關于地方財政人才投入機制的探討
——以上海市市級財政人才投入為例

●王 博

一、引 言

創(chuàng)新是引領發(fā)展的第一動力，人才是創(chuàng)新的第一資源。隨著科學技術的進步和知識經(jīng)濟的發(fā)展，人才在經(jīng)濟社會發(fā)展中越來越體現(xiàn)出基礎性、戰(zhàn)略性、決定性的作用。黨的十七大將“人才強國戰(zhàn)略”確定為我國三大基本戰(zhàn)略之一。2010年，《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》頒布，作為新中國成立以來第一個中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要，為我國人才強國戰(zhàn)略實施提出具體行動綱領。黨的十九大報告再次強調，人才是實現(xiàn)民族振興、贏得國際競爭主動的戰(zhàn)略資源,要實行更加積極、更加開放、更加有效的人才政策,讓各類人才的創(chuàng)造活力競相迸發(fā)、聰明才智充分涌流。圍繞中央關于人才工作的決策部署，組織部、人社部、教育部、科技部、國家自然科學基金委員會等部門紛紛設置了 “海外高層次人才引進計劃”、“百人計劃”、“百千萬人才工程”、“長江學者獎勵計劃”、“國家杰出青年科學基金”等一系列人才投入資金。

在地方層面，各地均高度重視本地人才工作，建立人才戰(zhàn)略規(guī)劃體系，設立各類地方人才投入資金。近年來,武漢、成都、杭州、西安等部分城市升級人才投入政策,以人才獎勵、購房折扣等多種方式加大人才財政投入力度。但人才投入問題不單是一個經(jīng)費多少的問題，而是與我國傳統(tǒng)的管理體制機制有著密切的聯(lián)系。從橫向來看,人才投入政策常常涉及組織、人社、教育、科技等政府部門，政出多門,容易出現(xiàn)重復投入和投入空白并存。從縱向來看,在政策實施過程中,政府部門之間、政府與用人單位之間以及用人單位與人才之間信息溝通和約束激勵不完善，導致政策難以取得預期的實施效果。所以，只有從改革管理體制機制入手，才能從根本上破解有效投入不足、政策實施效果打折的癥結，提升人才投入的績效。本文以上海市財政人才投入現(xiàn)狀為例，探索構建總量充足、結構合理、績效升級的財政人才投入長效機制。

二、市級財政人才投入成效

近年來，上海聚焦建設具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心、建設“四個中心”和社會主義現(xiàn)代化國際大都市的人才需求，深入實施人才優(yōu)先戰(zhàn)略。2015年7月，上海市出臺了《關于深化人才工作體制機制改革促進人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的實施意見》。2016年9月，上海市在該政策細化和突破的基礎上，發(fā)布了《關于進一步深化人才發(fā)展體制機制改革加快推進具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心建設的實施意見》,持續(xù)推進人才制度創(chuàng)新，大力聚集海內外高層次人才，大力提升人才國際競爭力，大力釋放人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造活力，大力優(yōu)化人才綜合發(fā)展環(huán)境。

就財政資金投入而言，上海市通過不斷加大人才開發(fā)投入力度，優(yōu)化財政支出結構，完善財政支持政策，有效發(fā)揮財政投入引導作用，助力人才優(yōu)先戰(zhàn)略。

（一）著力加大財政投入力度，發(fā)揮人才集聚效應

通過設立和推進上海領軍人才、上海千人計劃、人才發(fā)展資金等多項人才投入資金(見表1)，不斷提升人才投入資金資助力度和強度，人才規(guī)模、結構、質量進一步優(yōu)化。一是持續(xù)推動人才隊伍規(guī)模穩(wěn)步壯大。截至2015年底，上海經(jīng)營管理人才、專業(yè)技術人才和黨政人才總量為476.39萬人，比2010年底增加85.13萬人。其中，具有大專及以上學歷或者中級及以上職稱的343.22萬人，比2010年底增加95.18萬人。二是高層次人才結構和質量不斷提升。截至2015年底，培養(yǎng)上海領軍人才1186人，上海千人計劃人才676人，首席技師1021人。領軍人才中，已有17人先后當選兩院院士，50人入選中央“萬人計劃”。上海千人計劃中，已有121人入選中央“千人計劃”專家。同時一批人才創(chuàng)辦的企業(yè)被評選為國家“863計劃”、國家科技重大專項攻關體系等(見表1)。

