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    北京市政府購買服務(wù)中的政社關(guān)系探析

    2018-03-31 08:08:52隗苗苗黃冠
    新西部下半月 2018年2期
    關(guān)鍵詞:政府購買服務(wù)北京市

    隗苗苗 黃冠

    本文系北京社會(huì)管理職業(yè)學(xué)院2016-2017學(xué)年一般課題《我國政府購買公共服務(wù)實(shí)踐中的政社關(guān)系研究》(編號(hào):SGYYB2016-5)階段性成果

    【摘 要】 本文通過考察與分析,認(rèn)為北京市政府購買社會(huì)組織服務(wù)中的宏觀政社關(guān)系是一種形式上的法團(tuán)主義,具體表現(xiàn)為:政府承認(rèn)具有壟斷法團(tuán)性質(zhì)的“樞紐型”社會(huì)組織的合法性,并給予大力支持,政府通過“樞紐型”社會(huì)組織聯(lián)系分散的社會(huì)組織,貫徹相關(guān)政策法規(guī)并將其整合進(jìn)政府的決策體制。但是,當(dāng)前北京市“樞紐型”社會(huì)組織的主要負(fù)責(zé)人的構(gòu)成情況使得其無法真正代表成員組織與政府溝通,法團(tuán)主義中的核心——“利益代表機(jī)制”在這里并沒有完全實(shí)現(xiàn)。所以,建議市政府嘗試從當(dāng)前草根社會(huì)組織中選擇基礎(chǔ)好、能力強(qiáng)的組織充實(shí)隊(duì)伍,使法團(tuán)主義的“利益代表機(jī)制”更有效率,形成更加雙贏的政社關(guān)系局面。

    【關(guān)鍵詞】 法團(tuán)主義;政府購買服務(wù);政社關(guān)系;北京市

    一、北京市政府購買社會(huì)組織服務(wù)的主要形式

    黨的十八大強(qiáng)調(diào),要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理,改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式。政社分開、激發(fā)社會(huì)組織活力、構(gòu)建和諧的政社關(guān)系等成為改進(jìn)社會(huì)治理方式的重要舉措。北京市政府向社會(huì)組織購買服務(wù)走在全國前列。目前政府購買社會(huì)組織服務(wù)的資金來源有中央財(cái)政資金、地方財(cái)政資金、福彩公益金以及社會(huì)建設(shè)專項(xiàng)資金等,主要由北京市民政局、北京市社工委兩家部門負(fù)責(zé)相關(guān)項(xiàng)目的申報(bào)和運(yùn)行。

    自2010年北京市社會(huì)建設(shè)專項(xiàng)資金首次向社會(huì)組織購買服務(wù)以來,至2015年共投入專項(xiàng)資金4.0111億元,購買了2732項(xiàng)社會(huì)組織服務(wù)項(xiàng)目,共撬動(dòng)配套資金3.0895億元,參與社會(huì)組織43509家,開展活動(dòng)35萬場次,覆蓋參與人群1763.21萬人次,累計(jì)提供專業(yè)服務(wù)小時(shí)數(shù)為976.4萬小時(shí),[1]2016年又向社會(huì)組織購買了500項(xiàng)相關(guān)服務(wù),社會(huì)建設(shè)專項(xiàng)資金的使用取得了良好的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。

    二、分析政府購買服務(wù)中政社關(guān)系的理論譜系

    在實(shí)踐中不斷推進(jìn)的政府購買服務(wù)成為近年來國內(nèi)學(xué)者的研究熱點(diǎn)。在中國知網(wǎng)中,以“政府購買公共服務(wù)”作為主題檢索,可以檢索出4818條相關(guān)文獻(xiàn)(截止2017年9月10日)。政府購買公共服務(wù)的核心問題是如何處理好政府和社會(huì)的邊界,如何形成政府和社會(huì)的良性互動(dòng)。

    當(dāng)前學(xué)術(shù)界在研究政府和社會(huì)的關(guān)系時(shí)主要有“市民社會(huì)”、“法團(tuán)主義”、“分類控制體系”、“行政吸納社會(huì)”等理論范式?!笆忻裆鐣?huì)”的研究范式將國家和社會(huì)嚴(yán)格區(qū)分開來,并把社會(huì)放在中心位置,認(rèn)為社會(huì)的發(fā)展會(huì)制約政府的權(quán)力。法團(tuán)主義的研究范式認(rèn)為,國家與社會(huì)兩個(gè)領(lǐng)域的界限并非那么清晰,而是互相溝通協(xié)作的。被視為一種“利益代表機(jī)制”(Schmitter,1974)的法團(tuán)主義,并“不強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織的多元競爭,而是強(qiáng)調(diào)功能性組織的壟斷性。這些壟斷性的社會(huì)組織,一方面代表組織成員與國家談判,另一方面,作為交換,壟斷性的社會(huì)組織也要向國家保證在成員中落實(shí)所達(dá)成的公共政策”(康曉光、韓恒,2005)。

