互聯(lián)網(wǎng)時代政府信任研究進展

王連偉，楊夢瑩

（1.山東行政學(xué)院，濟南 250014；2.濟寧醫(yī)學(xué)院，山東日照 276800）

互聯(lián)網(wǎng)時代的到來，特別是ICT（Information and Communication Technology）技術(shù)的出現(xiàn)和大規(guī)模應(yīng)用，掀起了政府組織架構(gòu)、工作流程、生態(tài)環(huán)境以及與公民互動方式等方面的全方位“政府再造運動”。電子政府（electronic government，E-government）作為互聯(lián)網(wǎng)時代政府的嶄新形態(tài)，打破了政府部門的碎片化分割和地域空間局限，有效回應(yīng)了居民個性化需求和參與熱情。數(shù)字化時代的治理（digital-era governance）和電子民主（teledemocracy）成為西方新公共管理運動（NPM）之后政府改革與治理領(lǐng)域的主旋律。［1］正當主流社會為即將到來的電子民主的美好愿景而稱贊喝彩之時，一些人同樣發(fā)出了擔憂的聲音，深深憂慮隨之可能而來的“高科技集權(quán)主義（high-tech totalitarianism）”以及“電子法西斯主義（telefacism）”。處于改革中的政府如何順勢而為，如何借助信息化工具和手段再造政府價值、流程、行為、績效和公共關(guān)系，發(fā)展新型的政府信任成為互聯(lián)網(wǎng)時代大背景下各國政府面臨的主要挑戰(zhàn)。學(xué)者們紛份從互聯(lián)網(wǎng)時代的政府與公民關(guān)系、政府信任研究路徑、政府信任類型、政府信任影響因素等方面進行了相關(guān)研究。

一、互聯(lián)網(wǎng)時代的政府與公民關(guān)系

電子政府雖然起源于20世紀90年代，起步較晚，但之后迅速發(fā)展成為一場全球范圍內(nèi)的政府改革運動，這很大程度上源于各國政府所面臨的公民授權(quán)和擴大公民政策參與的民主壓力。［2］有些學(xué)者對于互聯(lián)網(wǎng)所帶來的電子民主的好處十分贊賞，認為一系列的電子民主和電子公民權(quán)工具被設(shè)計開發(fā)出來并在塑造公民在政治過程中的參與者角色和提升他們的參與能力、水平方面發(fā)揮了重要作用。與傳統(tǒng)的政治參與相比，互聯(lián)網(wǎng)時代的公民參與最大的特點則是公民參與的匿名性，政府與公民的地位更加對等，在線平等交流。［3］而另外一些人則看到了電子民主的一些局限，他們認為盡管互聯(lián)網(wǎng)給予公民更多的政治參與機會、更多的政治信息和更優(yōu)質(zhì)的在線公共服務(wù)，但是往往只有那些受過高等教育的人和具有一定政治、社會、經(jīng)濟地位的群體才能夠參與政治過程和享受優(yōu)質(zhì)的在線公共服務(wù)。雖然電子民主作為一項打造開放、透明政府的重要工具，它只服務(wù)于政治官員而不是公民。另外，政府是否會利用先進的技術(shù)來加強對公民和社會的控制也是一些學(xué)者所擔心的。［4］

