財(cái)政監(jiān)督的國(guó)家治理屬性

●本刊評(píng)論員

財(cái)政監(jiān)督古已有之。史上“天子”、皇家與其代理人（封疆王侯、各層級(jí)官僚）的博弈焦點(diǎn)之一就在賦斂權(quán)的分配和國(guó)家財(cái)力的取用上。唐代皇帝也知道“稅外加一物，皆以枉法論”；欽差大臣、監(jiān)察御史馬蹄聲疾，多是沖著對(duì)皇家財(cái)政利益侵占而去；古時(shí)的戲曲《陳州放糧》算得上對(duì)貪官侵占皇家濟(jì)災(zāi)錢糧的監(jiān)督問(wèn)責(zé)，當(dāng)今的電視劇《天下糧倉(cāng)》中皇帝、“清官”、民間“士義烈女”的所作所為不只關(guān)系到皇家與代理人之間的利益關(guān)系，還有維護(hù)生養(yǎng)休息政策、追求“財(cái)政可持續(xù)性”的議題。筆者曾提出“歷史周期律與財(cái)政周期律具有高度一致性”的命題，并認(rèn)為其具有史實(shí)和邏輯上的可靠依據(jù)，這一命題強(qiáng)調(diào)財(cái)政治理在國(guó)家治理中的關(guān)鍵性。近代以來(lái)，財(cái)政監(jiān)督職能更是中外理論界的共識(shí)，實(shí)踐上，財(cái)政監(jiān)督職能也得到了更加充分的體現(xiàn)。

回顧改革開放四十年財(cái)政監(jiān)督管理的理論與實(shí)踐，正如一些學(xué)者的研究表明，四十年來(lái)，財(cái)政監(jiān)督理論認(rèn)識(shí)不斷提高，實(shí)踐上“呈現(xiàn)出監(jiān)督管理由松趨嚴(yán)、由窄到寬的一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程”，財(cái)政監(jiān)督管理由“松散式和粗放式的管理”向深入、全面和精細(xì)的方向轉(zhuǎn)變。從財(cái)政監(jiān)督相關(guān)理論研究成果和改革實(shí)踐來(lái)看，筆者認(rèn)為，還存在值得深入研究和解決的缺憾：現(xiàn)有理論和實(shí)踐似乎更強(qiáng)調(diào)“對(duì)財(cái)政的監(jiān)督”，而忽略了“財(cái)政監(jiān)督”，筆者堅(jiān)持，財(cái)政監(jiān)督是“對(duì)財(cái)政活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督”與“財(cái)政對(duì)政治過(guò)程的公正、國(guó)家主權(quán)的維護(hù)、國(guó)家責(zé)任的履行、政府行為的規(guī)范諸方面進(jìn)行主動(dòng)約束”的統(tǒng)一。即要注重財(cái)政監(jiān)督的國(guó)家治理功能屬性，發(fā)揮對(duì)國(guó)家治理、政府行為、財(cái)政關(guān)系的各方主體的監(jiān)督作用。

“以財(cái)行政”、“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”、“如果你能追蹤金錢的流動(dòng)，就會(huì)找到真相”，這些命題都說(shuō)明財(cái)政是“國(guó)之重器”，相應(yīng)地加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督，把好財(cái)政關(guān)口，本身就是國(guó)家治理的重要手段，也就是說(shuō)，即使僅就“對(duì)財(cái)政活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督”而論，就包含著國(guó)家治理功能，對(duì)財(cái)政行為的監(jiān)督“自動(dòng)地”起著國(guó)家治理的作用。這是一個(gè)方面。

另一方面，國(guó)家治理現(xiàn)代化的一個(gè)重要標(biāo)志就是“預(yù)算國(guó)家”的形成、“以財(cái)限政”得到落實(shí)?！邦A(yù)算國(guó)家”的要義是建立國(guó)家與社會(huì)、政府與公民之間穩(wěn)定的契約關(guān)系，國(guó)家稅權(quán)、國(guó)家責(zé)任、政府邊界、納稅人權(quán)利義務(wù)得到明確，財(cái)政分配的“政治過(guò)程”必須公正透明、政府越位和缺位要受到問(wèn)責(zé)（包括社會(huì)問(wèn)責(zé)），侵犯國(guó)家稅權(quán)，錯(cuò)配、浪費(fèi)、濫用財(cái)政資源要受到國(guó)家機(jī)器的懲戒。現(xiàn)代國(guó)家這樣的“道路規(guī)則”使財(cái)政監(jiān)督的“主動(dòng)約束”功能得以凸顯。

除了通常理解的對(duì)財(cái)政資金取用、績(jī)效進(jìn)行監(jiān)督之外，財(cái)政監(jiān)督的主動(dòng)性要在國(guó)家預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、決算整個(gè)“政治過(guò)程”中得到體現(xiàn)；要在維護(hù)國(guó)家稅權(quán)，防范地方政府和政府部門越權(quán)賦斂，破壞稅源行為方面主動(dòng)出手，也要對(duì)未盡納稅人義務(wù)的行為進(jìn)行約束；要主動(dòng)通過(guò)財(cái)政資源配置的剛性規(guī)則對(duì)越位政府進(jìn)行約束，對(duì)缺位政府進(jìn)行問(wèn)責(zé)；要加強(qiáng)對(duì)政府行為的監(jiān)督，嚴(yán)控事權(quán)范圍、機(jī)構(gòu)人員編制的設(shè)置；對(duì)政府在公共品和公共服務(wù)提供責(zé)任履行，也務(wù)必嚴(yán)格監(jiān)督。