房地產(chǎn)市場(chǎng)權(quán)力尋租問題的法律對(duì)策研究

關(guān)鍵詞 房地產(chǎn) 市場(chǎng) 法律對(duì)策

作者簡(jiǎn)介：李莉，常德市法律援助中心主任，研究方向：行政法學(xué)、法律文化。

中圖分類號(hào)：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.266

一、房地產(chǎn)市場(chǎng)的權(quán)力尋租的表現(xiàn)

分析國(guó)內(nèi)眾多的土地尋租案件，我們可以發(fā)現(xiàn)，土地供應(yīng)領(lǐng)域的尋租實(shí)質(zhì)上是政府利用行政權(quán)力的圈地運(yùn)動(dòng)，其操作方式主要有以下幾種：1. 出讓方與用地企業(yè)簽訂出讓土地使用權(quán)協(xié)議，以明顯低于市場(chǎng)“招拍掛”的價(jià)格出讓土地，用地企業(yè)將小于甚至等于其所尋租金的費(fèi)用私下支付給出讓方或擁有決定權(quán)的政府官吏。2. 行政劃撥土地的占有者，通過給政府主管部門和領(lǐng)導(dǎo)支付好處費(fèi)擅自改變土地用途上市交易，從而獲取巨額租金。許多負(fù)債高校借置換閑置土地之名紛紛采取了此種做法。3. 地方政府唯利是圖，將土地作為政績(jī)工程的經(jīng)營(yíng)資本，非法、低價(jià)征用農(nóng)村耕地，將其變?yōu)榉康禺a(chǎn)開發(fā)用地，高價(jià)出售，從而獲取巨額租金。

二、房地產(chǎn)市場(chǎng)權(quán)力尋租問題的根源

房地產(chǎn)業(yè)對(duì)土地要素有著天然的依賴性，政府為盤活土地這一存量資產(chǎn)，提高財(cái)政收入，自然就瞄準(zhǔn)了房地產(chǎn)商。權(quán)力尋租問題在房地產(chǎn)市場(chǎng)滲透和繁衍的根源可以概括為以下幾個(gè)方面：

第一，利益驅(qū)動(dòng)。俗話說“無利不起早”，游走在房地產(chǎn)市場(chǎng)的企業(yè)，作為理性經(jīng)濟(jì)人，必然追求開發(fā)利益的最大化，不惜重金人為地造成生產(chǎn)要素流通的阻滯，利用公共權(quán)力達(dá)到私人目的。同時(shí)，開發(fā)商為取得建設(shè)用地、通過資格驗(yàn)證所支付的租金，也自然會(huì)分?jǐn)偟较M(fèi)者頭上。

第二，權(quán)力抽租。我國(guó)在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，為減少社會(huì)震動(dòng)，避免整個(gè)經(jīng)濟(jì)生活出現(xiàn)紊亂，采取漸進(jìn)轉(zhuǎn)軌的辦法，存在著兩種主要的經(jīng)濟(jì)機(jī)制：一種是市場(chǎng)機(jī)制，一種是權(quán)力機(jī)制。政府經(jīng)濟(jì)職能部門掌握著許多重要的生產(chǎn)要素和稀缺資源，可對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各個(gè)方面進(jìn)行直接干預(yù)，尋租的機(jī)會(huì)大量存在。一些經(jīng)濟(jì)主體為了獲取項(xiàng)目審批、配額、優(yōu)惠政策等，競(jìng)相到政府部門尋租。在房地產(chǎn)開發(fā)市場(chǎng)，一些手握權(quán)柄的行政領(lǐng)導(dǎo)和管理人員，借機(jī)大量抽租，并積極創(chuàng)租，與開發(fā)商大搞權(quán)錢交易。在市場(chǎng)化改革還沒有到位的情況下，通過行政權(quán)力分配資源的體系和市場(chǎng)分配資源的體系攪在一起，權(quán)力尋租就在這種體制下流行起來了，房地產(chǎn)市場(chǎng)也為腐敗現(xiàn)象的滋生和蔓延提供了肥沃土壤。