一般認為，良好的政府與公民關(guān)系應(yīng)該是相互信任基礎(chǔ)上的合作共治。然而由于政府的“自利性”、公共物品的特性和公民的“理性無知”，使得政府無法提供滿意的公共產(chǎn)品導(dǎo)致公民對政府的信任危機和權(quán)力合法性危機。［5］由于互聯(lián)網(wǎng)的普及、網(wǎng)民人數(shù)的增多以及互聯(lián)網(wǎng)的優(yōu)勢，使得公民政治參與的力量和熱情空前提高，互聯(lián)網(wǎng)時代的政府應(yīng)該積極回應(yīng)跟進，推動國家與社會良性互動關(guān)系的構(gòu)建。［6］有學(xué)者認為，互聯(lián)網(wǎng)在中國正由技術(shù)工具向價值工具轉(zhuǎn)變，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)賦權(quán)和快速共識為互聯(lián)網(wǎng)秩序提供了可能，目前一些地方政府創(chuàng)新實踐中，許多政府通過網(wǎng)絡(luò)媒體邀約、政府主動創(chuàng)設(shè)并直接運作和授權(quán)其他組織運作的三種方式來構(gòu)建政府與公眾在線互動平臺，推動政府與社會合作治理。［7］鄭永年教授則認為，互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展在國家和社會之間進行了賦權(quán)和改造，在二者之間制造了一種遞歸關(guān)系，使二者在互動中得到重塑。［8］而有的學(xué)者則對當前網(wǎng)絡(luò)管制主義表示了擔憂，認為“未來時代網(wǎng)絡(luò)治理現(xiàn)代化將是技術(shù)日益發(fā)達背景下的管制與民主的復(fù)雜博弈與互動，有可能通過互聯(lián)網(wǎng)治理創(chuàng)新反饋調(diào)節(jié)實體領(lǐng)域的治理過程，但也會繼續(xù)受到實體治理邏輯的剛性限定。”［9］在互聯(lián)網(wǎng)雙向技術(shù)賦權(quán)的背景下，政府與公民的信任關(guān)系建立在雙向互動交流的基礎(chǔ)之上，政府的表現(xiàn)、公民的體驗將會極大地影響到二者之間的關(guān)系。

二、互聯(lián)網(wǎng)時代政府信任研究的兩大路徑

特爾伯特和莫斯伯格通過梳理電子政府相關(guān)文獻發(fā)現(xiàn)，已有研究存在著兩條比較有代表性的電子政府與公民關(guān)系的改革范式：企業(yè)家路徑和參與式路徑。而這兩種范式又會影響到另外兩種政府信任的研究方式：過程導(dǎo)向的信任和制度導(dǎo)向的信任。［10］總的說來，雖然以上兩大研究路徑的基本主張和著力點有所差異，但是它們都認為電子政府建設(shè)會帶來許多能夠增強民眾對政府信任的有利因素，而這些因素的不同組合又會形成三種不同形式的政府信任。有學(xué)者從公民個人信息在線披露的角度通過互聯(lián)網(wǎng)使用者、政府組織和網(wǎng)絡(luò)三個層面詳細分析了網(wǎng)絡(luò)空間里公民對政府信任的影響因素，［11］為我們理解互聯(lián)網(wǎng)時代公民對政府的信任提供了一個很好的分析框架。

（一）企業(yè)家政府路徑

這一研究途徑來源于新公共管理運動所倡導(dǎo)的企業(yè)家政府理念和政府再造運動。這場運動的核心任務(wù)是創(chuàng)造一個受顧客驅(qū)動和服務(wù)導(dǎo)向的企業(yè)家政府，克服官僚制的低效、僵化、反應(yīng)遲緩等問題。［12］企業(yè)工商管理的一些新模式為公共部門改革起到了很好的示范效應(yīng)，并迅速在公共部門流行開來。其中，電子商務(wù)的一些理念和技術(shù)也被引用到公共部門中，電子政府建設(shè)成為各國信息化建設(shè)的重要高地和政府改革創(chuàng)新的重要推動力。［13］電子政府的核心理念是“以公共需求為導(dǎo)向”，主張通過“平行化”、“扁平化”和“服務(wù)下沉”，提供全天候、實時化、回應(yīng)性、一站式的公共服務(wù)，全力打造無縫隙政府。通過分權(quán)、參與、信息公開、在線互動等方式，一方面大大提高了政府公共服務(wù)的效率和效益和降低服務(wù)成本；另一方面也極大地提高了作為顧客的民眾對政府服務(wù)水平的滿意度和認可度。［14］正是在這種“少花錢，多辦事”的政府改革理念引導(dǎo)下，一系列的政府再造運動極大地提高了民眾對政府的信心。也有學(xué)者認為，電子政府的出現(xiàn)順應(yīng)了后新公共管理運動時代重整主義主題（themes of reintegration）、需求導(dǎo)向的整體主義（needs-based holism）和數(shù)字化變革（digitization changes）的政府治理困境，［15］標志著數(shù)字化治理時代的來臨。總的說來，這一路徑倡導(dǎo)“顧客導(dǎo)向”和市場價值，對于提高行政效率和行政成本具有重要影響，但卻忽視了民主、公正、公平等公共管理的核心價值，因此也廣受批評。

