淺析我國高校辦學(xué)自主權(quán)存在的問題與建議

劉寒月

【摘要】《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》明確指出，必須注重落實(shí)和擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)，探索教授治學(xué)的有效途徑，充分發(fā)揮教授在教學(xué)、學(xué)術(shù)研究和學(xué)校管理中的作用。擴(kuò)大高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)是我國改革開放以來高等教育改革的重點(diǎn)之一，然而時(shí)至今日，這一改革依舊不如人意。本文試圖通過探尋我國高校辦學(xué)自主權(quán)存在的問題，并從轉(zhuǎn)變政府職能，完善法律保障方面提出相應(yīng)的建議。

【關(guān)鍵詞】高等學(xué)校 辦學(xué)自主權(quán) 問題 對策

【中圖分類號】G649.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A 【文章編號】2095-3089（2018）06-0001-02

一、高校辦學(xué)自主權(quán)的概念界定

高校辦學(xué)自主權(quán)是指“高等學(xué)校為保障辦學(xué)活動(dòng)能夠依據(jù)自身的特點(diǎn)和教育客觀規(guī)律的要求，充分實(shí)現(xiàn)大學(xué)以學(xué)術(shù)為核心的辦學(xué)功能所需要的自主決策權(quán)、自主執(zhí)行權(quán)、自主監(jiān)督權(quán)、自主管理權(quán)等”綜上所述，高校辦學(xué)自主權(quán)是指在高等學(xué)校在國家教育總綱要的指導(dǎo)下，結(jié)合自身實(shí)際，在規(guī)定的職責(zé)范圍內(nèi)自行管理學(xué)校實(shí)務(wù)，通過充分發(fā)揮自主管理權(quán)來實(shí)現(xiàn)培養(yǎng)人才、科研和社會服務(wù)三大職能的權(quán)力。

二、目前我國高校辦學(xué)自主權(quán)存在的問題

1.權(quán)力邊界模糊

多年以來，我國高校辦學(xué)自主權(quán)的落實(shí)受到了多方面的阻礙，因?yàn)檎墓芾頇?quán)、高校內(nèi)部學(xué)術(shù)權(quán)力、行政權(quán)力與辦學(xué)自主權(quán)的界定模糊。

（1）政府管理權(quán)與高校辦學(xué)自主權(quán)邊界不清

《中華人民共和國高等教育法》第4章第8條從法律上對高校辦學(xué)自主權(quán)進(jìn)行了認(rèn)定，分別是：招生自主權(quán)、學(xué)科專業(yè)設(shè)置自主權(quán)、教學(xué)自主權(quán)、科技開發(fā)和社會服務(wù)權(quán)、交流合作權(quán)、機(jī)構(gòu)設(shè)置與人事管理自主權(quán)、財(cái)經(jīng)自主權(quán)。但從目前我國高校的現(xiàn)狀來看，這些自主權(quán)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能稱之為自主辦學(xué)。高校的發(fā)展和運(yùn)行必然要依賴政府給予的教育資源的支持。但我國《教育法》和《高等教育法》只是對高等學(xué)校的自主權(quán)做了明確規(guī)定，但是政府的職權(quán)范圍卻沒有明確。政府在對高效的管理中更加關(guān)注效率，從而使政府采取行政化的管理方式，這與學(xué)術(shù)自由是相互矛盾的，政府的行政權(quán)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于學(xué)校學(xué)術(shù)權(quán)力，導(dǎo)致出現(xiàn)政府干預(yù)學(xué)校實(shí)務(wù)過多的局面。政府無法正確認(rèn)識自己在高校管理中的權(quán)利，過于嚴(yán)格地按照行政化的標(biāo)準(zhǔn)管理高校，影響了高校的辦學(xué)效率和積極性。

