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    財(cái)政監(jiān)督職能從經(jīng)濟(jì)走向國家治理
    ———改革開放四十年財(cái)政監(jiān)督的回顧與展望

    2018-05-22 07:16:29王國清彭海斌
    財(cái)政監(jiān)督 2018年10期
    關(guān)鍵詞:財(cái)政學(xué)財(cái)政監(jiān)督職能

    ●王國清 彭海斌

    縱觀改革開放以來,財(cái)政監(jiān)督職能的發(fā)展軌跡,有著深刻的變化和提升,尤其是受制于財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱,以及受制于立法、執(zhí)法、司法和監(jiān)督的法治體系的健全,受制于國家監(jiān)察體系中專業(yè)性監(jiān)督的技術(shù)支撐優(yōu)化等。從一方面考察,財(cái)政監(jiān)督從財(cái)政預(yù)算邊緣向財(cái)政預(yù)算編制、財(cái)政預(yù)算執(zhí)行和財(cái)政預(yù)算監(jiān)督等三大核心之一發(fā)展;從另一方面研究,財(cái)政監(jiān)督從經(jīng)濟(jì)走向國家治理,新時(shí)代的財(cái)政監(jiān)督職能進(jìn)入了一個(gè)重要的新階段。

    一、財(cái)政及其監(jiān)督職能研究的簡要述評(píng)

    在我國,財(cái)政有哪些職能?尤其是監(jiān)督職能是否是財(cái)政固有的功能?如何界定財(cái)政監(jiān)督職能的意義、職能目標(biāo)及職能范圍?對(duì)此,財(cái)政理論和實(shí)務(wù)界有不同的觀點(diǎn),但總體呈發(fā)展深化的趨勢(shì)。

    (一)1992年以前的財(cái)政職能

    1、“二職能說”。這種觀點(diǎn)認(rèn)為,財(cái)政有兩個(gè)職能:一是分配職能;二是監(jiān)督職能?!岸毮苷f”脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì),決定于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特征,對(duì)財(cái)政職能的概括比較簡單,后來提出的調(diào)節(jié)職能在這個(gè)時(shí)間既不顯現(xiàn),更沒有明確提出。這種觀點(diǎn)主要存在于上世紀(jì)80年代以前。

    2、“三職能說”。這種觀點(diǎn)認(rèn)為,財(cái)政具有三個(gè)職能:一是分配職能;二是調(diào)節(jié)職能;三是監(jiān)督職能。黨的十一屆三中全會(huì)之后,我國進(jìn)入了有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)時(shí)期,改革中的一個(gè)重要方面就是對(duì)財(cái)稅體制進(jìn)行改革,如何在保證國家職能需要的前提下,充分調(diào)動(dòng)地方、企業(yè)和個(gè)人的積極性?在這種條件下,客觀上需要強(qiáng)化政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控能力,財(cái)政具有調(diào)節(jié)職能的理論應(yīng)運(yùn)而生,這種觀點(diǎn)主要存在于1982年至1992年。

    3、“四職能說”。這種觀點(diǎn)認(rèn)為,財(cái)政有四個(gè)職能:一是籌集資金職能;二是運(yùn)用資金職能;三是調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)職能;四是反映監(jiān)督職能。這種觀點(diǎn)和前述“三職能說”的最大變化,是將分配理解為組織收支,所以把原來提出的“分配職能”一分為二,從組織收入角度定義為籌集資金職能,從組織支出角度定義為運(yùn)用資金職能。這種觀點(diǎn)主要存在于1987年至1992年。

    (二)1992年以后的財(cái)政職能

    1992年以來,我國建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)。這需要正確劃分政府和市場(chǎng)各自的活動(dòng)范圍,正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系,市場(chǎng)在配置資源過程中起著基礎(chǔ)性作用,同時(shí)也借鑒西方財(cái)政理論,提出了若干種類的財(cái)政職能理論。

    1、“三職能說”。這種觀點(diǎn)認(rèn)為,財(cái)政職能有三個(gè)職能:一是資源配置職能;二是收入分配職能;三是經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能。美國著名財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)家理查德·馬斯格雷夫也認(rèn)定這三大職能是財(cái)政的三大經(jīng)濟(jì)職能。這種“三職能說”從政府與市場(chǎng)的關(guān)系來概括財(cái)政的職能,這無疑是正確的一種思路,但監(jiān)督職能不也是國家經(jīng)濟(jì)職能的體現(xiàn)嗎?歸屬于國家政治職能的財(cái)政職能又應(yīng)如何概括呢?

