淺析生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的完善

楊海娥　李佳穗

摘要：“誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償”是一個(gè)對改善生態(tài)環(huán)境有重要作用的補(bǔ)償機(jī)制。近些年來，云南省的生態(tài)環(huán)境不斷惡化。這不僅給當(dāng)?shù)厝嗣竦慕?jīng)濟(jì)和生活帶來壓力，同時(shí)生態(tài)環(huán)境的惡化是一個(gè)不容忽視的問題。完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，有效保護(hù)環(huán)境資源成為必然趨勢。云南省在2016年首次將生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)用到撫仙湖的治理中，力圖改善撫仙湖生態(tài)環(huán)境。以撫仙湖為例分析生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的缺陷。在適用過程中可能存在的在問題及相應(yīng)的解決措施，以此力圖完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，從而達(dá)到立法的應(yīng)然目的。

關(guān)鍵詞：生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；協(xié)調(diào)發(fā)展；撫仙湖；環(huán)境保護(hù)；生態(tài)環(huán)境

地處云南中部地區(qū)、玉溪市澄江、江川、華寧三縣交界處的撫仙湖是我國第二大深水湖泊，為我國淡水湖泊第三位，水質(zhì)良好，是舉世矚目的“優(yōu)質(zhì)淡水寶庫”。但是當(dāng)前撫仙湖存在著湖泊水質(zhì)污染與水環(huán)境安全、撫仙湖生物多樣性、土壤侵蝕等諸多環(huán)境問題。雖然云南省省委省政府多次強(qiáng)調(diào)保護(hù)撫仙湖水質(zhì)的重要性，特別是撫仙湖所在地玉溪，要求全力通過各種措施保護(hù)撫仙湖。但是仍然沒有達(dá)到理想狀態(tài)。并且，目前省政府財(cái)政的投入力度遠(yuǎn)不能彌補(bǔ)生態(tài)保護(hù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)上的損失和喪失的發(fā)展機(jī)會(huì)，甚至出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)得越好的地方越貧窮的現(xiàn)象。因而，努力加快改善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，通過財(cái)政政策和提高玉溪市保護(hù)撫仙湖生態(tài)環(huán)境的能力成為了解決問題的關(guān)鍵。

一、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的概念

目前，我國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有廣義與狹義之分。廣義的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是指對污染環(huán)境的行為與保護(hù)環(huán)境的行為分別進(jìn)行收費(fèi)與補(bǔ)償，以此來提高此行為的收益或成本，從而達(dá)到保護(hù)環(huán)境的目的。狹義的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是指提前通過設(shè)計(jì)制度解決好生態(tài)產(chǎn)品的足額供應(yīng)，給生態(tài)保護(hù)投資者合理回報(bào)，鼓勵(lì)人們?nèi)ネ顿Y生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，使生態(tài)產(chǎn)品得到可持續(xù)發(fā)展。

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)用于流域生態(tài)補(bǔ)償中，其概念大致描述為：流域的上下游水資源在利用和污染排放的范圍之內(nèi)達(dá)到考核標(biāo)準(zhǔn)之時(shí)，若上游的水資源沒有被充分利用或者為了下游水資源的正常使用，放棄了很多的發(fā)展機(jī)會(huì)、投入過多的保護(hù)環(huán)境的費(fèi)用。那么下游就此應(yīng)當(dāng)對上游地區(qū)給予相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用。

二、我國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的現(xiàn)狀

由于早期環(huán)保觀念不強(qiáng)，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的在我國的起源較晚。致使生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在我國的實(shí)施中還存在較多缺陷，對此我國在國家立法、地方立法、執(zhí)法、監(jiān)督管理等層面做出了相應(yīng)的改善。

