污水處理PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別研究

劉素坤,郭　麗

(大連海洋大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院,遼寧 大連 116023)

我國(guó)早在20世紀(jì)80年代就開始在污水、道路等領(lǐng)域嘗試BOT/TOT等模式運(yùn)行,雖然取得一定成效,但大部分項(xiàng)目運(yùn)作失敗。自2014年財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題通知》文件以來,各地政府積極籌備、推進(jìn)PPP項(xiàng)目落地實(shí)施。PPP項(xiàng)目投資大、周期長(zhǎng)、操作復(fù)雜,使得PPP項(xiàng)目在運(yùn)行過程中容易受到各種風(fēng)險(xiǎn)因素的影響,這些影響不僅會(huì)給項(xiàng)目造成損失,甚至導(dǎo)致項(xiàng)目失敗。因此,研究PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與防范機(jī)制具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)價(jià)值和實(shí)踐意義。

任何項(xiàng)目不能逃避風(fēng)險(xiǎn),風(fēng)險(xiǎn)是可控的,可以降低,可轉(zhuǎn)讓的,可以接受的,但也不可忽視[1](Latham SM.,1994),有效的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分配是保證項(xiàng)目成功和提高項(xiàng)目績(jī)效的重要途徑[2](Abednego & Ogunlana,2006)。無論是項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理還是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān),其第一步都是對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施全面的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別。

國(guó)際相關(guān)研究大多數(shù)學(xué)者通過文獻(xiàn)研究、個(gè)案研究、問卷調(diào)查等定性方法識(shí)別項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。Moles & Williams(1995)研究了風(fēng)險(xiǎn)因素對(duì)Skye Bridge 項(xiàng)目的影響,指出民營(yíng)資本方對(duì)可能影響項(xiàng)目預(yù)期收益以及回報(bào)率的風(fēng)險(xiǎn)更加關(guān)注,銀行等金融機(jī)構(gòu)的關(guān)注點(diǎn)則是那些影響金融機(jī)構(gòu)的名聲和市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)[3];Xenidis(2005)總結(jié)出了BOT項(xiàng)目整個(gè)生命周期的27個(gè)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)因素,將關(guān)注重點(diǎn)放在了財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)[4];Hastak & Shaked(2000)將PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)劃分為三個(gè)層級(jí):國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)[5]。Ling B. et.al.(2005)研究英國(guó)的PPP項(xiàng)目融資,將風(fēng)險(xiǎn)分成三個(gè)層次:微觀、中觀和宏觀[6]。在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別中普遍認(rèn)同和采用的是Li Bing的三層次風(fēng)險(xiǎn)分類法。

我國(guó)推行PPP項(xiàng)目的時(shí)間較短、范圍較小,國(guó)內(nèi)關(guān)于主要通過文獻(xiàn)研究和案例研究方法對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別?？掠澜?王守清(2008)等通過對(duì)英法海底隧道項(xiàng)目的深入分析,識(shí)別出導(dǎo)致項(xiàng)目失敗的主要風(fēng)險(xiǎn)因素,并提出PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)參照的原則[7]。付金存(2016)基于基礎(chǔ)公用事業(yè)的16個(gè)案例研究,將影響PPP項(xiàng)目失敗的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)因素分為政府風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)[8]。

綜上所述,我國(guó)關(guān)于PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的研究主要基于案例研究,缺少采用系統(tǒng)的、科學(xué)的工具和方法對(duì)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行深入研究,雖然國(guó)外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)值得借鑒,但我國(guó)PPP政策和操作流程、法律與市場(chǎng)環(huán)境等與國(guó)外存在一定的差異。因此,采用系統(tǒng)的、科學(xué)的研究方法研究我國(guó)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理不僅具有重要的理論價(jià)值而且具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、污水處理PPP項(xiàng)目特征分析

(一)PPP模式特征

2015年政府報(bào)告中指出,政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式是指政府通過特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等事先公開的收益約定規(guī)則,引入社會(huì)資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等公益性事業(yè)投資和運(yùn)營(yíng),以利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)為特征,發(fā)揮雙方優(yōu)勢(shì),提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。通過PPP模式的界定可以得出PPP 的運(yùn)行具有三個(gè)重要特征:伙伴關(guān)系、利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。

