環(huán)境監(jiān)察與國家監(jiān)察的銜接協(xié)調(diào)研究

任穎

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出，“深化國家監(jiān)察體制改革，將試點(diǎn)工作在全國推開”，標(biāo)志著全面推進(jìn)“黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效”的國家監(jiān)督體系建設(shè)進(jìn)入了新階段。一方面，作為與立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)相平行的監(jiān)察權(quán)依法獨(dú)立運(yùn)行，需要實(shí)現(xiàn)在具體環(huán)境治理等各個(gè)領(lǐng)域的全面貫徹落實(shí)；另一方面，作為國家監(jiān)督體系的重要組成部分，環(huán)境監(jiān)察與國家監(jiān)察的銜接協(xié)調(diào)，直接關(guān)系到新時(shí)代環(huán)境監(jiān)管體制改革與國家監(jiān)察體制改革的協(xié)同推進(jìn)。

一、環(huán)境監(jiān)察與國家監(jiān)察銜接的現(xiàn)實(shí)必要性

在國家監(jiān)察體制改革背景下，環(huán)境監(jiān)察既面臨突出的矛盾和問題，也迎來了前所未有的發(fā)展機(jī)遇。環(huán)境監(jiān)察與國家監(jiān)察的銜接協(xié)調(diào)，一方面，能為破解長期困擾環(huán)境監(jiān)察領(lǐng)域的數(shù)據(jù)造假問題奠定基礎(chǔ)；另一方面，也能為隨著國家監(jiān)察體制改革的推進(jìn)而出現(xiàn)的環(huán)境監(jiān)察領(lǐng)域的矛盾和沖突的解決提供必要的支持。

（一）分散化的環(huán)境監(jiān)察與集中統(tǒng)一的國家監(jiān)察要求的沖突

國家監(jiān)察體制改革是通過設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)，實(shí)現(xiàn)對履行公職人員的監(jiān)察全覆蓋；實(shí)質(zhì)上是以“構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效”的國家監(jiān)督體系為目標(biāo)，形成監(jiān)督合力，提升監(jiān)察治理的實(shí)效性與權(quán)威性。

在“集中統(tǒng)一、權(quán)威高效”的國家監(jiān)察體系建設(shè)過程中，作為國家監(jiān)督體系的重要組成部分，環(huán)境監(jiān)察領(lǐng)域以環(huán)境保護(hù)執(zhí)法檢查、生態(tài)環(huán)境監(jiān)察、環(huán)境執(zhí)法后督察、掛牌督辦等為主要內(nèi)容的分散化、松散化的治理現(xiàn)狀亟待改變。

（二）環(huán)境監(jiān)察治理的結(jié)構(gòu)性缺失

環(huán)境監(jiān)察指環(huán)境保護(hù)主管部門對環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)及其他規(guī)范性文件實(shí)施情況進(jìn)行的監(jiān)督、檢查和處置，是環(huán)境監(jiān)管體系的重要組成部分。因此，環(huán)境監(jiān)察不僅包括對企業(yè)等社會(huì)主體履行環(huán)保社會(huì)責(zé)任的監(jiān)督，還應(yīng)當(dāng)包括對履行公職的環(huán)保機(jī)構(gòu)及人員依法履職情況的監(jiān)督。

而在實(shí)踐當(dāng)中，雖然環(huán)境監(jiān)察領(lǐng)域“督企”單一結(jié)構(gòu)的弊病與危害已經(jīng)得到了高度的重視，但是，由于現(xiàn)有環(huán)境監(jiān)察治理結(jié)構(gòu)的第二個(gè)層面的缺失，導(dǎo)致環(huán)境監(jiān)察領(lǐng)域“督企”與“督黨”“督政”相分離，分散于環(huán)保督察或?qū)ｍ?xiàng)治理行動(dòng)當(dāng)中，環(huán)?！包h政同責(zé)”的落實(shí)缺乏完善的結(jié)構(gòu)支撐。

（三）環(huán)境監(jiān)察體制改革與國家監(jiān)察體制改革的協(xié)同推進(jìn)要求

環(huán)境監(jiān)管體制改革與國家監(jiān)察體制改革的協(xié)同性、整體性，直接關(guān)系到全面深化改革新階段任務(wù)的圓滿完成。國家監(jiān)察體制改革的真正貫徹落實(shí)，不僅僅是完成監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立與人員轉(zhuǎn)隸任務(wù)，更意味著在公職人員監(jiān)察全覆蓋的高度，實(shí)現(xiàn)對具體環(huán)境治理等領(lǐng)域履行公職的人員的監(jiān)督、調(diào)查、處置。隨著國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)在全國推開，環(huán)境監(jiān)察領(lǐng)域的適應(yīng)性改革已是箭在弦上。