（二）堅持引進培養(yǎng)并舉，持續(xù)優(yōu)化人才支持政策

通過梳理整合人才資金，不斷完善資金管理辦法，細化完善人才選拔、培養(yǎng)、使用和管理規(guī)定。上海市財政人才投入逐步趨向三個特點：一是資金投入目標清晰。按照資金投入的用途目標，上海市財政人才投入大致分為人才培養(yǎng)類投入和人才引進類投入。其中，人才培養(yǎng)類投入堅持對本市存量人才的系統(tǒng)培養(yǎng)優(yōu)化，建立和完善人才層級和能力提升制度，同時對部分高層次人才提供穩(wěn)定保障支持。人才引進類投入以擴大本市增量人才為目標，吸引集聚人才到本市工作或創(chuàng)業(yè)。二是資助人才結構清晰。上海市注重打造立體培養(yǎng)結構，著力打造相互銜接配套、覆蓋人才不同發(fā)展階段的梯次資助體系，實行梯次培養(yǎng)，針對同一行業(yè)內不同水平人才分別實施管理，同時建立下一級人才向上一級提升的晉升通道。三是資金資助方式清晰。上海市財政人才投入，特別是人才培養(yǎng)類投入多數(shù)采用“人才+項目”形式，以項目為載體確定培養(yǎng)周期和定期考核內容，以人才需要為主體確定資金使用范圍和要求，既重視人才發(fā)展路徑引導，又重視給予人才一定的資金自主支配權。

表1 上海市主要人才投入政策一覽表

三、市級財政人才投入機制的主要問題

上海市市級財政人才投入資金管理日趨規(guī)范，資金使用效益逐步提高。但在資金“投給誰”、“投多少”、“怎么投”、“可持續(xù)”等投入機制基礎框架方面仍然存在一些問題需要解決。

（一）“投給誰”方面

財政人才投入資金“投給誰”，即確定人才投入對象，是建立人才投入機制的前提。目前，市級人才資金由多個市級部門分散管理。各部門圍繞重點、追逐熱點，確定資助對象和申報條件，容易導致部門間人才政策支持對象相近，支持方向重疊，支持條件類似，支持人員重復。具體表現(xiàn)如下：一是人才資金投入對象集中在人才個體。人才投入對象包括人才個體、人才服務機構、吸納培養(yǎng)人才的用人單位。市級財政人才投入資金普遍資助人才個體，用于各類人才的科研項目補助、培訓考察等工作補貼以及個人生活困難補助，缺乏對培訓機構、人才市場和社會保障系統(tǒng)等人才服務中介機構的培育引導型投入，缺乏對用人單位發(fā)揮人才開發(fā)、人才培養(yǎng)主體作用的引導激勵型投入。二是部分人才資金支持方向重疊。多項人才培養(yǎng)類資金均重點支持生物醫(yī)藥、新一代信息技術等為主的戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，個別人才資金支持方向過度集中，支持戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)比重超過70%；多項人才引進類資金均重點資助高校用于引進高校教師，個別資金支持高校用于引進高校教師比重超過60%。三是部分人才資金支持人員重復。部分資金重點資助領域重疊，申報條件相似，各領域人才對照要求，多頭申報。由于缺乏統(tǒng)一信息平臺，委辦局難以對申報和資助信息進行比對，存在同年或相近年度財政資金支持同一人員引進或培養(yǎng)、人才逆梯次培養(yǎng)等情況。