（一）國家立法層面

新《環(huán)境保護(hù)法》第三十一條規(guī)定了國家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，加大生態(tài)保護(hù)地區(qū)關(guān)于保護(hù)環(huán)境的財(cái)政轉(zhuǎn)移力度，指導(dǎo)生態(tài)保護(hù)地區(qū)、收益地區(qū)的人民政府通過溝通、協(xié)商或者按照市場機(jī)制對保護(hù)生態(tài)環(huán)境者進(jìn)行補(bǔ)償。這是新環(huán)境保護(hù)法的一大亮點(diǎn)。其中，怎樣用具體法律法規(guī)和政策措施使生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制落到實(shí)處，研究、解決生態(tài)保護(hù)中具體問題才是今后立法方向的首要目標(biāo)。在保護(hù)撫仙湖生態(tài)環(huán)境的過程中要以完整性為原則，制定科學(xué)的補(bǔ)償制度，做到具體問題具體分析，杜絕“一刀切”的做法。

（二）地方立法層面

在2016年新修正的《云南省撫仙湖保護(hù)條例》的第六條中提出，撫仙湖的保護(hù)工作由玉溪市人民政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)，把保護(hù)撫仙湖的工作納入國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，建立一個(gè)長期穩(wěn)定的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與運(yùn)行機(jī)制。在總結(jié)撫仙湖保護(hù)多條渠道籌集資金的基礎(chǔ)上，首次提出把保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制運(yùn)用到撫仙湖保護(hù)當(dāng)中，以開發(fā)項(xiàng)目的方式來推行生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。并在其中提出，在建立機(jī)制上，一是建立清水產(chǎn)流機(jī)制，對撫仙湖面山25度以上坡耕地全部退耕還林，并加大水源地綜合整治力度，保證充足清水量入湖；二是建立聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制，嚴(yán)肅查處各類違反《云南省撫仙湖保護(hù)條例》的違法違規(guī)行為；三是建立宣傳教育機(jī)制，接受社會(huì)監(jiān)督，調(diào)動(dòng)社會(huì)參與力量；四是建立考核問責(zé)機(jī)制，制定嚴(yán)格的行政問責(zé)辦法，落實(shí)撫仙湖保護(hù)責(zé)任。

（三）實(shí)施現(xiàn)狀

關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在全國范圍內(nèi)的實(shí)施情況是不同的。比如承德市與下游城市之間農(nóng)業(yè)用水的輸送，就是生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡湫褪痉叮械率袨榱吮ＷC向京津多送水、送好水，采取壓減稻田、閉口下泄、提高水價(jià)、退耕還林、關(guān)停污染大的企業(yè)等措施。雖然這給京津地區(qū)的發(fā)展提供了有利條件，但對承德市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了極大的障礙。那么下游京津地區(qū)的城市就應(yīng)該對承德市進(jìn)行補(bǔ)償，帶動(dòng)承德市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，構(gòu)建一個(gè)和諧發(fā)展的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。除此之外，諸如浙江省的錢塘江源頭地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施，山東省大氣環(huán)境的治理等這樣的成功案例也不多，且生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐緩?、?biāo)準(zhǔn)、政策等方面也缺乏系統(tǒng)性。在撫仙湖的治理過程中可以借鑒江蘇省、山東省的成功經(jīng)驗(yàn)，開發(fā)者在開發(fā)水資源的同時(shí)要采取相應(yīng)的保護(hù)措施，或由政府或其它受益者對損失者進(jìn)行補(bǔ)償。從而達(dá)到“誰開發(fā)誰保護(hù)、誰收益誰補(bǔ)償、誰損害誰修復(fù)”的立法應(yīng)然目的。

三、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的缺陷

（一）國家立法體系上的缺陷

新修的《環(huán)境保護(hù)法》在生態(tài)保護(hù)方面雖比舊《環(huán)境保護(hù)法》更加注重，但由于立法背景的限制，新環(huán)保法更加偏重于污染防治，只規(guī)定了對排污所產(chǎn)生的損害行為進(jìn)行收費(fèi)，而對排污行為給生態(tài)環(huán)境的損害問題沒有考慮。除此之外，新《環(huán)境保護(hù)法》在對開發(fā)利用自然資源的主體承擔(dān)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的義務(wù)，部分法律不利于保護(hù)生態(tài)環(huán)境等方面未作明確規(guī)定。而主要規(guī)定了自然資源在利用的過程中的資源有償使用的原則。除新《環(huán)境保護(hù)法》之外，雖還有其它有關(guān)法律，但其它諸如保護(hù)自然資源的單行法在這方面的保護(hù)力度也明顯不夠，并且這些法律條款存在零星分散，體系性弱，適用性弱，執(zhí)行難度大等問題，因此生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面在立法方面存在很大缺陷。

