新中國成立初期北京的城市住房問題與住房保障

楊宗儒

新中國成立初期，北京城市住房問題非常嚴(yán)重，已成為影響社會穩(wěn)定、關(guān)系國計民生的重要社會問題。面對住房緊張的嚴(yán)峻現(xiàn)實，在黨和政府的指導(dǎo)下，北京市委市政府通過采取頒布法令和規(guī)章制度、投資興建新房、提供貸款和救濟、取締“房纖”、嚴(yán)格限制機關(guān)單位購租民房等保障措施，有效緩解了北京城市住房緊張問題，穩(wěn)定了社會秩序，鞏固了新生的人民政權(quán)。本文擬通過梳理和分析北京市檔案館相關(guān)檔案、北京地方志、《人民日報》報刊資料及其他文獻(xiàn)資料，對1949-1953年北京的城市住房問題與住房保障進(jìn)行歷史考察。

一、新中國成立初期北京的城市住房問題及原因

新中國成立初期，北京市出現(xiàn)嚴(yán)重的房荒，群眾稱住房問題已經(jīng)成為“北京的毒瘤”。1949年5月5日，在北京市委召集的各界座談會上，市委書記彭真將房屋問題列為“本市當(dāng)前迫切要求解決的”問題之一，征詢大家對房屋問題的解決意見。作為首都，這一時期北京的城市住房問題在全國大城市中顯得尤為突出。

（一）房屋短缺，居住擁擠

新中國成立初期，北京城市住宅不足，許多市民居住十分擁擠，七八口人擠住一間房屋的現(xiàn)象隨處可見，有的兩對夫婦住在一間，中間拉個簾。有的大兒大女同居一室，有的甚至和親戚同住一間房。還有不少人住在席棚、走廊和破舊的三輪車?yán)铩?949年，北京城區(qū)平房住宅1270.7萬平方米，91%以上集中在城墻內(nèi)僅62平方公里的范圍內(nèi)。1950年，北京市政府會同地政局、清管局、民政局和有關(guān)區(qū)公所調(diào)查了一區(qū)、三區(qū)、六區(qū)、七區(qū)四個區(qū)2979戶居民的住房情況，調(diào)查房屋6759.5間。結(jié)果顯示：平均每間房住1人以下的，占調(diào)查戶數(shù)的20.24%；住1.5人至3人的占57.53%；住3人以上的占22.23%。其中，每間房住7人的有21戶，占0.71%；住8人的有11戶，占0.37%；住9人的有1戶，占0.03%；平均每人使用0.05間。

（二）房屋年久失修，危房數(shù)量多

新中國成立后，北京城區(qū)的居民住宅大約半數(shù)是修建于明清時期和民國時期的四合院和大雜院，因年久失修，大多數(shù)已陳舊不堪，木骨架傾斜、開裂、變形、拔榫、墻體空膨、酥堿、漏雨嚴(yán)重的占60%，其中危房約六七十萬平方米。1949年雨季中，北京城區(qū)僅第七派出所轄區(qū)內(nèi)倒塌民房三十余間。1950年夏季，據(jù)北京市民政局統(tǒng)計，城區(qū)房屋倒塌總數(shù)169691間，其中全部倒塌94976間，半倒塌74715間。僅八月二、三兩日，全市倒塌的房屋近四千間，傷市民64人，死亡6人。1951年雨季全部倒塌房間675.5間，1952年雨季全部倒塌房間415間。據(jù)調(diào)查，到1952年，城區(qū)的危險房屋（不足二成半新）還有6萬多間，860多萬平方米?？傊?，大量危房的存在已經(jīng)成為影響首都發(fā)展和市民正常生活的重要問題。