（二）“投多少”方面

財政人才投入資金“投多少”，即投入規(guī)模，目前缺乏科學的理論研究，只能通過與歷史數(shù)據(jù)比較，與國家同類資金比較，與市級同類型資金比較，分析資金投入與資金需求之間是否匹配。經(jīng)分析，上海市市級財政人才投入規(guī)模存在有兩個問題：一是資助規(guī)模仍相對偏小。相對于2015年上海人才總量473萬人，上海2015年市級一般公共預算支出2333.5億元和生產(chǎn)總值（GDP）25123.45億元，資助總體規(guī)模相對偏小。截至2015年，市級財政資助千人計劃、領軍人才等第一梯隊頂端人才總量累計不超過4000人，占2015年上海人才總量473萬人的0.08%，資助頂尖人才規(guī)模仍然相對偏小。二是梯次間資助差異偏小。目前上海市級財政人才培養(yǎng)類資金按發(fā)展階段、入選難度及行業(yè)評價，大致可以分為三個梯次，分別資助第一梯次市級頂端人才、第二梯次頂端人才后備和第三梯次提供人才成長初期的首批資金。第一梯次、第二梯次、第三梯次資金資助平均標準差異不大，梯次平均標準間差異不超過10萬元/人。第一梯次人才培養(yǎng)類資金支持力度相對偏低，甚至個別行業(yè)聲譽高，入選難度大的第一梯次資金，資助標準接近第三梯次人才發(fā)展首批資助的資金。

（三）“怎么投”方面

財政人才投入資金“怎么投”，即投入方式和管理模式，包括設計投入方式及與投入方式相協(xié)調的資金使用要求和監(jiān)管措施。目前，市級人才投入主管部門根據(jù)各自專業(yè)項目管理經(jīng)驗，慣性化進行資金管理設計和實施，多數(shù)未充分考慮人才項目分散性、滲透性等特點，進行政策優(yōu)化。具體表現(xiàn)如下：一是投入方式相對單一，與投入目的銜接度不足。上海市級財政人才培養(yǎng)類資金部分依托項目資助個人或團隊，旨在以項目為平臺實現(xiàn)個人或團隊成長。該類資金采取專家評審的方式對申報項目進行擇優(yōu)遴選，接受各主管部門的項目和資金跟蹤管理。資金資助項目普遍實施周期為2年至5年。但該類人才資金普遍采用前補貼投入方式，在項目實施前或實施初期，財政資金已全額撥付人才所在單位，由人才所在單位負責監(jiān)管使用。采用前補貼的一次性投入方式，容易重分配，輕管理，容易缺乏抓手推動資金服務項目，以有效達到通過項目推進助力個人發(fā)展的目標。二是資金用途相對寬泛，資金監(jiān)管相對寬松，與投入方式匹配度不高。部分采用前補貼形式的依托項目的人才培養(yǎng)類資金，資金可使用的用途寬泛，除項目直接支出范圍外，還可用于資助項目相關開支，以及開展國內外交流合作與研修培訓、文獻資料費用、處理知識產(chǎn)權事務、學術休假等；部分人才培養(yǎng)類資金只要求填報項目經(jīng)費決算表，對經(jīng)費決算表不進行真實性審核、財務審計和財務驗收。上述管理模式，導致存在個別人才將自己負責的科研項目限制列支的會議費等間接費用轉而列支在人才項目，以使部分已驗收合格或考核通過的資助項目，其經(jīng)費決算數(shù)據(jù)偏離實際使用內容和金額的情況。