    我國學(xué)者康曉光等人,通過實(shí)證研究提出當(dāng)前國家與社會(huì)的關(guān)系是基于社會(huì)組織的挑戰(zhàn)能力和社會(huì)功能的一種“分類控制體系”(康曉光、韓恒,2005)。隨后他們進(jìn)一步提出“行政吸納社會(huì)的概念”來表述當(dāng)前我國的政社關(guān)系?!靶姓{社會(huì)”中,政府與社會(huì)之間不是對立關(guān)系,而是相互融合的關(guān)系,政府通過限制、功能替代、優(yōu)先滿足強(qiáng)者利益等機(jī)制實(shí)現(xiàn)對社會(huì)的行政控制,這是一種雙贏的局面(康曉光、韓恒,2007)??禃怨獾热说睦碚撌腔谡非笞陨砝孀畲蠡募僭O(shè)形成的,由于社會(huì)組織一方面提供公共服務(wù),另一方面滿足了人們的結(jié)社需求,對政府有潛在的挑戰(zhàn),因此在政府購買服務(wù)中,政府會(huì)根據(jù)社會(huì)組織的挑戰(zhàn)能力、服務(wù)能力以及政府和社會(huì)組織之間共同利益情況選擇相關(guān)策略。

    三、研究發(fā)現(xiàn)

    1、壟斷性法團(tuán)的影子——“樞紐型”社會(huì)組織

    考察北京市政府向社會(huì)組織購買服務(wù)中的政社關(guān)系,必須首先理解“樞紐型”社會(huì)組織的性質(zhì)?!皹屑~型社會(huì)組織”的概念在2009年北京市社會(huì)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室下發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建市級“樞紐型”社會(huì)組織工作體系暫行辦法》(下文簡稱《辦法》)中得到了明確,即“由負(fù)責(zé)社會(huì)建設(shè)的有關(guān)部門認(rèn)定,在對同類別、同性質(zhì)、同領(lǐng)域社會(huì)組織的發(fā)展、服務(wù)、管理工作中,在政治上發(fā)揮橋梁紐帶作用,在業(yè)務(wù)上處于龍頭地位,在管理上承擔(dān)業(yè)務(wù)主管職能的聯(lián)合性社會(huì)組織”。

    北京市民政局2017年第二季度的社會(huì)服務(wù)統(tǒng)計(jì)季報(bào)顯示,至2017年6月,北京市登記在冊的各類社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)、基金會(huì)等各類社會(huì)組織已達(dá)11151個(gè),而《北京市2016年使用市級社會(huì)建設(shè)專項(xiàng)資金購買社會(huì)組織服務(wù)項(xiàng)目申報(bào)指南》中認(rèn)定的當(dāng)前市級“樞紐型”社會(huì)組織僅有36家。這些“樞紐型”社會(huì)組織除了官方性質(zhì)的工會(huì)、婦聯(lián)等群團(tuán)組織外,多是一些行業(yè)協(xié)會(huì),聯(lián)系數(shù)百家相關(guān)行業(yè)的成員組織。

    北京市社會(huì)建設(shè)專項(xiàng)資金購買社會(huì)組織服務(wù)中“樞紐型”社會(huì)組織扮演了壟斷者的角色。在歷年的項(xiàng)目申報(bào)指南中均明確指出“市級‘樞紐型社會(huì)組織和區(qū)縣社會(huì)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室,是使用市級社會(huì)建設(shè)專項(xiàng)資金購買社會(huì)組織服務(wù)的項(xiàng)目主責(zé)單位,具體負(fù)責(zé)所聯(lián)系社會(huì)組織申報(bào)項(xiàng)目的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和初步篩選。項(xiàng)目原則上須經(jīng)由主責(zé)單位申報(bào)。”顯然,政府已經(jīng)通過相關(guān)政策賦予“樞紐型”社會(huì)組織在政府購買社會(huì)服務(wù)中的資格初審、宣傳組織的權(quán)力,在數(shù)萬家社會(huì)組織中,這種稀缺的權(quán)力顯然是一種壟斷性的資源。由此,“樞紐型”社會(huì)組織與法團(tuán)主義提倡的“不崇尚功能團(tuán)體的自由競爭,承認(rèn)壟斷性法團(tuán)的合法性”有了較大的相似之處。

