新時(shí)期社區(qū)人民調(diào)解ADR模式初探

李忠良

（長(zhǎng)沙民政職業(yè)技術(shù)學(xué)院 湖南長(zhǎng)沙410004）

ADR是英文Alternative Dispute Resolution的簡(jiǎn)稱(chēng)，可譯為替代性（選擇性）糾紛解決方式、訴訟外糾紛解決方式或非訴訟糾紛解決方式。ADR原指美國(guó)20世紀(jì)30年代興起的各種非訴訟糾紛解決方式。ADR模式力求在多元價(jià)值和不同文化領(lǐng)域?qū)ふ业揭粋€(gè)完美的契合，為當(dāng)今各國(guó)近年所推崇。1998年10月美國(guó)制定了專(zhuān)門(mén)的《ADR法》。1999年4月26日生效的英國(guó)《民事訴訟規(guī)則》，鼓勵(lì)通過(guò)訴訟費(fèi)用杠桿力促當(dāng)事人采取ADR模式并積極利用民間ADR資源。德國(guó)的ADR分為強(qiáng)制性ADR和非強(qiáng)制性ADR。日本、韓國(guó)的ADR制度各有其特點(diǎn)。ADR模式打破了傳統(tǒng)訴訟糾紛特有的理念和弊端,具有形式靈活、簡(jiǎn)便快捷、費(fèi)用低廉、對(duì)抗性弱、參與性強(qiáng)的特點(diǎn)，為各國(guó)的司法界所青睞,紛紛把ADR的理念與本國(guó)實(shí)情結(jié)合起來(lái)，對(duì)非訴訟機(jī)制進(jìn)行合理的構(gòu)想與實(shí)踐。

“汲取中華法律文化精華，借鑒國(guó)外法治有益經(jīng)驗(yàn)”，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，指明了新時(shí)期推進(jìn)司法改革的方向。借鑒西方ADR模式經(jīng)驗(yàn),探索新時(shí)期人民調(diào)解模式,意義重大。

一、新時(shí)期社區(qū)人民調(diào)解現(xiàn)狀分析

1、社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期以自治為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)調(diào)解機(jī)制相對(duì)弱化。

社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期帶來(lái)了過(guò)去從熟人社會(huì)、鄉(xiāng)土社會(huì)向契約社會(huì)的過(guò)渡，城市社區(qū)從“單位人”向“社會(huì)人”身份的轉(zhuǎn)化，導(dǎo)致以自治為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)調(diào)解機(jī)制相對(duì)弱化。最初制度設(shè)計(jì)的調(diào)解組織主要設(shè)在基層居委會(huì)和村委會(huì)等自治組織和各種“單位”中。然而，隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，原有基層單位在調(diào)處糾紛方面的功能開(kāi)始弱化。傳統(tǒng)的基層調(diào)解往往是利用人際關(guān)系、公共道德、風(fēng)俗習(xí)慣、鄉(xiāng)規(guī)民約等促成糾紛的和解。轉(zhuǎn)型社會(huì)糾紛的多發(fā)性、復(fù)雜性，誠(chéng)信滑坡，道德失范，社會(huì)凝聚力下降，都使得原有的調(diào)解機(jī)制遭受冷落。

2、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求新型的糾紛調(diào)處機(jī)制的出現(xiàn)。

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，原有的依托地域組織的糾紛調(diào)解機(jī)制已無(wú)法滿足新時(shí)期的需求，當(dāng)今社會(huì)需要根據(jù)糾紛的類(lèi)型、行業(yè)特點(diǎn)，建立專(zhuān)門(mén)性、行業(yè)性、個(gè)性化的糾紛調(diào)解機(jī)制。勞資爭(zhēng)議、消費(fèi)糾紛、家事糾紛、醫(yī)療糾紛、交通事故、物業(yè)管理、校園傷害、環(huán)境污染、建筑房地產(chǎn)、產(chǎn)品責(zé)任糾紛等，乃至農(nóng)村土地承包調(diào)整、土地征用流轉(zhuǎn)、移民和城市拆遷等糾紛的劇增，都亟待建立起新型的人民調(diào)解機(jī)制。

3、依法治國(guó)背景下訴訟維權(quán)宣傳的法律誤區(qū)