第三，政府調(diào)控失靈。房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格非正常上漲，與政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)不當(dāng)，未能有效調(diào)控房地產(chǎn)有關(guān)。如前文所述，處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中的中國(guó)，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的是市場(chǎng)機(jī)制與政府調(diào)節(jié)機(jī)制并存的二元機(jī)制，中央及地方政府管理經(jīng)濟(jì)的方式仍然存在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的痕跡，存在著政府“越位、缺位和錯(cuò)位”，也就是所謂的政府失靈。越位就是政府違背權(quán)力不得濫用原則，越權(quán)行政，本該由市場(chǎng)做的事政府卻做了，缺位就是政府違背責(zé)任行政原則，應(yīng)該做的事卻做得不夠，錯(cuò)位主要政府違背職權(quán)法定原則，出現(xiàn)主體錯(cuò)位。

第四，執(zhí)法力度不夠。我國(guó)通過近些年的立法推動(dòng)，法制已逐步健全完備起來，調(diào)整房地產(chǎn)市場(chǎng)的法律和司法解釋足已應(yīng)對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的權(quán)力尋租案件。長(zhǎng)期以來，房地產(chǎn)腐敗案件很多沒有得到嚴(yán)正的處理，權(quán)力尋租導(dǎo)致的腐敗仍然大行其上，其癥結(jié)的關(guān)鍵在于監(jiān)督不力、執(zhí)法不力、懲治不力。負(fù)有監(jiān)督職責(zé)的執(zhí)法機(jī)關(guān)沒有很好地落實(shí)責(zé)任行政原則，對(duì)于違法犯罪案件往往通過簡(jiǎn)單的內(nèi)部處理替代了嚴(yán)肅的司法追究，應(yīng)當(dāng)移交的刑事案件沒有移交，從而造成了違法不究、執(zhí)法不嚴(yán)的局面，使房地產(chǎn)市場(chǎng)的尋租問題增強(qiáng)了隱蔽性。另外，《公務(wù)員法》第五章對(duì)公務(wù)員的考核進(jìn)行了規(guī)定，但這些規(guī)定都是針對(duì)非領(lǐng)導(dǎo)干部公務(wù)員而言的，領(lǐng)導(dǎo)干部的考核由主管機(jī)關(guān)進(jìn)行。實(shí)踐中，主管機(jī)關(guān)對(duì)發(fā)現(xiàn)問題的領(lǐng)導(dǎo)干部，通常的做法是戒勉談話，通過組織方式進(jìn)行警示，在一定程度上縱容了權(quán)力尋租者。

第五，法律制度闕如。圍堵房地產(chǎn)市場(chǎng)的權(quán)力尋租需要良法，才能達(dá)到良治。古希臘智者亞理士多德對(duì)良法之治有過經(jīng)典的描述：已制定的法律得到普遍的服從，而得到普遍服從的法律又是制定得良好的法律。房地產(chǎn)市場(chǎng)的權(quán)力尋租問題沒能得到有效規(guī)制，與現(xiàn)行法律對(duì)廉政制度的規(guī)定存在缺失是分不開的?！豆珓?wù)員法》雖有關(guān)于公務(wù)員從業(yè)禁止的規(guī)定，但卻沒有規(guī)定公務(wù)員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度、公務(wù)員離任審計(jì)制度、公務(wù)員業(yè)外活動(dòng)的監(jiān)督機(jī)制。這就讓許多公務(wù)員從事業(yè)外經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有機(jī)可乘，就可憑借其身份大搞權(quán)力尋租、囤積財(cái)富而安然無恙。當(dāng)前，領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的依據(jù)是《審計(jì)法》及其實(shí)施條例、《縣級(jí)以下黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)暫行規(guī)定》、《國(guó)有企業(yè)及國(guó)有控股企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)暫行規(guī)定》以及國(guó)家干部管理的有關(guān)規(guī)定。這些規(guī)定很多內(nèi)容已乏善可陳，而且層次太低，對(duì)規(guī)制房地產(chǎn)這一暴利行業(yè)的權(quán)力尋租明顯力度不夠。