（二）政府部門在推行生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制過程中的缺陷

其一，政府有關(guān)部門目前沒有一個(gè)系統(tǒng)的關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓芾眢w制，各級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)雖然受到國家環(huán)?？偩值念I(lǐng)導(dǎo)，但作為地方的環(huán)保機(jī)制其真正的領(lǐng)導(dǎo)管理權(quán)屬于同級(jí)人民政府，當(dāng)在解決具體環(huán)境問題時(shí)，受到地方政府或其它經(jīng)濟(jì)利益的影響，使其公正執(zhí)法的能力受到了極大挑戰(zhàn)。

其二，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面政府的宣傳與引導(dǎo)的力度不夠。目前，在我國人們對生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼J(rèn)知度不高，環(huán)境保護(hù)意識(shí)還比較低，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的發(fā)展缺乏一個(gè)良好的氛圍。當(dāng)人們聽到生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制時(shí)，甚至有人產(chǎn)生了“只要交錢就可以肆無忌憚的排污”的想法，也有人認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償收費(fèi)會(huì)存在”亂收費(fèi)”的觀念。這些觀念的存在，對生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施帶來很大阻力。因此政府部門應(yīng)該加大宣傳，是人們實(shí)際了解生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，為生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施塑造一個(gè)良好氛圍。

第三，在生態(tài)保護(hù)方面，存在政府資金不到位，給農(nóng)民補(bǔ)償不到位的問題。目前，我國一些地方的生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)正在進(jìn)行，新修的撫仙湖保護(hù)條例也將生態(tài)補(bǔ)償列入條例當(dāng)中，并在其中第十六條中規(guī)定，在撫仙湖保護(hù)的范圍內(nèi)鼓勵(lì)發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，進(jìn)行綠色消費(fèi)，推廣生態(tài)農(nóng)業(yè)，做好生產(chǎn)、生活污水的垃圾的處理，并在保護(hù)范圍內(nèi)嚴(yán)格控制化肥、農(nóng)藥的使用量，逐步取消塑料大棚、塑料地膜的使用。這項(xiàng)規(guī)定在一定程度上使當(dāng)?shù)匕傩盏睦媸艿角趾?，如果生態(tài)補(bǔ)償不到位，可能會(huì)帶來社會(huì)矛盾。因此，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境過程中給投資生態(tài)保護(hù)的農(nóng)民補(bǔ)償?shù)轿粚ι鷳B(tài)補(bǔ)償機(jī)制的執(zhí)行有重大影響。

四、外國生態(tài)補(bǔ)償立法例

當(dāng)今世界，許多國家都先后建立了與生態(tài)環(huán)境保護(hù)和利益補(bǔ)償有關(guān)的法律。并在實(shí)踐的過程中都取得了顯著成效，如美國、德國、日本等。

在美國，政府部門采用水土保持補(bǔ)償機(jī)制以此加強(qiáng)上游地區(qū)的人民對水土保持的積極性。即下游受益區(qū)的百姓及政府對上游地區(qū)為保持水土做了投資的地區(qū)進(jìn)行貨幣補(bǔ)償，以此減少上游地區(qū)為保持水土所損失的經(jīng)濟(jì)利益，使上游與下游地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。且美國為改善水質(zhì)，采用了污染信貸交易，即企業(yè)用較低的污染成本將他所排放的排放量降低到國家標(biāo)準(zhǔn)之下，并把所節(jié)省的排放指標(biāo)即信貸轉(zhuǎn)售給其它比他排放量更低且認(rèn)為購買排放量的成本低于國家排放標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)。以此來激勵(lì)各企業(yè)減少排放量。這種方式不僅使企業(yè)的投資成本降低，而且對改善水質(zhì)與保護(hù)生態(tài)環(huán)境有激勵(lì)作用。