依法治國(guó)宣傳過(guò)程中曾一度過(guò)分強(qiáng)調(diào)訴訟維權(quán)，甚至不適當(dāng)?shù)匕言V訟與調(diào)解對(duì)立起來(lái)，以至于許多民間糾紛大量涌進(jìn)法院，使得訴訟量倍增，甚至法院一審民事案件數(shù)量超過(guò)調(diào)解案件數(shù)量。這些糾紛占用了過(guò)多的司法資源，使得人民法院“人少案多”的矛盾更加突出。近年司法界出現(xiàn)的“累訴”現(xiàn)象，從法經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，根本原因在于普法力度不夠、司法權(quán)力尋租、委托代理訴訟成本高昂等。訴累容易導(dǎo)致社會(huì)矛盾激化、司法公信喪失和“理性”的違約行為。

4、社區(qū)調(diào)解組織人員的專(zhuān)業(yè)化水平亟待提高

調(diào)解是糾紛雙方以外的中立的第三方，以國(guó)家法律法規(guī)、社會(huì)公德和公序良俗為依據(jù)，對(duì)糾紛雙方融情、義理、釋法，促使雙方互諒互讓?zhuān)_(dá)成協(xié)議，解決糾紛的活動(dòng)，被西方法學(xué)家譽(yù)為具有“東方經(jīng)驗(yàn)”的糾紛解決機(jī)制。因此，調(diào)解效果依調(diào)解者的個(gè)人經(jīng)驗(yàn)、能力知識(shí)、威信口碑乃至人格魅力而迥然各異。人民調(diào)解制度原有的設(shè)計(jì)是依托于社區(qū)自治組織，調(diào)解員依選舉產(chǎn)生，專(zhuān)兼職調(diào)解員幾乎均無(wú)特殊專(zhuān)業(yè)要求。社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期地方精英作用日益削弱，調(diào)解人員的素質(zhì)也成為基層調(diào)解衰落的重要原因之一。

二、新時(shí)期社區(qū)人民調(diào)解ADR模式的理論依據(jù)及基本原則

（一）新時(shí)期社區(qū)人民調(diào)解ADR模式的的理論基礎(chǔ)

1、“以和為貴”——文化基礎(chǔ)

ADR雖為舶來(lái)品，但中國(guó)歷史上早就出現(xiàn)了各種非訴訟糾紛解決方式，歷朝法令都規(guī)定，戶婚田土、繼承析產(chǎn)等民事糾紛非經(jīng)耆老、里正先行調(diào)解不得直接告官。這些傳統(tǒng)非訴訟糾紛解決方式的共同理念是儒家“和為貴”的息訟止紛思想?！疤烊撕弦弧闭軐W(xué)觀下形成的崇尚中庸、提倡調(diào)和的“和合文化”，既是中國(guó)傳統(tǒng)法律文化的哲學(xué)基礎(chǔ)，也是現(xiàn)代ADR模式的思想基礎(chǔ)。

2、實(shí)質(zhì)正義——法理基礎(chǔ)

實(shí)質(zhì)正義與形式正義的關(guān)系問(wèn)題是現(xiàn)代法治的內(nèi)在矛盾之一。在形式正義和程序正義得不到合理解決的領(lǐng)域和場(chǎng)合，通過(guò)ADR模式以當(dāng)事人合意為糾紛解決的正當(dāng)依據(jù)，以促進(jìn)雙方溝通、化解矛盾達(dá)到糾紛解決的目的，無(wú)需對(duì)事實(shí)和有關(guān)法律問(wèn)題作出非白即黑的判斷，一定程度上回避了實(shí)質(zhì)正義與形式正義的矛盾，使糾紛的解決結(jié)果可能比判決更符合當(dāng)事人的意愿，更符合實(shí)質(zhì)正義。

3、意思自治——價(jià)值基礎(chǔ)

意思自治是民法的核心價(jià)值原則，其起源于羅馬法，成熟于德國(guó)法。意思自治是指當(dāng)事人有權(quán)依其意志進(jìn)行自由的選擇。ADR模式在糾紛的解決上充分考慮當(dāng)事人的意思自治原則，給予當(dāng)事人選擇調(diào)解中立人的自由權(quán)，調(diào)解員給糾紛雙方創(chuàng)造了寬松平和的對(duì)話氛圍，在不違反法律法規(guī)和公序良俗的前提下，充分尊重當(dāng)事人實(shí)體和程序的處分權(quán),有利于促進(jìn)案件的調(diào)解和雙方的和解。