與此同時(shí)，在“省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作”的實(shí)際推進(jìn)過程中，因地域環(huán)?？冃Р町悷o法協(xié)調(diào)，一些地方又重新回到人、財(cái)、物收歸省管前的狀態(tài)，極大地削弱了改革的整體性、系統(tǒng)性。因此，在提升全面深化改革的整體性、協(xié)同性層面，要以環(huán)境監(jiān)察與國家監(jiān)察的銜接協(xié)調(diào)為契機(jī)，在推進(jìn)集中統(tǒng)一的監(jiān)察體制改革的同時(shí)，增強(qiáng)環(huán)境監(jiān)察體制改革的執(zhí)行力，全面貫徹落實(shí)國家的環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略要求。

二、環(huán)境監(jiān)察與國家監(jiān)察的體制銜接

環(huán)境監(jiān)察與國家監(jiān)察的銜接協(xié)調(diào)，是以環(huán)境監(jiān)察體制改革與國家監(jiān)察體制改革的銜接為基礎(chǔ)。環(huán)境監(jiān)察與國家監(jiān)察在體制層面的銜接，主要承載著兩個(gè)方面問題的解決：一是國家監(jiān)察體制改革在具體環(huán)境治理領(lǐng)域的貫徹落實(shí)；二是在提升國家監(jiān)察體制改革與環(huán)境監(jiān)管體制改革的協(xié)同性、系統(tǒng)性層面，要破解長期困擾環(huán)境監(jiān)察領(lǐng)域的治理困境。

（一）價(jià)值目標(biāo)：環(huán)境執(zhí)法權(quán)（行政權(quán)）與監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的有效銜接

作為國家監(jiān)督體系的重要組成部分，環(huán)境監(jiān)察與國家監(jiān)察協(xié)同性的欠缺，將直接影響到以立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)依法獨(dú)立運(yùn)行為基礎(chǔ)的治理格局的升級(jí)。環(huán)境執(zhí)法與國家監(jiān)察的有機(jī)結(jié)合，成為真正貫徹落實(shí)新時(shí)代生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革與國家監(jiān)察體制改革內(nèi)在要求的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

因此，環(huán)境監(jiān)察與國家監(jiān)察體制銜接的基本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)環(huán)境執(zhí)法權(quán)與監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的有效銜接；從權(quán)力運(yùn)行層面，為破解《行政監(jiān)察法》框架下環(huán)境監(jiān)察深層次的矛盾（尤其是分散化、松散化）奠定基礎(chǔ)。事實(shí)上，國家監(jiān)察體制改革帶來最大的轉(zhuǎn)變是以立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)、監(jiān)察權(quán)為核心的權(quán)力運(yùn)行結(jié)構(gòu)的確立。與之相適應(yīng)，環(huán)境執(zhí)法權(quán)與監(jiān)察權(quán)的關(guān)系，隨之成為環(huán)境監(jiān)察領(lǐng)域亟待解決的基礎(chǔ)性問題。在這一層面上，環(huán)境執(zhí)法與國家監(jiān)察的體制銜接，是以相互協(xié)同、相互配合的作用，推動(dòng)行政權(quán)與監(jiān)察權(quán)的協(xié)調(diào)運(yùn)行，從而共同破解長期困擾環(huán)境監(jiān)察領(lǐng)域的數(shù)據(jù)造假問題，促進(jìn)環(huán)境監(jiān)察實(shí)效性與權(quán)威性的提升。

（二）基本框架：“督企”“督黨”“督政”有機(jī)結(jié)合

以國家監(jiān)察體制改革為契機(jī)，在環(huán)境監(jiān)察領(lǐng)域，環(huán)境執(zhí)法與國家監(jiān)察的有效銜接，解決了環(huán)境監(jiān)察僅在監(jiān)督企業(yè)等社會(huì)主體（行政執(zhí)法）層面得到推進(jìn)的結(jié)構(gòu)性缺失；環(huán)境監(jiān)察與國家監(jiān)察的銜接協(xié)調(diào)，對公職人員監(jiān)察實(shí)現(xiàn)全覆蓋，為從環(huán)保社會(huì)責(zé)任與公職人員依法履職責(zé)任兩個(gè)層面監(jiān)督環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的全面落實(shí)，以及“督企”“督黨”“督政”有機(jī)結(jié)合的環(huán)境監(jiān)察基本框架的確立奠定了重要基礎(chǔ)。