（四）“可持續(xù)”方面

財政人才投入資金“可持續(xù)”，即人才投入的資金績效。人才投入資金績效包括效率、效能和效益三方面。人才資金使用效率主要關注資金執(zhí)行率，是否存在資金大量沉淀結余；資金使用效能主要關注資金用途，是否按照項目任務書或資助合同列明用途使用，達到約定效果。資金使用效益主要關注資金產(chǎn)出，是否達到引進人才和人才發(fā)展的資金目標。財政人才投入資金在效率、效能和效益方面容易存在以下問題：一是資金存在“沉睡”沉淀現(xiàn)象。依托項目形式資助的人才培養(yǎng)類資金項目執(zhí)行周期普遍為2年至5年，但其中多數(shù)資金均在資助名單確定當年或次年一次撥付，未按項目周期投入，導致資金結轉規(guī)模量大；二是資金效能效益有待提高。真正的高端創(chuàng)新型人才都有干事創(chuàng)業(yè)、追求自我實現(xiàn)的內在需求，吸引和培養(yǎng)人才需要人才資金支持，也需要事業(yè)發(fā)展平臺和人才生活環(huán)境的支撐?！渡虾Ｊ腥瞬虐l(fā)展十三五規(guī)劃》既強調人才資金投入力度和結構，又注重人才發(fā)展環(huán)境建設，強調發(fā)揮創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)投資引導基金、產(chǎn)業(yè)投資基金、科技資金等相關資金作用，形成人才工作合力。但目前人才投入資金未與產(chǎn)業(yè)資金、科技資金等相關資金有效銜接，未發(fā)揮政策疊加組合效應。部分人才投入資金還與科技等資金重復支持同一科研項目，造成經(jīng)費浪費，既影響財政資金績效，又降低政策顯現(xiàn)度和人才感受度。

四、我國部分省市財政人才投入的經(jīng)驗分析

近年來，各省市均提出“人才強省”、“人才強市”戰(zhàn)略和相應舉措，出臺了各類吸引集聚創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才的財政投入政策，其中比較有代表性的有北京、深圳、江蘇、浙江等地區(qū)。通過梳理分析上述地區(qū)財政人才投入資金和政策，對于本市人才發(fā)展體制機制再完善、再突破有一定借鑒意義。

（一）北京市

北京市財政人才投入做法如下：一是注重基礎平臺建設，建立了政策平臺“北京人才工作”網(wǎng)。該網(wǎng)站集政策匯集（涵蓋國家、市級、區(qū)級三級政策，包括教育、衛(wèi)生、科技創(chuàng)新、社會工作等八大類人才領域）、項目申報系統(tǒng)、信息發(fā)布、專家?guī)斓榷囗椆δ苡谝惑w，為人才政策的發(fā)布、推廣、實施帶來便利。二是緊抓地方優(yōu)勢領域，發(fā)展高端教育人才。北京市是全國高校數(shù)量最多的城市，以此為優(yōu)勢，建立了大量高校高層次人才培養(yǎng)政策和資助資金。三是打造立體培養(yǎng)結構，注重人才梯隊建設。北京市衛(wèi)生等部分行業(yè)人才培養(yǎng)的規(guī)劃中，實行梯次培養(yǎng)，針對同一行業(yè)內不同水平人才分別實施管理，同時建立下一級人才向上一級提升的晉升通道。

（二）深圳市

深圳市財政人才投入做法如下：一是以地方人大立法推動和促進人才發(fā)展體制機制改革，并將建立人才專項資金和人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基金等納入條例。二是整合資金政策，將各項人才資金計劃培養(yǎng)人數(shù)、扶持資金力度量化集中在一份政策中，集中歸集發(fā)布人才投入規(guī)模和標準，政策顯現(xiàn)度和人才感受度高。三是投入力度大，優(yōu)秀人才獎勵資金最高達500萬元。四是創(chuàng)新投入方式，將人才資金與相關資金整合，高層次人才以 “團隊+項目”形式最高可獲1億元資助。

（三）江蘇省

江蘇省財政人才投入做法如下：一是以“雙創(chuàng)”、“兩重點”為核心，目標明確。江蘇省在人才隊伍建設規(guī)劃中，主要圍繞發(fā)展創(chuàng)新型經(jīng)濟和構建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系兩項核心目標，重點建設高層次創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才隊伍和重點產(chǎn)業(yè)、重點領域急需緊缺專門人才。二是以十項工程為落腳點，全面推進人才體量和質量。十項重點人才工程，具體包括“雙創(chuàng)”人才工程、高層次人才引進工程、青年人才工程、“三支隊伍”培訓工程、新興產(chǎn)業(yè)人才工程、高層次文化人才工程、現(xiàn)代服務業(yè)人才工程、教育衛(wèi)生人才工程、高技能人才工程、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)人才工程等。