1.伙伴關(guān)系?；锇殛P(guān)系是PPP模式第一大特征,已經(jīng)成功實(shí)施的PPP項(xiàng)目幾乎都是以伙伴關(guān)系為基礎(chǔ)的?；锇殛P(guān)系是PPP模式中最首要的問題,可以說沒有伙伴關(guān)系就沒有PPP。簡(jiǎn)單說伙伴關(guān)系就是要求政府和社會(huì)資本方的目標(biāo)一致,形成合力。在具體項(xiàng)目上,以最少的資源,實(shí)現(xiàn)最多的產(chǎn)品和服務(wù)。

伙伴關(guān)系只是PPP項(xiàng)目成功運(yùn)作的基礎(chǔ)前提,但涉及到具體的運(yùn)作,這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,為了使伙伴關(guān)系長(zhǎng)久保持,還必須考慮PPP的另外兩個(gè)特征:利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。

2.利益共享。利益共享不是政府部門與社會(huì)資本分享利潤(rùn),而是政府部門監(jiān)督控制社會(huì)資本可能獲得的利潤(rùn),不允許其賺取超額利潤(rùn)。PPP項(xiàng)目大都是公益性項(xiàng)目,公益性項(xiàng)目不追求利潤(rùn)最大。利益共享是指PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方可以獲得相對(duì)平穩(wěn)的投資回報(bào)。

3.風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下,利益與風(fēng)險(xiǎn)是相輔相成的,利益共享的前提是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。換句話說利益共享與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)前提。作為理性的市場(chǎng)主體,都會(huì)采取一切辦法盡可能的去規(guī)避風(fēng)險(xiǎn),降低自己承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)的可能性,但是風(fēng)險(xiǎn)不可能消除,那么,我們要做的就是降低風(fēng)險(xiǎn)帶來的損失(閆江奇,2015)[9]。最好的辦法是讓擅長(zhǎng)人做擅長(zhǎng)的事,在PPP項(xiàng)目合作中,政府部門盡最大的能力去承擔(dān)自己有優(yōu)勢(shì)的伴生風(fēng)險(xiǎn),社會(huì)資本方則發(fā)揮自己在管理方面的優(yōu)勢(shì)承擔(dān)大部分、甚至全部在該方面的風(fēng)險(xiǎn)。

(二)PPP項(xiàng)目特征

1.投資規(guī)模大、合作期限長(zhǎng)。截至2016年7月30日,財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)中,污水處理入庫(kù)項(xiàng)目共有769個(gè),投資規(guī)模從幾千萬(wàn)至十幾億。投資規(guī)模在1～3億的項(xiàng)目有315個(gè),占總項(xiàng)目的41%,3～10億的項(xiàng)目有126個(gè),占總項(xiàng)目的16.4%。

依據(jù)財(cái)金〔2014〕113號(hào)和財(cái)金[2015]57號(hào)文件規(guī)定,PPP項(xiàng)目的合作期限一般是10～30年,而財(cái)政部入庫(kù)的污水處理項(xiàng)目中,19個(gè)10億以上項(xiàng)目的平均合作期限為26.9年。

2.使用價(jià)格高影響群體范圍大。該特點(diǎn)主要基于PPP項(xiàng)目的使用者(公眾)角度出發(fā)進(jìn)行分析。污水處理與我們?nèi)粘５墓ぷ骱蜕蠲懿豢煞?所以,污水處理服務(wù)是否收費(fèi),以及收費(fèi)價(jià)格的高低,都會(huì)對(duì)使用者(公眾)產(chǎn)生不同的影響。政府的宗旨是為人民服務(wù),因此政府有責(zé)任以合理的價(jià)格滿足使用者(公眾)對(duì)于污水處理服務(wù)的需求。PPP模式是將污水處理服務(wù)的特許權(quán)授予社會(huì)資本方,允許其通過收取費(fèi)用來彌補(bǔ)成本并獲得一定利潤(rùn),由此可見,PPP模式提供服務(wù)的價(jià)格要高于傳統(tǒng)政府投資模式提供服務(wù)的價(jià)格,而使用者(公眾)要付出更高的代價(jià)來享用污水處理服務(wù)。一般情況下,在一定區(qū)域內(nèi)的污水處理廠只有一家,具有壟斷特性,在該區(qū)域內(nèi)使用者(公眾)沒有第二選擇,污水處理廠提供的服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)價(jià)格直接影響該區(qū)域公眾的工作和生活。