（三）具體路徑：分類分層次銜接

環(huán)境監(jiān)察與國家監(jiān)察的有效銜接，不僅是程序問題，更是體制問題。從體制銜接層面出發(fā)，形成嚴(yán)密的分類分層次銜接系統(tǒng)，形成從機(jī)構(gòu)對接到事務(wù)分工（事權(quán)財(cái)權(quán)），從權(quán)力運(yùn)行到責(zé)任制度設(shè)計(jì)（權(quán)責(zé)統(tǒng)一）系統(tǒng)化銜接的治理結(jié)構(gòu)，從而為“構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效”的國家監(jiān)督體系提供環(huán)環(huán)相扣、體系協(xié)調(diào)的重要支撐。

1.機(jī)構(gòu)對接與事務(wù)分工。環(huán)境監(jiān)察和國家監(jiān)察都是國家監(jiān)督體系的重要組成部分，是人民監(jiān)督的重要內(nèi)容。其中，環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)隸屬于政府部門的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，在對企業(yè)等社會(huì)主體的監(jiān)督層面具有獨(dú)立性和專業(yè)性，但在對監(jiān)察人員的監(jiān)督層面則表現(xiàn)出內(nèi)部監(jiān)督特征；監(jiān)察委員會(huì)則具有獨(dú)立的建制，《國家監(jiān)察法（草案）》第三條規(guī)定，“監(jiān)察機(jī)關(guān)依照本法對行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪”，在對環(huán)境監(jiān)察人員的監(jiān)督層面具有專門性和獨(dú)立性。把握這一事務(wù)分工特征，以相互配合、相互監(jiān)督為目標(biāo)推進(jìn)機(jī)構(gòu)銜接，構(gòu)成了環(huán)境監(jiān)察治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化的重要基礎(chǔ)。

2.權(quán)力運(yùn)行與責(zé)任體制銜接。根據(jù)《國家監(jiān)察法（草案）》第十二條的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)的公務(wù)員與參照《中華人民共和國公務(wù)員法》管理的人員，以及國有企業(yè)管理人員、公立單位中從事管理的人員等進(jìn)行監(jiān)督。這一規(guī)定為實(shí)現(xiàn)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法權(quán)（包括對監(jiān)察人員的行政監(jiān)督）與監(jiān)察權(quán)運(yùn)行體制有效銜接奠定了基礎(chǔ)。

在此基礎(chǔ)上，環(huán)境執(zhí)法問責(zé)與監(jiān)察問責(zé)的有效銜接，為環(huán)保領(lǐng)域黨政同責(zé)與社會(huì)責(zé)任的協(xié)同推進(jìn)提供了有效保障；其不僅有助于實(shí)現(xiàn)對監(jiān)察對象的全面覆蓋，而且有利于全面監(jiān)督環(huán)保領(lǐng)域各履行公職主體的職務(wù)行為，并與垂直管理制度改革相結(jié)合，共同推動(dòng)了環(huán)境監(jiān)察實(shí)效性的有效提升與環(huán)保監(jiān)督整體合力的增強(qiáng)。

三、環(huán)境監(jiān)察與國家監(jiān)察的協(xié)調(diào)機(jī)制

在環(huán)境監(jiān)察與國家監(jiān)察的體制銜接基礎(chǔ)上，從監(jiān)督、調(diào)查、處置具體事項(xiàng)方面的有機(jī)協(xié)調(diào)出發(fā)，為環(huán)境監(jiān)察與國家監(jiān)察有機(jī)協(xié)調(diào)的實(shí)現(xiàn)提供了重要的機(jī)制保障。