（二）參與式政府路徑

這一路徑的支持者認為，如同壟斷是自由市場發(fā)展的障礙一樣，官僚制的層級節(jié)制也是直接的惡。這體現(xiàn)在：一是傳統(tǒng)科層官僚體制增加了政府很多自愿性契約所沒有的執(zhí)行成本；［16］二是限制了員工對其所從事工作的參與，使他們疏遠組織并降低對組織的承諾；［17］三是官僚體制內(nèi)的專家無法獲得制定公共政策所需要的全部信息，甚至得不到準確的信息，如果排除公眾的參與，將會造成決策失誤。［18］因此，他們認為參與雖然不能帶來大家一致同意的共同利益，但是它的優(yōu)勢在于，在民主國家里可以根據(jù)現(xiàn)實需要決定由哪些人參與，也即代議制民主的優(yōu)勢所在。然而另外一些學(xué)者認為，代議制民主存在種種局限，直接的公民參與、公共對話等強勢民主方式更能提高政府的責任性、透明度和回應(yīng)性和重新喚醒公眾對政府的信任。［19］［20］互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的發(fā)展有效地推動了參與式民主的發(fā)展和政府信任水平的提升，公眾可以借助互聯(lián)網(wǎng)更加方便有效地獲取政府信息，與政府在線交流，以及對政府部門及人員進行在線問責和實時監(jiān)督。與此同時，也有一些學(xué)者發(fā)現(xiàn)了互聯(lián)網(wǎng)在推進電子民主的同時，也存在著一些固有的缺陷，如數(shù)字鴻溝、“高科技集權(quán)主義（high-tech totalitarianism）”和“電子法西斯主義（telefacism）”等問題，［21］給公眾民主參與帶來了一些陰影，值得深思。科技的發(fā)展是把雙刃劍，一方面為公民的民主參與提供了前所未有的機會，而另一方面又給公民參與設(shè)置了一些人為的障礙，影響了公民參與的實際效果。

三、互聯(lián)網(wǎng)時代的三種政府信任類型

通過梳理和總結(jié)已有相關(guān)研究文獻，學(xué)者們普遍認為互聯(lián)網(wǎng)時代存在著的三種比較有代表性的政府信任類型。

（一）過程導(dǎo)向型的政府信任

這一類型的政府信任建立在政府的回應(yīng)性（responsive）和可及性（accessible）基礎(chǔ)之上。公民對于政府回應(yīng)性的感知一般只有通過與政府的交流和互動經(jīng)歷中才能獲得。政府通過網(wǎng)站、電子郵箱等新信息通訊工具可以更加方便、快捷的與公民進行互動交流，從而增強政府的回應(yīng)性。有學(xué)者認為，那些與政府雇員有著高質(zhì)量的互動和交流經(jīng)歷的公民傾向于認為這些負責公民參與項目的機構(gòu)對于公眾關(guān)注事項具有回應(yīng)性。這種政府信任類型過分強調(diào)了公民的參與體驗過程，而忽視了公民與政府互動的實際效果，容易將目的與手段本末倒置。