（四）浙江省

浙江省財政人才投入做法如下：一是從人才集聚、人才使用和服務人才三個方面設置人才政策。財政人才投入主要集中在人才集聚方面，通過設立院士引智集聚工程、“海外工程師計劃”等特設人才投入政策吸引人才服務發(fā)展。二是注重分層分類引進人才。高層次人才支持計劃等人才資金按杰出人才、領軍人才、青年拔尖人才等類型，對人才進行分層管理。三是注重人才長期引入和短期引智并舉。設立院士引智集聚工程，支持集聚院士智力和資源的產(chǎn)學研平臺和基地。

五、進一步推進市級財政人才投入機制的設想

機制具有管基礎、管根本、管長遠的作用。只有把機制擺在基礎性位置，持續(xù)推進投入對象、投入規(guī)模、投入方式和投入績效等人才機制構成要素的精準化、系統(tǒng)化、協(xié)同化，才能有效發(fā)揮財政投入引導性作用，支持人才強市戰(zhàn)略。結合上海市市級財政人才投入機制存在的問題，借鑒其他部分省事經(jīng)驗做法，本文提出以下設想。

（一）建立統(tǒng)籌協(xié)調機制，推動投入對象精準化

1、建立部門間投入?yún)f(xié)調機制。對接本市人才十三五規(guī)劃，立足部門優(yōu)勢，布局人才投入對象，建立健全覆蓋各類、邊界清晰、相互銜接的人才投入體系。人才綜合管理部門主要提供綜合性人才資金，重點保障人才基礎性投入和引導性投入，強化博士后等人才儲備庫功能，支持人才服務中介機構的培育引導，支持市級頂尖人才的引入及培養(yǎng)。行業(yè)主管部門提供行業(yè)性人才資金，重點保障人才領域性投入和緊缺性投入，強化重點行業(yè)人才儲備，支持行業(yè)領域頂尖人才儲備項目和人才首次資助項目。

2、建立綜合信息平臺。整合人才政策及資金信息，立足信息公開，推動項目全過程管理，建立健全互聯(lián)互通、資源共享的人才投入信息管理平臺。一站式公開人才政策，歸集人才投入規(guī)劃、管理辦法和年度申報指南；一站式發(fā)布人才資金，歸集人才資金申報要求、評審要求和評審結果；一站式管理人才項目，歸集項目申報、年度報告和終期驗收等關鍵環(huán)節(jié)信息；一站式比對資助信息，集中對比人才資助對象、時間和項目，防止逆梯次重復資助和近年度重復資助。

（二）建立需求分析機制，推動投入規(guī)模合理化

1、統(tǒng)籌運用各類財政資金。規(guī)范運用人才結余資金，統(tǒng)籌運用地方教育費附加資金，探索人才發(fā)展投入稅收減免政策?？茖W界定科技型人才資金和非科技型人才資金，科技型人才資金根據(jù)本市科技資金結余管理規(guī)定，可按原定用途繼續(xù)使用，但應進一步細化管理舉措，明確繼續(xù)使用年限和報市相關部門備案要求。預算部門非科技型人才資金根據(jù)財政結轉結余資金規(guī)定，對結余資金和連續(xù)兩年未用完的結轉資金，收回市財政統(tǒng)籌使用。非預算部門非科技型人才資金，可參考其他專項結余資金管理要求，按原渠道返回。統(tǒng)籌運用地方教育費附加資金，支持和促進企業(yè)職工職業(yè)培訓，撬動企業(yè)人才培養(yǎng)和發(fā)展的主體作用。探索人才發(fā)展投入稅收減免政策，通過個人所得稅稅收優(yōu)惠等舉措，調動人才創(chuàng)新積極性。