易北河貫穿德國和捷克兩個(gè)國家。在1980年以前德國與捷克從未對易北河流域進(jìn)行整治，導(dǎo)致水質(zhì)日益下降。而在1990年以后兩國為了改善良田灌溉用水質(zhì)量、減少河流兩岸污染物的排放以及河流生物多樣性的保護(hù)，達(dá)成了雙邊合作協(xié)議。成立了雙邊合作組織，并由兩國的專業(yè)人士進(jìn)行整治易北河。在整治過程中采取了由居民和企業(yè)將排污費(fèi)統(tǒng)一交給污水處理廠，污水處理廠再按比例留一部分資金后交給國家環(huán)保部門，再由環(huán)保部門將此資金與下游地區(qū)對上游地區(qū)所進(jìn)行補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償金和政府補(bǔ)貼等費(fèi)用一并投入到易北河的整治中。目前，易北河的水質(zhì)已有了很大的改善。

哥斯達(dá)黎加水電公司為了減少水庫的泥沙沉積，維持年徑流量的均勻增加，向國家提交每公頃18美元的資金。國家對河流上游的私有土地主按每公頃30美元的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償，并要求上游私有土地主將土地用于造林或從事與林業(yè)可持續(xù)發(fā)展相關(guān)的生產(chǎn)工作當(dāng)中。除此之外，還有另外兩家公共水電公司也向有關(guān)地區(qū)的土地所有者進(jìn)行補(bǔ)償。筆者認(rèn)為這種國家與私人共同進(jìn)行生態(tài)環(huán)境的保護(hù)的模式可以作為撫仙湖生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的完善過程中的一種模式。

五、完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推動(dòng)環(huán)境資源的有效保護(hù)

（一）完善立法

法律是當(dāng)今社會(huì)利益保障的最為強(qiáng)有力的手段。撫仙湖水資源的開發(fā)與生態(tài)補(bǔ)償涉及眾多人的利益，其中利益沖突也會(huì)顯而易見。如果沒有法律作為其堅(jiān)強(qiáng)的后盾，具體的實(shí)踐工作就難以展開，因此在撫仙湖水資源的保護(hù)過程中，必須堅(jiān)持法律的保障地位。生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目的實(shí)施，環(huán)境財(cái)政稅的正常穩(wěn)定征收，生態(tài)保護(hù)管理等政策要想正常運(yùn)行都需要以法律為保障。為此，要加強(qiáng)在生態(tài)補(bǔ)償方面的立法，使生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在法律上有確定的補(bǔ)償義務(wù)主體、受補(bǔ)償主體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供法律依據(jù)。在撫仙湖的治理過程中，可以頒布專門的關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)或者規(guī)章，使生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有一個(gè)系統(tǒng)、適用性強(qiáng)、執(zhí)行難度低的法律體系，并且應(yīng)對農(nóng)村生態(tài)建設(shè)和農(nóng)村投資生態(tài)補(bǔ)償?shù)确矫娴牧⒎右酝怀鐾晟?，把生態(tài)補(bǔ)償納入法制化軌道。

（二）建立一個(gè)系統(tǒng)的管理體制

執(zhí)法工作人員在履行職責(zé)過程中，因受到經(jīng)濟(jì)利益和地方政府的影響，執(zhí)法正當(dāng)性受到了極大的挑戰(zhàn)，并且生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立與完善是一個(gè)開創(chuàng)性工作，必須要有一個(gè)系統(tǒng)的管理體制，建立一個(gè)強(qiáng)有力的組織來領(lǐng)導(dǎo)實(shí)踐。各組織領(lǐng)導(dǎo)在指導(dǎo)實(shí)踐過程中應(yīng)不斷積累經(jīng)驗(yàn)不斷順應(yīng)與完善管理體制。同時(shí)，要克服經(jīng)濟(jì)利益、各級(jí)政府以及多部門分頭管理等現(xiàn)象帶來的困難，加強(qiáng)各部門之間，部門與百姓之間的密切合作。與此同時(shí)還要積極借鑒與學(xué)習(xí)國內(nèi)外關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)某晒?jīng)驗(yàn)。健全政策法規(guī)，完善管理體制在改革創(chuàng)新的實(shí)踐與借鑒吸取經(jīng)驗(yàn)的過程中不斷完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。在撫仙湖治理中，在玉溪市政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，江川、澄江、華寧三縣的政府環(huán)保機(jī)構(gòu)要結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，密切聯(lián)系人民群眾，使百姓成為保護(hù)撫仙湖的主力軍，為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的完善與發(fā)展奠定扎實(shí)基礎(chǔ)。