    2、吸納與整合的發(fā)生

    (1)組織形式吸納。按照《辦法》規(guī)定,“樞紐型”社會(huì)組織的認(rèn)定,是由社會(huì)建設(shè)的主管部門—北京市社工委認(rèn)定的。符合條件的社會(huì)組織提交書面申請后,經(jīng)北京市社會(huì)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組研究后予以認(rèn)定。其中優(yōu)先從“符合條件的人民團(tuán)體中選擇認(rèn)定”,而且要求“在業(yè)務(wù)發(fā)展中處于龍頭地位”。

    2016年項(xiàng)目申報(bào)指南中認(rèn)定的市級“樞紐型”社會(huì)組織共36家,通過梳理,36家機(jī)構(gòu)中共15家成立于20世紀(jì)80年代前,這是特定時(shí)期政府推動(dòng)成立的,尤其是團(tuán)委、婦聯(lián)、工會(huì)等組織,它們雖然以社會(huì)團(tuán)體或群團(tuán)組織的方式存在,但是承擔(dān)著部分行政管理和服務(wù)的職能,具有很強(qiáng)的官方性質(zhì),不同于一般的草根社會(huì)組織。其他的“樞紐型”社會(huì)組織,政府則通過任命或由政府公務(wù)人員兼任主要負(fù)責(zé)人的形式,形成對“樞紐型”社會(huì)組織的吸納和控制。

    在“樞紐型”社會(huì)組織主要負(fù)責(zé)人的選擇(選舉)上,要么由政府高級別公務(wù)員(現(xiàn)任或離退休干部)兼任,要么是已經(jīng)被政府認(rèn)可的各領(lǐng)域精英(政協(xié)委員、人大代表、勞動(dòng)模范等)擔(dān)任,這與法團(tuán)主義強(qiáng)調(diào)的“政府對領(lǐng)袖選擇和需求表達(dá)有一定的控制權(quán)”類似。通過認(rèn)定官方性質(zhì)的人民團(tuán)體和由政府現(xiàn)任高級官員兼任領(lǐng)導(dǎo)人的社會(huì)組織為“樞紐型”社會(huì)組織,政府將社會(huì)組織吸納在自己的周圍。

    (2)授權(quán)與整合。《辦法》對樞紐型社會(huì)組織的在人、財(cái)、物各方面大力支持,直至將“樞紐型”社會(huì)組織的建設(shè)納入全市社會(huì)建設(shè)總體規(guī)劃,體現(xiàn)了當(dāng)前北京市政府對“樞紐型”社會(huì)組織的重視。在政府對壟斷性的“樞紐型”社會(huì)組織承認(rèn)和資源支持后,政府同樣需要“樞紐型”社會(huì)組織聯(lián)系相關(guān)社會(huì)組織,保證其相關(guān)政策的執(zhí)行。當(dāng)前“樞紐型”社會(huì)組織的被授予的權(quán)限有對有關(guān)社會(huì)組織的政治領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)務(wù)主管和相關(guān)服務(wù)。

    在政府購買服務(wù)項(xiàng)目申報(bào)方面,36家“樞紐型”社會(huì)組織均做了相關(guān)政策的宣講和培訓(xùn)。此外在社會(huì)組織登記、變更、注銷前的審查,年檢前的審查等權(quán)力都被授予“樞紐型”社會(huì)組織。政府購買服務(wù)項(xiàng)目的申報(bào)涉及到社會(huì)組織的資金獲?。坏怯?、變更、注銷、年檢涉及社會(huì)組織的合法性身份,在事關(guān)社會(huì)組織生存的兩個(gè)最重要的問題上,政府向“樞紐型”社會(huì)組織授權(quán),從而將大量分散的社會(huì)組織整合在政府周圍。

    3、不完善的“利益代表機(jī)制”

    法團(tuán)主義范式中,國家和社會(huì)是互相承認(rèn)的。北京市政府購買社會(huì)組織服務(wù)中,各項(xiàng)政策都表明政府對“樞紐型”社會(huì)組織的承認(rèn)。而“樞紐型”社會(huì)組織相應(yīng)要負(fù)責(zé)在所聯(lián)系的社會(huì)組織中,貫徹國家的相關(guān)政策方針,負(fù)責(zé)社會(huì)組織的業(yè)務(wù)主管,以保證國家政策的執(zhí)行。通過這種形式,政府將社會(huì)組織吸納進(jìn)政府周邊。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),至2015年12月,北京市各級“樞紐型”社會(huì)組織聯(lián)系的社會(huì)組織已覆蓋北京市社會(huì)組織的87%。[2]“樞紐型”社會(huì)組織的廣覆蓋,形似法團(tuán)主義的“利益代表機(jī)制”,保證政府和社會(huì)的互相承認(rèn)。