（三）房產(chǎn)市場混亂，房屋糾紛不斷

北京解放初期，房產(chǎn)市場非?；靵y，尤其是房屋出租人與承租人之間的房屋糾紛不斷。北京市人民法院1949年3月18日至12月31日的案件統(tǒng)計中，共受理房屋案件2603件，占全部民事案件的41%。1950年，僅第六區(qū)就發(fā)生了1700余起房屋糾紛。主要是房屋租賃糾紛、房屋所有權(quán)糾紛和因房主收房引起的糾紛。其中以房屋租賃糾紛最多，各區(qū)政府司法科調(diào)解處理的案件中，半數(shù)以上是因房租所引起的糾紛。由于住房問題得不到解決，群眾對政府很不滿，嚴(yán)重影響了黨和政府與人民群眾之間的關(guān)系，住房問題已經(jīng)成為關(guān)系民生與影響執(zhí)政安全的重大問題。

（四）北京城市居民住房問題產(chǎn)生的原因

新中國成立初期，北京城市居民住房問題產(chǎn)生的原因是多方面的，既有歷史原因，也有現(xiàn)實原因。根本原因在于北京城市房屋嚴(yán)重缺乏，難以滿足首都人口迅速增加以及各項事業(yè)迅速發(fā)展對房屋的需求。1936年北京城市人口107.4萬人，人均住房1.1間，房屋并不短缺。1948年，北京城市人口達(dá)到142萬人，城區(qū)私有房屋92萬間，出租的35萬間，自住的57萬間。隨著人口迅速增加，要解決住房短缺問題，至少需要添建住宅20萬間?？梢姡轮袊闪⑶氨本┦幸呀?jīng)出現(xiàn)住房緊張問題。1949年新中國建立，北京市成為中華人民共和國首都，城市性質(zhì)和職能發(fā)生深刻變化，常住人口隨著城市建設(shè)和社會發(fā)展迅速增長，規(guī)模日趨膨脹。1949年北京市常住人口203.10萬人，1952年248.80萬人，相比增加45.70萬人，平均每年增加15.23萬人。不斷增長的人口和日益擴大的城市建設(shè)規(guī)模，使原本就存在的住房問題更加突出。

除此之外，機關(guān)單位與企業(yè)團體大量購租民房，進(jìn)一步加劇城市住房困難。新中國成立后，各黨政機關(guān)、企業(yè)團體陸續(xù)建立，房屋需求數(shù)量大幅增加，由于全部新建來不及，部分機關(guān)單位與企業(yè)團體用房采取購租民房的方式解決。據(jù)初步統(tǒng)計，新中國成立后首都各級機關(guān)、部隊、團體購房共1800余起，付出房款達(dá)3300余億元。1949年6月到1951年9月，公家共買房6.3萬多間，其中1949年后半年購買民房9000多間，1950年購買3.3萬多間。1951年1月至9月購買2.1萬多間。

二、新中國成立初期北京的城市住房保障

面對嚴(yán)重的住房問題，黨和政府能否有效地加以解決，關(guān)系到人民群眾的安居樂業(yè)，關(guān)系到中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位和首都社會的穩(wěn)定。1951年，毛澤東在給北京市委關(guān)于北京市建房問題向中央、華北局的報告批示中明確要求，必須有計劃地建筑新房，修理舊房，滿足人民的需要。在中國共產(chǎn)黨和中央人民政府的指導(dǎo)下，北京市委市政府和群眾一道，積極開展城市居民住房保障工作。

（一）頒布法令和規(guī)章制度，明確房屋政策

新中國成立后，北京曾發(fā)生“農(nóng)村分地，城市分房”的流言，部分市民以為新政權(quán)行將“分配房屋”及“住房不繳租”。致使房主無心好好經(jīng)營，有些房主寧肯閑鎖也不出租，也有一部分房東怕被斗，不敢收租，更不敢收房，要收也收不回來。房客在交租上亦采取了猶豫態(tài)度，某些房客認(rèn)為房租是“封建”剝削，拒不交租。1949年5月16日，北平市軍事管制委員會頒布《關(guān)于本市房屋問題的布告》，明確指出政府依法保護(hù)各階層人民在本市的房屋所有權(quán)?！俺鞘蟹课葜加嘘P(guān)系及由此產(chǎn)生的租賃關(guān)系，有別于封建的或半封建的土地制度，現(xiàn)在不但不應(yīng)該廢除，而且應(yīng)該予以合理之保護(hù)”，8月12日，《人民日報》新華社信箱發(fā)表題為《關(guān)于城市房產(chǎn)、房租的性質(zhì)和政策》文章，詳細(xì)闡述黨和政府在新民主主義時期關(guān)于城市房產(chǎn)政策的背景與內(nèi)容，并強調(diào)人民政府的這種關(guān)于城市房屋的政策不是暫時的，而是要長期實行的。明確了保護(hù)房屋所有人的所有權(quán)和正當(dāng)利潤所得，也明確了保護(hù)房客在租賃期間的正常使用。