（三）加大生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的宣傳與指導(dǎo)

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的完善需要人民群眾的配合，因?yàn)橛小皝y收費(fèi)”“只要交錢就可以污染”等錯(cuò)誤觀念的存在，政府部門需要加大力度對生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行宣傳，比如可以通過開設(shè)宣傳講座、在地方政府電視臺(tái)上通過新聞公告、微信公眾號(hào)、微博新聞、發(fā)放宣傳資料等方式進(jìn)行宣傳。針對部分農(nóng)村地區(qū)，也可以通過先向村委會(huì)工作人員進(jìn)行宣傳指導(dǎo)，再由村委會(huì)對村民進(jìn)行宣傳的方式來進(jìn)行宣傳。除此之外，可以建立專門指導(dǎo)的工作組，對實(shí)施過程中所遇到的困難進(jìn)行指導(dǎo)，各地區(qū)的工作組之間定期進(jìn)行工作交流，總結(jié)出一套符合其指導(dǎo)領(lǐng)域的具體方案。這些宣傳方式不僅有利于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的完善，而且更有利于生態(tài)環(huán)境的改善。

（四）建立?？顚ｍ?xiàng)制服以及合理稅收政策

人類賴以生存的生態(tài)環(huán)境有一定的公共性，因此，政府應(yīng)當(dāng)對投資生態(tài)保護(hù)者進(jìn)行補(bǔ)償。在建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制過程中，政府在服務(wù)領(lǐng)域會(huì)起到一個(gè)主要主體責(zé)任，政府的主導(dǎo)作用是非常關(guān)鍵的。在對生態(tài)保護(hù)者進(jìn)行補(bǔ)償時(shí)，應(yīng)建立一個(gè)合理的資金使用制度，就如浙江省在生態(tài)補(bǔ)償方面，就設(shè)立了?？顚ｍ?xiàng)制度，為生態(tài)補(bǔ)償在運(yùn)行中解決了許多困難。在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施過程中，若財(cái)政方面有了充足的資金支持那么生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立與完善速度就會(huì)逐步加快。目前，許多地區(qū)的企業(yè)由于要繳納各種稅費(fèi)，如耕地占用稅、資源補(bǔ)償費(fèi)、排污費(fèi)、資源稅、水土保持費(fèi)等稅費(fèi)，因此負(fù)擔(dān)沉重，而且這些零散的稅費(fèi)不利于財(cái)政支出方面向生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償方面的投入。因此，建立一個(gè)整合各種保護(hù)生態(tài)環(huán)境的環(huán)境稅將成為必然趨勢，與此同時(shí)，由于現(xiàn)有的稅收政策貫徹綠色可持續(xù)發(fā)展的觀念，因此可以加大那些對環(huán)境影響較大的奢侈品納入環(huán)境稅的征收范圍，諸如一次性塑料餐具、一次性筷子以及生活不可回收垃圾等。提高對環(huán)境污染較大的有毒有害化學(xué)品的稅收征收力度，逐步完善環(huán)境稅的征收、管理辦法，加大對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的補(bǔ)償力度，充分發(fā)揮環(huán)境稅對生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的積極作用。

六、結(jié)語

我國建立的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制隨著新《環(huán)境保護(hù)法》的出臺(tái)也取得了很大的進(jìn)步?？茖W(xué)發(fā)展觀和可持續(xù)發(fā)展原則的具體表現(xiàn)。雖然生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制也從無到首次應(yīng)用于撫仙湖的治理中。但是，我們值得注意的是，撫仙湖水資源治理適用生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制還存在著諸多法律問題。所以，在根據(jù)我國目前生態(tài)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀和水環(huán)境污染的實(shí)際情況，明確生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制立法原則的基礎(chǔ)上，要建立符合形式和理性的法律體系，不斷完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的制度體系，達(dá)到理想的立法應(yīng)然目的。