（2）學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力邊界模糊

高校自主權(quán)得不到落實(shí)的又一大原因是高校學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力的邊界不清。雖然近些年，政府已經(jīng)下放一些權(quán)利給高等學(xué)校，但這些權(quán)利主要是行政管理權(quán)，而高校的學(xué)術(shù)權(quán)力還沒有獲得完全的自由。本應(yīng)該由教授等教學(xué)科研人員為主要決策者的課題申請、科研經(jīng)費(fèi)的劃撥、學(xué)位授予、職稱評定等學(xué)術(shù)事務(wù)，卻由高校行政管理人員主導(dǎo)，學(xué)術(shù)效用的發(fā)揮被行政權(quán)利壓制著，使得行政權(quán)力不斷突破自己的邊界，最終造成行政權(quán)力的膨脹，不斷侵蝕學(xué)術(shù)權(quán)力的地盤，甚至出現(xiàn)行政權(quán)力代替學(xué)術(shù)權(quán)力的現(xiàn)象，嚴(yán)重阻礙了高校教學(xué)、科研、人才培養(yǎng)方面的發(fā)展。從法律層面看，我國沒有出臺能夠明確界定高校的學(xué)術(shù)權(quán)力的法律，使得高校學(xué)術(shù)權(quán)利缺乏法律保障，導(dǎo)致學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力界限模糊。

2.高校傳統(tǒng)的管理觀念根深蒂固，固化思維難以改變

雖說在當(dāng)今觀念更新快速，但是一個(gè)新觀念的出現(xiàn)需要一段時(shí)間的磨合才能逐漸被人們接受。尤其是根深蒂固的傳統(tǒng)的高校管理觀念，其固化思維的力量往往很強(qiáng)大，需要花大力氣才能掃清這一思想障礙。

辦學(xué)自主權(quán)必須堅(jiān)持國家和社會利益為重，必須貫徹國家的教育方針和相關(guān)教育法律法規(guī)，不得奉行主觀主義，不得隨意截留、放棄和轉(zhuǎn)讓這種權(quán)利。但事實(shí)上，一是高校抱著實(shí)用主義的態(tài)度，重小團(tuán)體利益輕國家和社會利益；重經(jīng)濟(jì)效益輕教育規(guī)律；重眼前利益，輕長遠(yuǎn)利益。賦予高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，不能看做是政府權(quán)力的完全喪失，也絕不意味著高等學(xué)校的完全自治。辦學(xué)自主權(quán)理性回歸意味著高校對國家、社會和受教育者需要承擔(dān)更多更重的責(zé)任。二是高校自主辦學(xué)的意識不強(qiáng)，首先，高校辦學(xué)主體意識不強(qiáng)。其次，高校不夠珍惜各級政府為高校擴(kuò)大自主辦學(xué)做出的努力。第三，對高校自主辦學(xué)提供的條件宣傳引導(dǎo)不夠。第四，高校對深化自身改革，加強(qiáng)民主管理，保證自主辦學(xué)健康發(fā)展重視不夠。三是長期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制辦學(xué)的影響，“等、靠、要”的思維方式和行為習(xí)慣根深蒂固。這種與當(dāng)今高等教育發(fā)展的實(shí)際不相適應(yīng)的思想認(rèn)識和精神狀態(tài)，成為擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)的思想障礙。

3.體制障礙：傳統(tǒng)的管理方式和方法無法適應(yīng)現(xiàn)代發(fā)展要求

我國高等教育的辦學(xué)體制和管理模式長期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和蘇聯(lián)模式的影響，導(dǎo)致近些年的高等教育體制改革不夠徹底，缺乏辦學(xué)自主權(quán)。高校的教育管理活動(dòng)從上至下都不同程度出現(xiàn)了管理方式越位，政策法規(guī)缺位，制度執(zhí)行不到位的問題。梁冬青 胡中鋒《我國高等教育投資體制改革的問題與應(yīng)對》《高教探索》2006年2期。近三十多年來，國家相繼頒布了諸多針對高校管理的法律法規(guī)，但仍然缺乏落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)的實(shí)施細(xì)則，制度設(shè)計(jì)缺位， 許多與之相適應(yīng)的法規(guī)甚至存在空白，缺乏宏觀政策指導(dǎo)、法律服務(wù)、辦學(xué)軟環(huán)境， 致使許多該管的事情沒人管。一些可實(shí)施性的政策被扭曲而得不到有效落實(shí)。這些問題都可以說明政府對高校的管理插手太深太多，高校的自主辦學(xué)權(quán)力仍然受到制約。此外，舊體制的影響作用還十分明顯，新舊體制的更替還需要一個(gè)過程，同時(shí)，高校的財(cái)政撥款仍然依靠國家，導(dǎo)致政府高校管理的干預(yù)程度并沒有弱化，進(jìn)而形成了剪不斷理還亂的關(guān)系。