根據(jù)中央精神，北京市先后公布了《北京市房產(chǎn)稅收暫行辦法》（1949年11月）、《北京市人民政府處理城區(qū)無主房地暫行辦法》（1950年3月）、《北京市房地產(chǎn)權(quán)登記暫行規(guī)則》（1950年4月）、《北京市私有租賃房屋暫行規(guī)則》（1950年10月）等法令和規(guī)章制度，作為處理北京市房屋問題的指導(dǎo)性文件。與此同時，北京市政府通過各界人民代表會議，并召開房主、房客座談會，結(jié)合雙方切身利益，普遍地、深入地反復(fù)闡明人民政府的房屋政策與有關(guān)法令。由于了解了黨和政府的房屋政策，許多以前存有房屋糾紛的當(dāng)事人，開始掃除思想上的顧慮，敢于通過訴訟來建立正常的租賃關(guān)系。

（二）政府投資和公私合資興建新房，擴大住房供給

新中國成立初期，為解決無家可歸和居住條件極差的勞動人民的住房問題，在經(jīng)濟條件非常困難的情況下，政府出資搶建了一批平房住宅，開始逐步解決工人和勞動人民住房問題，如在晉太高廟（位于今西城區(qū)）、鐵轆轤把（位于今東城區(qū)）、鼓樓后坑（位于今西城區(qū)）等三地試建了平民住宅258間。1950年五六月份，為了緩解工人住房緊張狀況，北京市政府決定在一區(qū)貢院西大街利用空地新建工人宿舍200間，約可容納450人。1951年初，北京市委制定了增建15000到20000間房屋的目標(biāo)。在北京市第三屆第一次各界人民代表大會上，市委書記彭真將房屋問題作為1951年北京市八項主要工作之一?？紤]到市民生活水平低而難以支付過高房租，北京市政府采取“先普及，后提高”的方針，試建了一批用土坯做墻身的規(guī)格較低的房屋，每間成本一般不超過3500斤小米。

經(jīng)過動員并組織公私力量，到1951年底，北京市由財政開支或投資和公私合資增建的工人宿舍、市民住宅和勞動人民旅店共7270間，國有企業(yè)新建職工宿舍4303間，私人新建自住和出租的住房共9041間，總共新建了住房約20164間。1952年，新建市民住宅1941間，各企業(yè)單位新建工人宿舍2.7萬間。據(jù)統(tǒng)計，到1953年底，北京城市新建各種房屋670多萬平方米，約相當(dāng)于新中國成立前北京原有房屋的三分之一。這些新建住房首先租給烈屬、軍屬和由危險建筑物中遷出的住戶以及貧困、無房可住的市民。