（二）制度導(dǎo)向型的政府信任

這一類型的政府信任建立在政府的透明度（transparent）和回應(yīng)性（responsive）基礎(chǔ)之上。時至今日，公共部門的公開和透明仍然被視作有效率的制定政策和公平分配資源的重要標志。有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，政府回應(yīng)公民參與的質(zhì)量水平能夠增強參與者的自信，這主要通過強化他們作為一個好社區(qū)成員的意識來實現(xiàn)，而這又會增強社區(qū)的認同感。更重要的是，政府對公民反饋和回應(yīng)的質(zhì)量又經(jīng)常會激發(fā)網(wǎng)絡(luò)參與者更加頻繁的參與。而更加透明的政府則是影響公眾政府信任度的關(guān)鍵因素。雖然這種政府信任類型政府的強調(diào)了透明度、回應(yīng)性等制度層面，而忽視了行政文化等一些非制度化的東西。

（三）過程和制度混合形式的政府信任

這一類型的政府信任建立在政府的效率和有效性（efficient and effective）以及參與性（participatory）基礎(chǔ)之上。許多學(xué)者認為為了獲得更好的結(jié)果，政府應(yīng)該把公民納入到治理過程中來，努力理解他們的使用者以及潛在使用者是誰、應(yīng)該如何為其服務(wù)、他們需要什么要的信息等。越來越多的文獻都集關(guān)注于政府如何利用新技術(shù)來促進公民參與到政策制定和評估中，并且加大政府與公民之間的信息交換。一些學(xué)者發(fā)現(xiàn)，那些人們認為官僚機構(gòu)已經(jīng)為了吸納公民參與行政過程而做出努力，因而對政府顯示出更強的信任感。這種政府信任類型集中了前面兩種政府信任類型的優(yōu)點，較好地反映了政府表現(xiàn)和公民參與的過程和效果，因而比較全面系統(tǒng)。

四、互聯(lián)網(wǎng)時代政府信任的三大影響因素

通過梳理和總結(jié)已有相關(guān)研究文獻，學(xué)者們大多從互聯(lián)網(wǎng)使用者、政府組織和網(wǎng)絡(luò)三個方面來分析互聯(lián)網(wǎng)時代影響政府信任的因素。

（一）互聯(lián)網(wǎng)使用者方面的因素

從互聯(lián)網(wǎng)使用者本身來說，他們的信任傾向（propensity to trust）和網(wǎng)絡(luò)使用的經(jīng)驗（level of internet experience）直接決定了他們與政府在線互動的信任程度。不同的人群對于信任所表現(xiàn)出的傾向性具有顯著的差別，這取決于人們是否愿意依賴別人和愿意承受信任別人帶來的風險，即是樂觀主義者還是悲觀主義者。這樣，有些人就對電子化政府和政府在線服務(wù)展現(xiàn)出很強的信任，而另外一些人則十分謹慎，在獲取更多的信息之前不敢輕易的做出信任。關(guān)于公民網(wǎng)絡(luò)使用經(jīng)驗對政府在線信任的影響，呈現(xiàn)出兩派截然相反的觀點：一部分學(xué)者認為公民網(wǎng)絡(luò)使用經(jīng)驗越高帶來他們對在線組織的低信任度，這或許與人們知道的信息越多越能感受到網(wǎng)絡(luò)隨時可能帶來風險有關(guān)。另一部分學(xué)者則認為公民網(wǎng)絡(luò)使用經(jīng)驗影響到他們對網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的信任水平，進而影響到他們對網(wǎng)上處理事務(wù)的信任度，形成互聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)的學(xué)習型信任。除此之外，網(wǎng)絡(luò)使用者個人的家庭環(huán)境、成長經(jīng)歷、教育背景、學(xué)習模仿等都會影響到其對網(wǎng)絡(luò)的信任度，整體網(wǎng)絡(luò)空間的環(huán)境也會影響到個體對于整個網(wǎng)絡(luò)空間的信任度。