（二）新時(shí)期社區(qū)人民調(diào)解ADR模式的基本原則

1、平等自愿原則：平等、自愿是ADR模式的基礎(chǔ)。糾紛雙方的當(dāng)事人、調(diào)解方都是平等的民事主體，法律地位平等，享受權(quán)利、履行義務(wù)平等。當(dāng)事人是否接受調(diào)解、選擇哪位調(diào)解員調(diào)解、采用何種方案調(diào)解、如何達(dá)成協(xié)議調(diào)解，都具有充分的平等自主權(quán)。

2、依法調(diào)解原則：即“不違背法律法規(guī)原則”。ADR模式中，調(diào)解員和調(diào)解委的設(shè)置必須依法進(jìn)行；ADR過(guò)程也必須依法進(jìn)行；ADR協(xié)議內(nèi)容也必須不違反法律法規(guī)、不損害公共利益和第三人利益，符合公序良俗原則。

3、尊重當(dāng)事人權(quán)利原則：是指當(dāng)調(diào)解不成時(shí)應(yīng)尊重當(dāng)事人意愿依法通過(guò)仲裁、行政、訴訟等方式維護(hù)自己的合法權(quán)益。這充分體現(xiàn)尊重和保護(hù)當(dāng)事人行使訴訟權(quán)利上的意思自治和處分自由，是將實(shí)體法上的處分權(quán)延伸到程序法上。

4、調(diào)解優(yōu)先、訴調(diào)銜接原則：ADR模式調(diào)解優(yōu)先是指適宜通過(guò)人民調(diào)解方式解決的糾紛，可以在受理前告知當(dāng)事人申請(qǐng)調(diào)解。訴調(diào)銜接是指調(diào)解不成的應(yīng)告知當(dāng)事人可以依法通過(guò)仲裁、行政、司法等途徑維護(hù)自己的合法權(quán)益；ADR調(diào)解協(xié)議履行或內(nèi)容發(fā)生爭(zhēng)議的，當(dāng)事人一方可申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行或提起訴訟。

5、靈活快捷、便民便利原則：ADR模式應(yīng)當(dāng)以方便民眾和服務(wù)民眾為宗旨，結(jié)合社區(qū)自治特色，在調(diào)解方式和程序上不過(guò)度拘泥于形式，盡可能發(fā)揮其靈活性和便捷性。

三、新時(shí)期社區(qū)人民調(diào)解ADR模式的實(shí)踐探索

社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社區(qū)糾紛呈現(xiàn)多發(fā)性、多樣性、復(fù)雜性特點(diǎn)，我國(guó)部分省區(qū)不囿于以往的調(diào)解經(jīng)驗(yàn)，大膽吸收借鑒西方國(guó)家的ADR模式經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新我國(guó)社區(qū)人民調(diào)解ADR模式，作了一些有益的探索與實(shí)踐。

（一）宣傳和合理念，普及ADR意識(shí)

“禮之用，和為貴”，中國(guó)有崇尚和解、讓步、息訟傳統(tǒng)。湖南省長(zhǎng)沙市芙蓉區(qū)司法局大力弘揚(yáng)“法為上、和為貴、調(diào)為先、讓為賢”的湖湘特色傳統(tǒng)調(diào)解文化，編排社區(qū)群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的調(diào)解小品，編寫(xiě)農(nóng)村調(diào)解三十六策、調(diào)解工作三字法、勸調(diào)歌等調(diào)解文化作品，著力以調(diào)解文化感染群眾、直白方言貼近群眾、典型調(diào)解案例影響群眾。長(zhǎng)沙市雨花區(qū)司法局以和諧文化圈為目標(biāo)，在全區(qū)建立人民調(diào)解“百米服務(wù)圈”，搜集、推廣出一些勸和箴言、警示箴言、情理箴言。在社區(qū)調(diào)解室和公共走廊內(nèi)懸掛“鄰里鄉(xiāng)親同一村,哪個(gè)碟子不碰盆”、“有了紛爭(zhēng)找原因、內(nèi)心暖流可融冰”等標(biāo)語(yǔ)，讓社區(qū)群眾有了糾紛首先想到的是用ADR方式解決糾紛，在輕松、和諧的調(diào)解環(huán)境中以拉家常式方式融情義理釋法，最后握手言和。