（三）發(fā)放貸款與救濟，幫助困難群眾修繕房屋

1949年至1952年正處于國民經(jīng)濟恢復(fù)時期，住房管理的首要問題是保護(hù)住戶的居住安全，由于資金匱乏，政府尚沒有能力對舊房進(jìn)行大規(guī)模改造，只能對其中的危險房屋進(jìn)行修繕或翻建。對修房有困難的群眾，政府發(fā)放貸款與救濟金幫助其修繕。1950年，中國人民銀行北京分行貸出修房款10.2億余元，北京市民政局發(fā)放修房救濟金1.2億元，經(jīng)過安全修繕的房屋約45700間。1951年五月中旬至七月底，北京分行向修房有困難的503戶居民提供貸款，共計84679萬元，協(xié)助修好房屋5772間。至十月底，共貸出629戶，房款總額達(dá)103924萬元，連同房主自籌資金七億四千余萬元，共修好房屋6635間。貸戶中以無職業(yè)者居民為最多，占157戶，占貸款總戶數(shù)的25%，工人占18.95%，商人占16.72%。1952年8月，北京市民政局撥修房救濟金1億元，對修房困難居民進(jìn)行臨時救濟。這樣，私有房屋的倒塌和破壞間數(shù)，較過去顯著減少。

為動員群眾力量參與房屋修繕工作，1950年北京市各區(qū)還組織成立群眾性的房屋修繕委員會，負(fù)責(zé)宣傳房屋政策和動員群眾互助互濟修繕房屋。經(jīng)各區(qū)的房屋修繕委員會動員，1950年，僅第一、第七兩區(qū)共修繕了5622間，占兩區(qū)應(yīng)修房屋總數(shù)的85.5%。在1951年群眾性的修房運動中，共修繕了房屋八萬零六十余間。1952年，北京市民政局與各區(qū)房屋修繕委員會對全塌房514間、半塌房1725間、危險房屋6307間進(jìn)行了修繕。1953年前半年，各區(qū)的房屋修繕委員會修繕房屋兩萬零五千余間。

（四）取締“房纖”

“房纖”是買賣或租賃房屋的中間介紹人，在北京有多年的歷史。1949年北平解放后，專業(yè)的和兼職的“房纖”約有5000人，他們用敲詐、欺騙等非法手段，向買賣或租賃房屋的市民和機關(guān)、團體勒索高額纖費，哄抬房價和房租，造成房價和房租節(jié)節(jié)上漲，讓人輕易賣不出或買不來房子，嚴(yán)重影響房屋的正常買賣和租賃。1949年，北平市軍管會頒布的《關(guān)于本市房屋問題的布告》明確規(guī)定：“房屋買賣自由，但任何人不得有藉房屋倒把、‘偷梁換柱破壞房屋之行為?！辈几骖C布后，“房纖”們?nèi)猿蓭徒Y(jié)伙，操縱房屋交易，擾亂房價，阻撓黨和政府房屋政策的施行，有些房纖甚至伙同少數(shù)漢奸特務(wù)家屬，偷賣逆產(chǎn)，使買房人錢房兩空。“房纖”的不法行為，早已為市民所不滿，紛紛要求政府加以取締。1951年2月，北京市第三屆第一次各界人民代表會議召開，與會代表提出政府應(yīng)取締“房纖”。4月13日，北京市人民政府發(fā)布布告，決定自布告發(fā)布之日起，不論所謂“廣告社”“服務(wù)社”或其他店鋪、個人均不得再有借說合房屋為名，索取纖費或其他任何費用，違者定予嚴(yán)懲。

政府取締“房纖”的布告在報紙上公布后，獲得廣大市民熱烈擁護(hù)。1951年七八月間“房纖”又一度活躍，北京市進(jìn)一步加以打擊，逮捕劉大隱等70名纖手，其中罪惡重大判處徒刑的31名，罪惡較輕、經(jīng)訓(xùn)誡釋放的13名，尚待判決的27名。12月8日，北京市人民法院對劉大隱等16件“房纖”案舉行了集體公開宣判，劉大隱被判處徒刑七年六個月，所得纖費65萬元予以追繳沒收。至此，“房纖”基本被取締。

（五）嚴(yán)格限制機關(guān)單位購租民房

早在1949年11月，政務(wù)院就成立房屋統(tǒng)籌分配委員會，負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理機關(guān)、團體、學(xué)校房屋的租賃購買和分配。1950年3月7日，周恩來召集有關(guān)單位，專門討論北京市機關(guān)用房問題，決定在1950年以內(nèi)一切機關(guān)團體的編制一律停止發(fā)展，對于機關(guān)團體學(xué)校增加房屋的問題，也只有設(shè)法撥款建筑，基本上不能再向市民租購。8月29日，北京市政府規(guī)定，凡機關(guān)、團體、公營企業(yè)部門未經(jīng)本府批準(zhǔn)購、租之民房，不得辦理轉(zhuǎn)移登記和協(xié)助購租手續(xù)。