3.各方協(xié)調(diào)難度大、風(fēng)險(xiǎn)高。PPP模式的典型(BOT)操作是首先政府與社會(huì)資本共同組建SPV(即項(xiàng)目公司),然后,社會(huì)資本與政府針對(duì)特定項(xiàng)目或資產(chǎn)簽訂特許經(jīng)營(yíng)合同,并由SPV負(fù)責(zé)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng),最后待特許經(jīng)營(yíng)期滿后,SPV終結(jié)并將項(xiàng)目移交給政府,詳見圖1。

圖1　PPP模式的典型結(jié)構(gòu)

由圖1PPP模式的典型結(jié)構(gòu)可以看出,污水處理的PPP項(xiàng)目的相關(guān)利益方眾多,在PPP項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)期內(nèi)需要多方溝通協(xié)調(diào),參與方越多、各方利益越難調(diào)和,直接導(dǎo)致項(xiàng)目運(yùn)作的復(fù)雜性。由于PPP項(xiàng)目的合作周期長(zhǎng)、參與方多、溝通復(fù)雜等特征,導(dǎo)致PPP項(xiàng)目比一般政府投資項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)高。

(三)污水處理行業(yè)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征分析

1.區(qū)域壟斷性、競(jìng)爭(zhēng)不充分。根據(jù)現(xiàn)有的污水處理技術(shù)水平,在污水處理成本構(gòu)成中,占總成本較大的是建設(shè)成本和污水傳輸成本,因此,中國(guó)目前的技術(shù)水平還不能建立一個(gè)全國(guó)長(zhǎng)途傳輸網(wǎng)調(diào)整國(guó)家污水處理市場(chǎng)。同時(shí),由于污水來源不同、成分復(fù)雜,如果混合傳輸不僅無法控制污水水質(zhì),而且還可能會(huì)導(dǎo)致無法預(yù)想的化學(xué)反應(yīng),因此,污水處理市場(chǎng)具有典型的區(qū)域性特征。我國(guó)污水處理市場(chǎng)一般采取特許經(jīng)營(yíng)方式允許社會(huì)資本進(jìn)入,在一定區(qū)域內(nèi)的特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)通常允許建立一家污水處理廠。

2.資產(chǎn)專用性強(qiáng)與沉淀成本大。污水處理行業(yè)具有很強(qiáng)的資產(chǎn)專用性和顯著的沉淀成本特征,運(yùn)行期的經(jīng)營(yíng)成本占總成本比重較小,而建設(shè)期投入成本占總成本比重較大。也就是說,污水處理行業(yè)回收運(yùn)營(yíng)成本所需要的運(yùn)營(yíng)收入比較低,但是如果考慮收回建設(shè)投資成本并保持一定利潤(rùn)所需要的運(yùn)營(yíng)收入較高。 沉淀成本帶來的主要問題是,投資最后可能得不到合理的回報(bào)。為了解決投資和收益的時(shí)間不一致問題,政府需要提供各種有效的途徑,保障投資者利益,激勵(lì)社會(huì)資本積極參與污水處理行業(yè)。

3.公益性與外部經(jīng)濟(jì)性。社會(huì)公益性和外部經(jīng)濟(jì)特性是污水處理服務(wù)中較為顯著的特征。因此,在衡量污水處理項(xiàng)目的投資效益時(shí),如果只是考慮財(cái)務(wù)效益,投資決策可能被否決,一般情況下,政府會(huì)采用不同形式的補(bǔ)助,激勵(lì)企業(yè)投資污水處理項(xiàng)目。

4.投入與質(zhì)量的正相關(guān)性。污水處理行業(yè)是最具代表性的資本密集型產(chǎn)業(yè),采用的污水處理設(shè)備和污水處理的技術(shù)水平與污水的處理質(zhì)量密不可分,而采用設(shè)備的優(yōu)劣與技術(shù)水平的高低則關(guān)系到污水處理項(xiàng)目初始投入成本的規(guī)模,直接影響投資者的盈利水平。在污水處理服務(wù)價(jià)格一定的前提下,特許經(jīng)營(yíng)商可以通過降低污水處理質(zhì)量的方法,來減少運(yùn)營(yíng)成本,增加企業(yè)收益,然而現(xiàn)實(shí)中,一些污水處理企業(yè)也確實(shí)是這樣做的。2007年前,我國(guó)在污水處理行業(yè)采用BOT、TOT等模式引入社會(huì)資本后,企業(yè)為了增加收益,直接降低污水處理質(zhì)量,損害公眾利益。