三、治理房地產(chǎn)市場(chǎng)權(quán)力尋租問題的法律對(duì)策

第一，實(shí)行房地產(chǎn)聽證。行政法上的自然公正原則表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)的決定對(duì)當(dāng)事人有不利的影響時(shí)，必須聽取當(dāng)事人的意見，不能片面認(rèn)定事實(shí)，剝奪對(duì)方辯護(hù)權(quán)利。這個(gè)聽取利害關(guān)系人意見的程序反映到行政法律規(guī)范中就是行政聽證程序。我國(guó)《行政許可法》、《行政處罰法》等法律確立了行政聽證制度，規(guī)定行政機(jī)關(guān)做出影響行政相對(duì)人、行政相關(guān)人重大利益的決定時(shí)須依法組織聽證。筆者認(rèn)為，房地產(chǎn)業(yè)關(guān)系到國(guó)計(jì)民生，相關(guān)部門在做出土地出讓、授予規(guī)劃建設(shè)許可證之前，都應(yīng)當(dāng)主動(dòng)舉行聽證，聽取行政相對(duì)人、行政相關(guān)人的意見和建議，然后依據(jù)聽證情況做出行政決定。這也是行政公開原則的要求。

第二，建立預(yù)防性經(jīng)濟(jì)機(jī)制?，F(xiàn)行法律對(duì)保險(xiǎn)業(yè)、銀行業(yè)、證券業(yè)和特殊有限合伙業(yè)都規(guī)定了預(yù)防性經(jīng)濟(jì)保證機(jī)制。以此為啟示，筆者認(rèn)為，公務(wù)員管理機(jī)關(guān)建立廉政保證金制度，可以在一定程度上預(yù)防權(quán)力尋租。具體方法是，公務(wù)員管理機(jī)關(guān)根據(jù)行業(yè)性質(zhì)，每年從公務(wù)員的工資中提取一定比例的廉政保證金，存入為公務(wù)員單獨(dú)開立的保證金賬戶，政府同時(shí)從財(cái)政收入中撥出同等數(shù)額的款項(xiàng)存入該保證金賬戶，此筆款項(xiàng)及其利息到一定時(shí)間，或者到公務(wù)員退休或辭職時(shí)全部退還其本人。在此之前，任何單位和公務(wù)員個(gè)人都不能動(dòng)用該筆款項(xiàng)。倘若公務(wù)員在任職期間因廉政問題被科以紀(jì)律處分或處刑罰或被開除公職，則該筆款項(xiàng)全部沒收上繳國(guó)庫(kù)。如果公務(wù)員因違法犯罪行為造成損害的，還可以用此作為賠償金。針對(duì)房地產(chǎn)行業(yè)，公務(wù)員管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)為相關(guān)部門的公務(wù)員確定較高的廉政保證金。

第三，加強(qiáng)商業(yè)賄賂治理。鑒于房地產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的權(quán)力尋租者獲得暴利的機(jī)率非常高，因此要依照《刑法》、《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》、《反壟斷法》、《關(guān)于辦理商業(yè)賄賂刑事案件適用法律若干問題的意見》、《關(guān)于禁止商業(yè)賄賂行為的暫行規(guī)定》，加大對(duì)房地產(chǎn)領(lǐng)域商業(yè)賄賂的查處力度，絕不允許以行政處分或紀(jì)律處分代替法律追究，同時(shí)要加大對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)商業(yè)賄賂的處罰力度，讓權(quán)力尋租者在政治上身敗名裂，在經(jīng)濟(jì)上傾家蕩產(chǎn)，提高權(quán)力尋租的風(fēng)險(xiǎn)成本。

第四，嚴(yán)格加強(qiáng)道德考核。徒法不足以自行，再好的制度也必須依賴人去執(zhí)行，人的素質(zhì)在許多情況下，往往是關(guān)鍵。正如孔子所言，“道之以政，齊之以刑，民免而無恥；道之以德，齊之以禮，有恥且格”。因此，必須培育公務(wù)員樹立高尚的職業(yè)情操和政治責(zé)任感，加強(qiáng)公務(wù)員的道德考核。在構(gòu)建公務(wù)員道德考核體系時(shí)，要改變領(lǐng)導(dǎo)干部單純由主管機(jī)關(guān)考核的做法，建立領(lǐng)導(dǎo)群眾互評(píng)制和結(jié)果當(dāng)場(chǎng)公開制，不管其職位多高，業(yè)務(wù)能力多強(qiáng)，工作業(yè)績(jī)多優(yōu)秀，如果“德”考核兩次不及格，就應(yīng)依照《公務(wù)員法》、《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》的規(guī)定，予以處理。

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