雖然政務(wù)院與北京市人民政府嚴(yán)格限制機關(guān)單位購租民房數(shù)量，但仍有一些機關(guān)不經(jīng)批準(zhǔn)自行買典及租賃房屋，嚴(yán)重影響到市民住房問題。某些機關(guān)竟有高價搶租，而致影響房價飛漲，且有一次交租數(shù)年，甚至10年20年者，非僅變相購典。如1950年10月份，精神病院事先未經(jīng)請示，在北鑼鼓巷甲十三號及車輦店二十二、二十三號租房109間，租期20年，一次交租1550匹，即等于房主的賣價。11月份蛋品公司在報子胡同三十八號租房90余間，租期4年，一次交租8000匹布。為了杜絕這一現(xiàn)象繼續(xù)發(fā)生，1951年10月19日，北京市人民政府舉行第八十四次行政會議，會上決定：“任何機關(guān)、團體、公營企業(yè)都不得再向市民購、租、典、借民房；九月一日以后購、租、典、借者一律退出”。隨后，經(jīng)中央和市級有關(guān)機關(guān)商量研究后決定，第一批退出民房68所，1705間半。北京市公共衛(wèi)生局等13個市級機關(guān)和公營企業(yè)退出民房20所，共405間半。這樣一來，不少房子空出，市民的住房問題得到一定程度的解決。

三、新中國成立初期北京的城市住房保障

新中國成立初期，百廢待興，政府的財力十分有限，國家財政主要用于恢復(fù)和發(fā)展生產(chǎn)，很難投入大量資本來建筑房屋，因此需要鼓勵私人資本修建房屋。要使私人資本愿意投入用于房屋的建造，就必須保護(hù)房屋的所有權(quán)并允許其正當(dāng)合法租賃。如果不采取這樣的政策，勢必造成城市房屋的破壞。當(dāng)修蓋房屋無利可圖而房屋所有權(quán)又無可靠保障時，不僅沒有人愿意花錢去蓋新房屋，而且連舊有的房屋沒有人管、沒有人修，甚至任意拆賣，結(jié)果使得人民沒有足夠的房子住，對于人民反而極為不利。這個政策立足于當(dāng)時城市的實際情況，穩(wěn)定了人心，有利于調(diào)動城市居民修房與出租房屋的積極性。

到1952年，北京城市房價和房租大大降低，1952年5月較1951年10月房屋售價約下降了42%，房屋租金，以瓦房為例，平均下降了25%。房荒問題已不像過去那樣嚴(yán)重。由于住房問題得到初步解決，黨和政府贏得了人民群眾的普遍贊譽，群眾說：“只有毛主席共產(chǎn)黨所領(lǐng)導(dǎo)的人民政府才能這樣做?！蓖瑫r，也鞏固了新生的人民政權(quán)，鍛煉了中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政能力。

總之，盡管新中國成立初期北京城市住房問題非常嚴(yán)重，但在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，北京市委市政府多措并舉，有效緩解了住房緊張問題，穩(wěn)定了社會秩序，贏得了廣大民眾對黨和政府的信任和支持，鞏固了新生的人民政權(quán)。

*本文為教育部哲社研究重大課題攻關(guān)項目“中國共產(chǎn)黨認(rèn)識和解決民生問題的歷史經(jīng)驗研究”（項目批準(zhǔn)號：10JZD0002）階段性成果；北京高校中國特色社會主義理論研究協(xié)同創(chuàng)新中心（北京師范大學(xué)）項目“中國化馬克思主義理論創(chuàng)新與教育宣傳研究”階段性成果。

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作者單位：北京師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院