（二）實(shí)行多級(jí)聯(lián)動(dòng)，構(gòu)筑ADR網(wǎng)絡(luò)

著名的“楓橋經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ健本褪侵刚ㄎ?fù)責(zé)并進(jìn)行協(xié)調(diào)調(diào)動(dòng)各種資源配置，按照“矛盾糾紛聯(lián)防、社區(qū)居民聯(lián)誼、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)聯(lián)營(yíng)、平安社區(qū)聯(lián)建”的工作要求，以“平等協(xié)商、相互協(xié)作、積極防控、訴調(diào)聯(lián)動(dòng)”為原則，以睦鄰友好、社區(qū)和諧為宗旨，推動(dòng)社區(qū)糾紛調(diào)解聯(lián)防機(jī)制，組成“大調(diào)解網(wǎng)絡(luò)”。經(jīng)多年探索，上海市長(zhǎng)寧區(qū)形成了“234”ADR 調(diào)解網(wǎng)絡(luò)格局?！?”指市、區(qū)兩級(jí)政府；“3”指市、區(qū)、街（鎮(zhèn)）三級(jí)管理；“4”指市、區(qū)、街（鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）四級(jí)網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)筑起“條塊結(jié)合、融條于塊”的全覆蓋ADR網(wǎng)絡(luò)格局，做到“小事不出社區(qū)、大事不出街道、矛盾不交上級(jí)”。湖南長(zhǎng)沙市雨花區(qū)司法局還在轄區(qū)試點(diǎn)訴前調(diào)解前置、訴中調(diào)解與訴后執(zhí)行和解等機(jī)制。

（三）借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，完善ADR形式

他山之石，可以攻玉。湖南長(zhǎng)沙市雨花區(qū)司法局“走出去，請(qǐng)進(jìn)來(lái)”，借鑒重慶優(yōu)秀調(diào)解員馬善祥“法理情事”十三要?jiǎng)t、“老馬三十六策”等經(jīng)驗(yàn)，提煉總結(jié)“醫(yī)患糾紛九步調(diào)解法”、“趙阿姨1234”調(diào)解法：即堅(jiān)持“一個(gè)原則”（公平公正客觀中立），突出“兩個(gè)服務(wù)”（為困難群眾服務(wù)、為弱勢(shì)人群服務(wù)），把握“三個(gè)環(huán)節(jié)”(嚴(yán)格申請(qǐng)記錄、調(diào)解筆錄、書(shū)面協(xié)議)，用好“四心”（熱心拉近距離、耐心撫慰煩惱、誠(chéng)心化解矛盾、細(xì)心落實(shí)案件）。湖南長(zhǎng)沙學(xué)習(xí)上海“李琴工作室“的做法，分別建立了“王姐工作室”、“張老師工作室”、“打工妹之家”。湘江新區(qū)工業(yè)園建立了勞動(dòng)糾紛“一站式”ADR服務(wù)，實(shí)行“事前預(yù)防、事中控制、事后調(diào)解”，強(qiáng)化糾紛化解的深度和廣度，促進(jìn)勞動(dòng)關(guān)系總體和諧穩(wěn)定。

（四）區(qū)分城鄉(xiāng)實(shí)際，創(chuàng)新ADR模式

湖南長(zhǎng)沙經(jīng)多年探索，城鎮(zhèn)社區(qū)創(chuàng)建了“358”ADR新模式?！?”即完善區(qū)、街（鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）三級(jí)人民調(diào)解組織；“5”指充分發(fā)揮綜治、公安、法院、信訪、司法五個(gè)部門(mén)的聯(lián)動(dòng)調(diào)解作用，實(shí)現(xiàn)行政調(diào)解、人民調(diào)解、司法調(diào)解“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”；“8”是指建立勞動(dòng)糾紛、消費(fèi)糾紛、物業(yè)糾紛、家事糾紛、醫(yī)患糾紛、教育系統(tǒng)糾紛、食品安全糾紛、交通事故糾紛等八個(gè)行業(yè)性、專(zhuān)業(yè)性調(diào)解委，對(duì)本系統(tǒng)發(fā)生的糾紛依照《人民調(diào)解法》采用ADR模式解決糾紛。雨花區(qū)黎托村社區(qū)創(chuàng)立了“3+X”ADR農(nóng)村模式。每村調(diào)解委由3人組成，村主任擔(dān)任調(diào)解委主任（回避時(shí)則由村支書(shū)擔(dān)任），另外2名組員由糾紛雙方當(dāng)事人在村調(diào)解員中各選1人擔(dān)任。“X”則指依據(jù)糾紛性質(zhì)不同邀請(qǐng)相關(guān)村所法律顧問(wèn)、司法所等人員參加調(diào)解。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近三年兩區(qū)社區(qū)糾紛調(diào)處率100%，成功率92%以上。