二、構(gòu)建PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分析理論模型

PPP模式已成為當(dāng)前流行的一種公共事業(yè)投資方式,同時(shí)這種模式也存在較高的風(fēng)險(xiǎn)。目前關(guān)于PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的研究較多,大體分為3類:一是基于風(fēng)險(xiǎn)來源的風(fēng)險(xiǎn)因素分析,NG等將項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)劃分為一般風(fēng)險(xiǎn)和項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。二是基于空間層級(jí)的風(fēng)險(xiǎn)因素分析,Li Bing等將PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)劃分為宏觀、中觀、微觀。三是基于PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分析的不同階段,如寧勇和趙世強(qiáng)將PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)劃分為可行性研究階段風(fēng)險(xiǎn)、招標(biāo)階段風(fēng)險(xiǎn)、融資階段風(fēng)險(xiǎn)、設(shè)計(jì)階段風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)階段風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)階段風(fēng)險(xiǎn)和移交階段風(fēng)險(xiǎn)這六大方面[10]。

目前關(guān)于PPP風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別分析,沒有一個(gè)統(tǒng)一的分析范式,分析角度不同,得出的結(jié)論也各不相同,對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)類型的來源缺乏研究,不同參與主題的風(fēng)險(xiǎn)類型不明確、風(fēng)險(xiǎn)階段不確定,得出風(fēng)險(xiǎn)因素也各不相同?？傊?目前關(guān)于PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別研究尚沒有從全過程形成比較完整的研究體系。

本文從三個(gè)層面分析PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)因素(詳見圖2),同時(shí),以全生命周期理論視角分析污水處理PPP項(xiàng)目本身的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行系統(tǒng)研究(詳見圖3),這樣可以PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)因素識(shí)別更加系統(tǒng)化和可控化,方便針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)因素及時(shí)采取應(yīng)對(duì)措施。

圖2　PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分析理論模型

圖3　PPP項(xiàng)目生命周期示意圖

三、污水處理PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

結(jié)合污水處理PPP項(xiàng)目的特征,在PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分析的理論模型基礎(chǔ)上,將污水處理PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分為“宏觀”“中觀”和“項(xiàng)目本身”三個(gè)層級(jí)。其中,宏觀風(fēng)險(xiǎn)是指某一特定國(guó)家的政治、法律、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境等方面的潛在風(fēng)險(xiǎn),如政治和宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定性、PPP相關(guān)的政策的變動(dòng)、氣候環(huán)境等不可抗力因素等。中觀層級(jí)風(fēng)險(xiǎn)特指項(xiàng)目的主要利益相關(guān)方給項(xiàng)目帶來的風(fēng)險(xiǎn),以及市場(chǎng)環(huán)境發(fā)生變化給項(xiàng)目帶來的風(fēng)險(xiǎn),包括當(dāng)?shù)卣臎Q策、信用、腐敗、第三方的違約、公眾反對(duì)、市場(chǎng)需求等因素,以及政府對(duì)污水處理產(chǎn)業(yè)的政策態(tài)度等。微觀層面(項(xiàng)目本身)風(fēng)險(xiǎn)是指某一項(xiàng)目可能遇到的潛在風(fēng)險(xiǎn),大致可分為:項(xiàng)目立項(xiàng)前的風(fēng)險(xiǎn)、工期風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)行期風(fēng)險(xiǎn)和轉(zhuǎn)移期風(fēng)險(xiǎn)等,比如選擇風(fēng)險(xiǎn)、設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)、融資風(fēng)險(xiǎn)、完工風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)成本高風(fēng)險(xiǎn)、移交設(shè)備狀況等(詳見圖4)。

圖4　污水處理PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)因素體系

四、結(jié)論

風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別分析是PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的先決條件,只有在風(fēng)險(xiǎn)因素分析全面的情況下,才可能抓住關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn),并采取科學(xué)有效的防范措施,降低PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率,減少風(fēng)險(xiǎn)帶來的損失,增加項(xiàng)目的成功性。

總之,隨著國(guó)內(nèi)外關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的研究不斷深入,PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)控制技術(shù)越來越完善,PPP項(xiàng)目實(shí)施的成功率將越來越高,再加上我國(guó)對(duì)PPP模式的大力倡導(dǎo),我國(guó)未來的PPP項(xiàng)目研究將更受關(guān)注。

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