（二）政府組織方面的因素

從政府組織的角度來說，組織的聲譽度（organization reputation）和先前在線處理事務(wù)經(jīng)驗的質(zhì)量（quality of previous online transaction experience）決定了公民對政府在線服務(wù)的滿意度和信任度。事實上，許多沒有與政府在線打過交道的政府在線服務(wù)使用者，將政府以前的聲譽度作為政府是否值得信任（trustworthy）的重要指標。［22］一般說來，高聲譽度的組織在日常運作中誠實負責，在做出決策時能夠考慮合作者的利益，因此能夠增強他們的可信度。此外，這樣的組織一般不會采取機會主義行為，像把公民的私人信息透露給第三方等，網(wǎng)絡(luò)使用者就會毫不猶豫的將個人信息交給這些有聲譽的政府網(wǎng)站。此外，政府的實際表現(xiàn)，如組織機構(gòu)效率、服務(wù)水平、開放透明度等一系列因素也會顯著影響到個體對政府組織的認可和信任。

（三）網(wǎng)絡(luò)方面的因素

從網(wǎng)絡(luò)的角度來說，政府網(wǎng)站質(zhì)量的感知（perceived website quality）、政府網(wǎng)站安全的感知（perceived website security）以及個人隱私情況（privacy statement）會影響到公民使用政府網(wǎng)站在線服務(wù)的意愿。一般說來，公民更傾向于信任頁面經(jīng)過專業(yè)設(shè)計的政府網(wǎng)站，政府網(wǎng)站上的信息質(zhì)量也是政府網(wǎng)站使用者評價政府網(wǎng)站可信度的重要標準之一。研究者發(fā)現(xiàn)除了信息的準確度之外，信息的有用性也是公民評價政府網(wǎng)站可信度的重要標準。政府網(wǎng)站的安全性同時也是公民評價政府網(wǎng)站可信度的基礎(chǔ)性因素，安全機制的出現(xiàn)會顯著地增加政府網(wǎng)站的可信度。［23］公民在向政府網(wǎng)站透露個人信息時最關(guān)心的是個人隱私的安全性，這也影響到對政府網(wǎng)站乃至對政府組織的整體信任程度。

五、總結(jié)與展望

通過梳理和總結(jié)已有文獻，我們認為互聯(lián)網(wǎng)背景下政府信任建設(shè)需要平衡好制度與行動的關(guān)系，發(fā)揮好政府、公民、社會組織和新聞媒體的積極性和主動性?；ヂ?lián)網(wǎng)信息技術(shù)以其強大的沖擊力加速了社會權(quán)力的分散和社會權(quán)力結(jié)構(gòu)的“去中心化”，政府、媒體、網(wǎng)民、意見領(lǐng)袖、社會組織等都成為虛擬空間中積極的行動者。在網(wǎng)絡(luò)空間中行動者在信息、資源、技術(shù)、能力等方面的巨大能量會被釋放出來，政府與其他社會主體進行合作治理成為時代潮流所需，也是政府職能轉(zhuǎn)變的重要依據(jù)。在合作治理大背景下如何與其他社會主體構(gòu)建起合作信任關(guān)系，增進彼此間信任和共識，成為政府社會治理的神圣使命。加強合作共同體建設(shè)和維持協(xié)調(diào)各類主體關(guān)系，增進共同體意識，凝聚各方力量形成合力，成為行動主義中政府治理的基本任務(wù)，也是政府贏得各方信任的重要內(nèi)容。然而隨著社會高度復(fù)雜性、不確定性加劇，特別是互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)帶來的巨大沖擊力，如何協(xié)調(diào)好其他社會主體關(guān)系，保持正確的方向和形成合力，成為政府治理的重要難題。為此，必須加強制度建設(shè)，以制度規(guī)范和約束各主體的行為，保證合作治理的持續(xù)有效開展。這樣，互聯(lián)網(wǎng)大背景下如何加強制度和機制建設(shè)來規(guī)范各方主體的行為，加強彼此間合作，發(fā)揮各自積極主動性，增進彼此間信任，成為構(gòu)建政府信任長效機制的時代使命。