    2、“四職能說”。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為,財(cái)政職能分四個(gè)職能:一是資源配置職能;二是收入分配職能;三是調(diào)控職能;四是監(jiān)督職能。這是在上述社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的“三職能說”的基礎(chǔ)上,增加和強(qiáng)調(diào)了在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下財(cái)政同樣具有與國家經(jīng)濟(jì)職能相適應(yīng)的財(cái)政監(jiān)督職能,只不過與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的財(cái)政監(jiān)督職能相比,其職能范圍和實(shí)現(xiàn)形式,以及達(dá)到職能目標(biāo)的預(yù)期效果有所差異罷了。

    第二種觀點(diǎn)認(rèn)為,社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的財(cái)政職能應(yīng)有四個(gè)職能,但由于著眼點(diǎn)和概括的差異,有不同的具體觀點(diǎn)。這里提出的一是公共保障職能,二是收入分配的職能,三是經(jīng)濟(jì)調(diào)控的職能,四是國家資產(chǎn)管理職能,這也算是此類“四職能說”的又一種代表。

    第三種觀點(diǎn)認(rèn)為,財(cái)政具有四個(gè)職能:一是配置資源職能;二是分配收入職能;三是穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)職能;四是維護(hù)國家職能。這種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)政府與市場(chǎng)的關(guān)系,又著力于從國家職能的經(jīng)濟(jì)職能和政治職能入手,把配置資源職能、分配收入職能和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)職能歸之于國家經(jīng)濟(jì)職能的體現(xiàn),維護(hù)國家的職能則是維護(hù)國家機(jī)器存在和發(fā)展的功能,是國家政治職能的體現(xiàn)。這種觀點(diǎn)實(shí)際上是上述市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的“三職能說”的一種發(fā)展,增加了與國家政治職能相適應(yīng)的財(cái)政職能,是可取的,但監(jiān)督職能的消失顯然與財(cái)政是國家組織收支、調(diào)節(jié)控制、監(jiān)督管理活動(dòng)是相悖逆的。

    3、“五職能說”。這種觀點(diǎn)認(rèn)為,財(cái)政具有五個(gè)職能:一是維護(hù)國家的職能;二是配置資源的職能;三是分配收入的職能;四是穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的職能;五是監(jiān)督管理的職能。這種觀點(diǎn)既從政府與市場(chǎng)關(guān)系的角度著眼,又著力于國家政治職能和經(jīng)濟(jì)職能的制約,因此是比較可取的,在新時(shí)代條件下,這種觀點(diǎn)又應(yīng)如何深化和發(fā)展呢?

    綜合上述改革開放四十年來,財(cái)政職能及其監(jiān)督職能的發(fā)展,中間雖有起伏曲折,財(cái)政職能及財(cái)政監(jiān)督職能倒是呈趨勢(shì)地發(fā)展的。從不同的階段來說,上述各種觀點(diǎn)雖說都有一定的道理,問題的關(guān)鍵在于上述各種觀點(diǎn)只著眼于經(jīng)濟(jì),在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱,以及立法、執(zhí)法、司法和監(jiān)督的法治體系的健全和國家監(jiān)察系統(tǒng)的專業(yè)性監(jiān)督的技術(shù)支撐優(yōu)化,呼喚著財(cái)政職能及財(cái)政監(jiān)督職能研究進(jìn)入了新時(shí)代,那么,新時(shí)代條件下,應(yīng)如何理解財(cái)政監(jiān)督職能呢?

    二、對(duì)財(cái)政監(jiān)督職能研究的展望

    筆者認(rèn)為,財(cái)政監(jiān)督職能定義,是指在國民收入的分配、再分配過程中,財(cái)政所具有的對(duì)財(cái)政收支活動(dòng)以及對(duì)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)文明等活動(dòng)的制約、反映的監(jiān)督與管理的功能。其職能目標(biāo)是依據(jù)國家政策、法令、制度和財(cái)政經(jīng)濟(jì)杠桿來規(guī)范分配秩序,嚴(yán)格財(cái)政預(yù)算管理,防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn),提高財(cái)政資金使用效益,促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展和經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、快速的增長,促進(jìn)政治文明、社會(huì)和諧、文化昌盛、生態(tài)綠色等。其職能范圍從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域拓展到國家治理體系和治理能力。