4.缺乏與時(shí)俱進(jìn)的適應(yīng)新形勢的運(yùn)行機(jī)制

近幾年來，我國政府很大程度上調(diào)整和創(chuàng)新了管理高校的手段和方法，但是仍不能適應(yīng)新形勢下教育改革和發(fā)展的需要。高校與社會的聯(lián)系日益密切，社會發(fā)展對高校人才培養(yǎng)、科研和社會服務(wù)提供參考依據(jù)，高校在三大職能上更好地服務(wù)社會，這些都需要通過管理去實(shí)現(xiàn)。嚴(yán)冬生《社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下政府與高校關(guān)系研究》蘇州大學(xué)2006。 長期以來，我國高校與社會之間、人才培養(yǎng)與用人單位之間存在溝通不暢、聯(lián)系不緊密的問題，人才培養(yǎng)質(zhì)量不符合社會和用人單位的要求。高校對政府的依賴程度很高，高校一切工作都是向上級負(fù)責(zé)，高校作為政府下屬機(jī)構(gòu)的性質(zhì)并沒有改變。這種管理手段和模式在新的市場經(jīng)濟(jì)體制下已暴露出極大的弊端，使高等學(xué)校缺乏辦學(xué)自主權(quán)。高校面臨著生源市場、人才市場、就業(yè)市場等方面的競爭，為了增強(qiáng)高校的辦學(xué)活力和競爭力，不僅要擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)，而且需要加大市場機(jī)制對高等教育的調(diào)節(jié)力度。

三、擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)的建議

1.政府應(yīng)轉(zhuǎn)變職能，將辦學(xué)自主權(quán)還給高校

首先，政府要為高校自主辦學(xué)營造良好的制度環(huán)境。為了解決好政府的舉辦權(quán)與高校的辦學(xué)權(quán)的矛盾，政府可以采取不同方式的撥款，建立一種多樣化的撥款制度。如可以建立一種以科研合同或資助入學(xué)大學(xué)生為主要方式的撥款制度，這樣不僅可以解決高校在財(cái)務(wù)活動(dòng)中沒有選擇分配余地的問題，而且可以充分調(diào)動(dòng)高校參與競爭的積極性。既將國家的直接控制減少到最低，又為高校的自主辦學(xué)創(chuàng)造了有利的制度環(huán)境。其次，創(chuàng)建有利于高校自主辦學(xué)的外部競爭環(huán)境。高校無法解決規(guī)范教育市場，健全相關(guān)法律體系，保障暢通的教育信息交流網(wǎng)絡(luò)等這些外部保障條件問題。因此，就需要政府為高等教育解決這些外部保障條件的問題，政府要引導(dǎo)、建立和健全高等教育市場體系，如生源市場、畢業(yè)生人才市場、教師人才市場。再次，政府要從直接全面管理高校改變?yōu)榉e極為高校服務(wù)。

2.完善高等教育的法制

首先，要建立相對獨(dú)立和職能完整的教育司法職能機(jī)構(gòu)。其次，要建立由教育司法人員、教育專家、法律專家組成的教育司法研究機(jī)構(gòu)，旨在研究和和分析問題以及推廣經(jīng)驗(yàn)。最后，教育司法職能機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)與政府、高校的溝通、協(xié)調(diào)，保證《高等教育法》中的辦學(xué)自主權(quán)得到真正落實(shí)。

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