（五）利用轄區(qū)資源，搭建ADR平臺(tái)

轉(zhuǎn)型時(shí)期的社區(qū)人民調(diào)解過(guò)程中調(diào)解員的作用不可低估，而調(diào)解員的專(zhuān)業(yè)水平、法律背景等至關(guān)重要。湖南長(zhǎng)沙市芙蓉區(qū)司法局借鑒日、韓經(jīng)驗(yàn)創(chuàng)導(dǎo)的“五老進(jìn)社區(qū)”較好地解決了人民調(diào)解員的專(zhuān)業(yè)化問(wèn)題?！拔謇线M(jìn)社區(qū)”是指優(yōu)先聘請(qǐng)老干部、老法官、老律師、老教師、老醫(yī)生進(jìn)入調(diào)解委。湖南長(zhǎng)沙市岳麓區(qū)司法局充分利用轄區(qū)高校云集的資源優(yōu)勢(shì)，與轄區(qū)大學(xué)法學(xué)院共建合作平臺(tái)，建立了23個(gè)社區(qū)ADR人民調(diào)解室、5個(gè)“農(nóng)民工之家”、2個(gè)“婦女兒童權(quán)益保護(hù)中心”。長(zhǎng)沙雨花區(qū)與轄區(qū)高校法律系、社工系“聯(lián)姻”，共建、共享，設(shè)立了18社區(qū)法律服務(wù)中心和6個(gè)義工室，既解決了調(diào)解員人員調(diào)配問(wèn)題，又為高校師生搭建了極好的實(shí)訓(xùn)平臺(tái)。

四、完善新時(shí)期社區(qū)人民調(diào)解ADR模式的幾點(diǎn)建議

現(xiàn)階段我國(guó)的社區(qū)人民調(diào)解ADR模式尚處于探索階段，仍有諸多不足之處。筆者以為，要完善這一制度，尚需做到以下幾點(diǎn)：

（一）修改相關(guān)法規(guī)，前置ADR程序

適時(shí)修改《人民調(diào)解法》等相關(guān)法律法規(guī)，進(jìn)一步明確人民調(diào)解的范圍，可以考慮將勞動(dòng)糾紛、消費(fèi)糾紛、家事糾紛、醫(yī)療糾紛、物業(yè)管理、產(chǎn)品責(zé)任等糾紛設(shè)置為ADR前置程序。

（二）改變傳統(tǒng)觀念，購(gòu)買(mǎi)ADR服務(wù)

區(qū)分政府職能與民間調(diào)解的性質(zhì)，政府通過(guò)資金投入以“購(gòu)買(mǎi)”ADR服務(wù)的方式資助、扶持、鼓勵(lì)民間調(diào)解的發(fā)展。

（三）利用經(jīng)濟(jì)杠桿，促進(jìn)ADR發(fā)展

借鑒英國(guó)《民事訴訟規(guī)則》將訴訟費(fèi)用制度作為人民調(diào)解的激勵(lì)機(jī)制，用經(jīng)濟(jì)杠桿來(lái)調(diào)控訴訟和調(diào)解的適用，使當(dāng)事人在評(píng)估訴訟成本時(shí)，作出理性的決策，力促ADR發(fā)展。

（四）開(kāi)拓救濟(jì)渠道，創(chuàng)新ADR類(lèi)型

借鑒德國(guó)ADR制度的經(jīng)驗(yàn)，拓寬救濟(jì)渠道，設(shè)立任意性與強(qiáng)制性訴前調(diào)解程序，為當(dāng)事人提供更多有效的選擇方案。