    新時(shí)代條件下財(cái)政監(jiān)督職能的深化與提升,從根本上說,一是受制于社會(huì)主義市場(chǎng)條件;二是受制于財(cái)政的地位即財(cái)政是國家治理體系的基礎(chǔ)和治理能力的重要支柱。一方面,在社會(huì)化大生產(chǎn)和實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,社會(huì)主義國家對(duì)社會(huì)生產(chǎn)、分配和消費(fèi)需要實(shí)行全面的科學(xué)監(jiān)督管理,這是保持正常的財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序,建立穩(wěn)定的政治社會(huì)環(huán)境的基本要求。財(cái)政監(jiān)督管理是國家管理經(jīng)濟(jì),實(shí)行經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的一個(gè)主要方面。財(cái)政是社會(huì)主義國家掌握的一個(gè)重要分配工具。財(cái)政分配在社會(huì)再生產(chǎn)過程中居于分配環(huán)節(jié),對(duì)生產(chǎn)、交換、消費(fèi)可以起到反映和制約作用;在分配的諸環(huán)節(jié)中又居于主導(dǎo)環(huán)節(jié),可以對(duì)工資、價(jià)格、信貸、企業(yè)財(cái)務(wù)、社會(huì)保障等的制約與協(xié)調(diào)配合發(fā)揮作用;在國民收入分配中居于樞紐地位,可以反映和制約“社會(huì)三大基金”形成,而國家要對(duì)這些方面進(jìn)行管理,就需要利用財(cái)政發(fā)揮監(jiān)督管理的功用。

    另一方面,從財(cái)政的地位來看,財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱,進(jìn)一步說,財(cái)政是國家治理體系的基礎(chǔ)和治理能力的重要支柱,因而除賦予財(cái)政在經(jīng)濟(jì)方面的監(jiān)督功能之外,還賦予財(cái)政在政治、社會(huì)、文化和生態(tài)文明等方面內(nèi)在的監(jiān)督功能,而健全包括財(cái)政監(jiān)督在立法、執(zhí)法、司法和監(jiān)督的法治體系及其在國家監(jiān)察體系中的專業(yè)性監(jiān)督的技術(shù)支撐,深化和提升了財(cái)政內(nèi)在的監(jiān)督職能。

    新時(shí)代條件下財(cái)政的監(jiān)督職能怎樣才能實(shí)現(xiàn)呢?

    第一,財(cái)政收支計(jì)劃的編制、審查和執(zhí)行檢查,嚴(yán)格預(yù)算管理系統(tǒng)地掌握預(yù)算、稅收、國有資產(chǎn)、投資等的活動(dòng)情況;反映、了解、督促、管理經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化和生態(tài)文明等各部門、各企事業(yè)單位貫徹黨的政策、法規(guī)、計(jì)劃和制度的情況,防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn);正確處理國家、單位集體、個(gè)人三者的利益關(guān)系;收入按政策及時(shí)足額地完成各項(xiàng)收入任務(wù),支出堅(jiān)持理財(cái)原則,統(tǒng)籌安排和合理使用各項(xiàng)資金,制止鋪張浪費(fèi)和各種違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的行為,維護(hù)財(cái)經(jīng)秩序。

    第二,由于社會(huì)再生產(chǎn)過程不僅表現(xiàn)為物資運(yùn)動(dòng),而且表現(xiàn)為資金運(yùn)動(dòng);社會(huì)再生產(chǎn)不僅包括物質(zhì)資料的再生產(chǎn),而且包括人口再生產(chǎn)和環(huán)境資源再生產(chǎn),等等。財(cái)政收入反映單位的經(jīng)濟(jì)效益和財(cái)務(wù)經(jīng)營成果,財(cái)政支出反映用于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化和生態(tài)文明等發(fā)展的各項(xiàng)事業(yè)的成就。因此,各種經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化和生態(tài)文明等事業(yè)活動(dòng)都會(huì)綜合地反映到財(cái)政資金運(yùn)動(dòng)上。國家通過財(cái)政收支,就可以反映、分析和檢查各企事業(yè)單位的各種經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化和生態(tài)文明等是否符合黨和國家的方針、政策,是否符合國家的法規(guī)、法律,是否符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則,是否有利于社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展、國力的增強(qiáng)和人民物質(zhì)文化生活水平的提高,等等。

    總之,新時(shí)代的財(cái)政監(jiān)督職能的發(fā)展,一方面從過去的財(cái)政邊緣向現(xiàn)在的財(cái)政核心之一發(fā)展;另一方面,從過去限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域向國家治理體系和能力拓展深化。

    參考文獻(xiàn)

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