    但是,這畢竟只是“形似”的法團(tuán)主義。官方性質(zhì)較強(qiáng)的“樞紐型”社會(huì)組織,主要負(fù)責(zé)人來自政府(或被政府認(rèn)可人員),這就使得其代表的是政府利益,而不是真正作為成員單位的代表與政府進(jìn)行談判。

    四、結(jié)論與探討

    當(dāng)前,北京市政府向社會(huì)組織購買服務(wù)中,政社關(guān)系表現(xiàn)出“形似”的法團(tuán)主義。政府通過認(rèn)定具有較強(qiáng)官方性質(zhì)的人民團(tuán)體或政府高級別官員擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)人的社會(huì)組織為“樞紐型”社會(huì)組織,賦予其“壟斷性”地位。政府將事關(guān)社會(huì)組織生存的兩大問題——資金獲取和身份獲取的初審權(quán)下放給“樞紐型”社會(huì)組織,通過它們保證政府政策的貫徹執(zhí)行,從而將分散的社會(huì)組織整合進(jìn)政府的政策體制中。但是,北京市政府推進(jìn)的“樞紐型”社會(huì)組織是自上而下建設(shè)的,這些組織的負(fù)責(zé)人的官方身份導(dǎo)致它們更多的是政府利益的代表者,而不能真正代表成員組織的利益與政府談判。當(dāng)“樞紐型”社會(huì)組織無法真正代表組織成員利益時(shí),它們也就無法真正保證政府政策在成員組織的貫徹實(shí)施。

    政府向社會(huì)組織購買服務(wù),是推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下,政府職能轉(zhuǎn)移,政社分開的重要內(nèi)容。法團(tuán)主義的政社關(guān)系,既能保證政府利益的最大化,也能保證社會(huì)組織在滿足人們結(jié)社需求和提供公共服務(wù)方面良性發(fā)展。當(dāng)前北京市政府購買社會(huì)組織服務(wù)中,“形似”的法團(tuán)主義表面上能夠保證政府對分散的社會(huì)組織加以控制,但是由于“樞紐型”社會(huì)組織無法真正代表分散的社會(huì)組織的利益與政府溝通,對政府而言,這反而是一種潛在的挑戰(zhàn)。建議在未來北京政府購買社會(huì)組織服務(wù)中,“樞紐型”社會(huì)組織的認(rèn)定嘗試從當(dāng)前草根社會(huì)組織中選擇基礎(chǔ)好、能力強(qiáng)的組織充實(shí)隊(duì)伍,使法團(tuán)主義的“利益代表機(jī)制”更有效率,形成更加雙贏的政社關(guān)系局面,保證政府購買服務(wù)和治理現(xiàn)代化取得新的成就。

    【注 釋】

    [1] 張堅(jiān).構(gòu)建政府購買社會(huì)組織服務(wù)政策體系.社會(huì)治理,2016.03.

    [2] http://xjz.k618.cn/zx/201511/t20151103 _6183038.html.

    【參考文獻(xiàn)】

    [1] 康曉光,韓恒.分類控制:當(dāng)前中國大陸國家與社會(huì)關(guān)系研究[J].社會(huì)學(xué)研究,2005.06.

    [2] 康曉光,韓恒.行政吸納社會(huì)—當(dāng)前中國大陸國家與社會(huì)關(guān)系再研究[J].中國社會(huì)科學(xué)(英文版),2007.02.

    [3] 建平.理解法團(tuán)主義——兼論其在中國國家與社會(huì)關(guān)系研究中的適用性[J].社會(huì)學(xué)研究,2012.01.

    [4] 吳月.政社關(guān)系的理論譜系與研究前景——以政府購買公共服務(wù)為視角[J].廣西社會(huì)科學(xué),2016.09.

    [5] 句華.社會(huì)組織在政府購買服務(wù)中的角色:政社關(guān)系視角[J].行政論壇,2017.01.

    [6] 楊曉宇.法團(tuán)主義視角下我國工會(huì)向樞紐型社會(huì)組織轉(zhuǎn)型研究[D].云南大學(xué)2016年碩士論文.

    【作者簡介】

    隗苗苗,女,北京師范大學(xué)行政管理專業(yè)博士,北京社會(huì)管理職業(yè)學(xué)院講師.

    黃 冠,男,中國社會(huì)科學(xué)院研究生院社會(huì)工作專業(yè)碩士,北京社會(huì)管理職業(yè)學(xué)院講師.

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