（一）監(jiān)督機(jī)制

作為國家重要的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)及監(jiān)察委員會(huì)的主要職責(zé)是對依法執(zhí)政、依法執(zhí)法狀況（核心是法律法規(guī)的執(zhí)行情況）展開監(jiān)督。而環(huán)境監(jiān)察更側(cè)重從行政執(zhí)法層面展開對企業(yè)等社會(huì)主體履行環(huán)保社會(huì)責(zé)任的監(jiān)督，以及通過行政層級(jí)監(jiān)督實(shí)現(xiàn)上級(jí)對下級(jí)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)及其工作人員的監(jiān)察。而國家監(jiān)察則以獨(dú)立于環(huán)境監(jiān)察系統(tǒng)的、專門的黨和國家監(jiān)督機(jī)關(guān)（監(jiān)察委員會(huì)）對履行環(huán)境監(jiān)察職權(quán)的公職人員進(jìn)行監(jiān)督、調(diào)查，并做出相應(yīng)的處置，形成了具有權(quán)威性、統(tǒng)一性的專門機(jī)關(guān)監(jiān)督模式；這種獨(dú)立于具體環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)運(yùn)行的外部監(jiān)督權(quán)具有先天的優(yōu)勢和公信力基礎(chǔ)。因此，在對環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)及其工作人員的監(jiān)督方面，應(yīng)以國家監(jiān)察為主、環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)為輔。

（二）調(diào)查機(jī)制

從監(jiān)督環(huán)保法律法規(guī)落實(shí)角度看，環(huán)境監(jiān)察應(yīng)當(dāng)包括對企業(yè)等社會(huì)主體的監(jiān)督和對環(huán)境監(jiān)察人員依法執(zhí)法的監(jiān)督兩個(gè)方面。其中，第二個(gè)方面，環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)及工作人員涉嫌違反環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的行為，屬于履行公職過程中的違法或犯罪行為（職務(wù)屬性）。而《國家監(jiān)察法（草案）》第三十五條關(guān)于“發(fā)現(xiàn)公職人員涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪問題線索，應(yīng)當(dāng)移送監(jiān)察機(jī)關(guān)”的規(guī)定，除主要適用于公檢法機(jī)關(guān)查辦案件程序之外，同樣適用于環(huán)境行政執(zhí)法的監(jiān)督部門及相關(guān)事務(wù)的調(diào)查處置過程。因此，對于涉及環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)及其工作人員的事項(xiàng)，應(yīng)移交監(jiān)察委員會(huì)展開監(jiān)督調(diào)查，環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)可提供輔助；除此之外的情形，由環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機(jī)關(guān)依照行政監(jiān)督程序展開調(diào)查。

（三）處置機(jī)制

遵照“法無授權(quán)即禁止”原則的要求，環(huán)境監(jiān)察與國家監(jiān)察的處置機(jī)制銜接應(yīng)嚴(yán)格限定在法定框架內(nèi)?！董h(huán)境監(jiān)察辦法》第二十一條至二十五條分別對環(huán)境監(jiān)察的處置方式做出了規(guī)定，包括征收排污費(fèi)、責(zé)令改正與行政處罰、限期督辦與整改、監(jiān)察建議?！秶冶O(jiān)察法（草案）》第四十三條規(guī)定了監(jiān)察委員會(huì)的處置權(quán)限，涵蓋了政務(wù)處分、監(jiān)察建議、問責(zé)決定與問責(zé)建議及移送起訴。從中可以發(fā)現(xiàn)，環(huán)境監(jiān)察仍以針對企業(yè)等社會(huì)主體存在的問題為核心，究其根源，現(xiàn)行的《環(huán)境監(jiān)察辦法》本身是在新《環(huán)境保護(hù)法》頒布之前制定的。因此，新《環(huán)境保護(hù)法》對環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)法律地位的強(qiáng)調(diào)，以及第六十七條關(guān)于上級(jí)人民政府及其環(huán)境保護(hù)主管部門發(fā)現(xiàn)相關(guān)工作人員存在須加以處分的違法行為“應(yīng)當(dāng)向其任免機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)提出處分建議”的規(guī)定，并未得到充分的體現(xiàn)。隨著國家監(jiān)察體制改革的深入推進(jìn)，環(huán)境監(jiān)察與國家監(jiān)察的有效銜接，將從治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化與治理困境破解層面，為國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)提供堅(jiān)實(shí)保障；通過體制銜接與機(jī)制協(xié)調(diào)，國家監(jiān)察體制改革與環(huán)境監(jiān)察體制改革將在更大范圍內(nèi)和更高層次上實(shí)現(xiàn)協(xié)同推進(jìn)的目標(biāo)。

（收稿日期：2018.2.8）

（作者單位：廣東外語外貿(mào)大學(xué)綠色法治基地）