2、協(xié)調資金預算編審。建立財政預算編審協(xié)調機制，一方面平衡各梯次人才資助力度，同梯次人才資金采用相同的標準和口徑進行預算編制，加強同類人才支出預算編制的規(guī)范性、可比性和一致性。另一方面，平衡綜合性人才資金和行業(yè)性人才資金比重，統(tǒng)籌基礎性和領域性投入比重和布局。此外，根據(jù)中期財政規(guī)劃管理要求，結合部門財政規(guī)劃，加大人才投入力度，合理確定人才資金總體規(guī)模。探索資助力度較大的人才資金逐年滾動管理，按新設項目和結轉項目分年度測算資金預算需求。

（三）建立分類投入機制，推動投入方式系統(tǒng)化

1、結合目標分類管理。結合資金目標和用途，分類設計人才資金管理制度和具體管理措施，推動資助目標、管理措施和項目績效相互配套、相互銜接。人才引進類資金，在注重人才長期流入的基礎上，鼓勵短期引智，鼓勵交流合作，鼓勵引進團隊。長期引進資金注重人才背景和潛力，不結合具體項目開展評審、跟蹤和考核。短期引智資金注重人才發(fā)揮實效，將具體項目作為評審、跟蹤和考核的重要組成部分。人才培養(yǎng)類資金，在穩(wěn)定保障基礎人才和重點行業(yè)的基礎上，鼓勵分類管理各梯次資金。第一梯次人才資金，可依托已通過中期考核的國家或市級項目，在評審申請人員工作業(yè)績、團隊效應、發(fā)展?jié)摿Φ幕A上，增加評審資助資金績效目標。

2、分類規(guī)范投入方式和資金要求。分類型分重點規(guī)范投入方式，明確經(jīng)費使用要求。人才引進類資金和第一梯次人才培養(yǎng)類資金采用前補貼方式，按一定比例將資金直接撥付資助人才自主使用，建立經(jīng)費負面清單，除負面清單所列內容外，給予資助人員充分的資金自主支配權。第二梯次和第三梯次人才培養(yǎng)類資金，結合人才資金特性和績效目標，參照科技資金管理方式，前補貼70%,項目考核或驗收后補貼30%，設置人才資金正面清單，列舉人才資金可使用的主要范圍。不依托項目的人才培養(yǎng)類資金，采用后補貼方式，增加信息化技術投入力度，提高信息化審核效率，優(yōu)化審核效果。

（四）建立激勵約束機制，推動投入績效顯現(xiàn)化

1、強化項目跟蹤考核。第二、第三梯次人才培養(yǎng)類資金，采取契約式管理模式，明確其與人才所在單位的職能、責任、權利、義務，并細化量化依托項目的預期目標和績效要求。加強項目常態(tài)化監(jiān)管，開展資金審核或審計監(jiān)督。財務驗收可以采用財務審核、財務檢查、專項審計等多種形式。財務驗收合格項目才能辦理項目驗收。針對審核或監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問題，建立懲罰機制和問責機制，采用督導、限期整改、暫停實施、追回財政資金、誠信黑名單等管理舉措，切實推動資助項目績效改進。

2、凝聚人才工作合力。參考外省市經(jīng)驗，提高人才投入務實性和操作性，采用“人才+科研”等資金組合方式和“補助+獎勵”等資金投入方式，有效加大投入力度，為人才搭建事業(yè)平臺。針對人才各類需求，按照事權和財權一致原則，鼓勵各區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)加大人才公寓建設和租房補貼投入，降低人才安居成本，優(yōu)化人才生活環(huán)境，加強人才綜合服務體系建設。著力構建以人才引進資金、人才培養(yǎng)資金為核心，科技資金、產(chǎn)業(yè)資金相協(xié)同，租房補貼、生活服務補貼相配套的人才投入體系，形成上下聯(lián)動、協(xié)同高效、整體推進的工作合力，切實提高政策顯現(xiàn)度和人才感受度。

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