我國(guó)非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法中駕駛?cè)死鄯e記分制度研究

田繼峰　張慧娟

摘要：目前，我國(guó)現(xiàn)行的非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法中對(duì)機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)死鄯e記分制度，存在對(duì)機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)擞浄侄ㄎ徊粶?zhǔn)確，記分制度設(shè)計(jì)不合理、道路交通違法行為主體難以確定等問題，使累積記分制度的實(shí)際效果大打折扣。鑒于此，本人結(jié)合工作實(shí)際，從非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法和駕駛?cè)死鄯e記分制度兩方面的本源入手，分析當(dāng)前非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法中累積記分制度存在的突出問題。在借鑒相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，從完善行政立法、定位記分制度、完善證據(jù)規(guī)格、提高案件質(zhì)量等方面提出對(duì)策建議，以期構(gòu)建更加科學(xué)、合理、完善的非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法中駕駛?cè)死鄯e記分制度，進(jìn)而從源頭上有效遏制代扣分、買分賣分等現(xiàn)象。

關(guān)鍵詞：非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法；累積記分制度；對(duì)策建議

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和人們生活水平的不斷提高，汽車已成為尋常百姓的代步工具，汽車數(shù)量、駕駛員人數(shù)也隨之巨增，道路交通事故高發(fā)，道路交通違法案件總量不斷上升，交通安全管理面臨巨大壓力。截止2017年底，全國(guó)機(jī)動(dòng)車保有量達(dá)3億輛，機(jī)動(dòng)車駕駛員人達(dá)3.8億名。以本人所在的豫西地級(jí)市為例，2017年機(jī)動(dòng)車保有量已達(dá)到430250輛，駕駛員人達(dá)628429名，而全市交通警察數(shù)量?jī)H為442人，人車數(shù)量劇增交通警察數(shù)量有限，矛盾突出，道路交通管理壓力極大。在此背景下，充分利用現(xiàn)代科技手段，廣泛采取非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法模式加強(qiáng)交通管理，實(shí)現(xiàn)對(duì)駕駛?cè)说男姓幜P，同時(shí)對(duì)其駕駛證給予相應(yīng)的記分，即道路交通管理非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法駕駛?cè)死鄯e計(jì)分制度，對(duì)當(dāng)前的道路交通管理起到了積極的作用。但是當(dāng)前我國(guó)非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法中累積記分制度仍然存在對(duì)駕駛?cè)擞浄侄ㄎ徊粶?zhǔn)確、記分制度設(shè)計(jì)不合理、道路交通違法行為主體難以確定等問題，使得累積記分制度的實(shí)際效果大打折扣，道路交通安全管理法律法規(guī)的嚴(yán)肅性和權(quán)威性也受到挑戰(zhàn)?；诖?，筆者結(jié)合自身工作實(shí)際，嘗試從非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法和駕駛?cè)死鄯e記分制度兩個(gè)方面的本源入手，分析當(dāng)前我國(guó)非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法中累積記分制度存在的突出問題，在借鑒相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出一些針對(duì)性對(duì)策建議，以期對(duì)我國(guó)構(gòu)建更加科學(xué)、合理、完善的非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法中駕駛?cè)死鄯e記分制度提供一些參考價(jià)值。

一、非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法中駕駛?cè)死鄯e記分制度概述

（一）非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法中駕駛?cè)死鄯e記分制度的概念

非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法是相對(duì)于現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法而言的，是公安交管部門廣泛采用的特殊執(zhí)法形式，是指公安交管部門利用公告后依法設(shè)置的電子監(jiān)控儀器，拍攝記錄道路交通違法行為的影像記錄，固定機(jī)動(dòng)車及其駕駛?cè)说倪`法證據(jù)，再依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)對(duì)違法行為人進(jìn)行處罰的執(zhí)法行為。非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法目前已成為公安交管部門的主要執(zhí)法方式。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年全國(guó)公安交管部門通過使用道路監(jiān)控設(shè)施查處交通違法行為5.1億起，占到總量的73.8%，以本人所在的豫西某市為例，公安交通管理非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法占到總量的比例達(dá)到60%，且仍然呈逐年遞增趨勢(shì)。

機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)擞浄种贫茸?0世紀(jì)70年代首先在德國(guó)實(shí)行，我國(guó)自1996年開始實(shí)施駕駛?cè)擞浄值怯浌芾恚?004年出臺(tái)《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》中，規(guī)定公安交管部門可以對(duì)道路交通違法行為人進(jìn)行相應(yīng)的行政處罰，另外可以對(duì)其機(jī)動(dòng)車駕駛證進(jìn)行累積記分?！袄鄯e記分制度”正式納入我國(guó)道路交通管理的措施手段范圍，但其在定性上屬于對(duì)機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)说男姓芾泶胧切姓幜P。

綜上，筆者認(rèn)為我國(guó)的現(xiàn)行的非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法中機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)死鄯e記分制度是指公安機(jī)關(guān)交通管理部門通過非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法方式記錄違法機(jī)動(dòng)車及其駕駛?cè)说牡缆方煌ㄟ`法行為，在對(duì)其依法作出行政處罰的同時(shí)，根據(jù)駕駛?cè)说牡缆方煌ㄟ`法行為的嚴(yán)重程度對(duì)其駕駛證給予其相應(yīng)的記分，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)诉M(jìn)行警示、教育、預(yù)防的管理制度。

（二）非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法中駕駛?cè)死鄯e記分制度的特點(diǎn)

一是，證據(jù)的直接性和客觀性。非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法活動(dòng)是利用道路交通監(jiān)控設(shè)施，自動(dòng)拍攝錄制交通違法行為，并轉(zhuǎn)換為不可變更的圖像或視頻，經(jīng)專門機(jī)構(gòu)和專業(yè)人員審核無誤后再錄入信息系統(tǒng)，作為認(rèn)定違法行為的證據(jù)，這類證據(jù)人為干擾因素少，有較強(qiáng)的直接性和客觀性。二是，行政處罰和記分對(duì)象的不確定性。在執(zhí)法實(shí)務(wù)中，道路交通監(jiān)控設(shè)施固定的證據(jù)重點(diǎn)涉及違法機(jī)動(dòng)車，實(shí)際駕駛?cè)嘶緹o法確定，直接后果就是導(dǎo)致行政處罰和記分對(duì)象的不確定。三是，行政處罰和記分措施的滯后性。非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的典型特征就是公安交管部門先行取證后，通知違法駕駛?cè)私邮芴幜P并記分，也就是說違法行為的發(fā)生與處罰、記分往往要相距一段時(shí)間，有的甚至相距一兩年時(shí)間，具有明顯的滯后性。四是，記分管理措施的的依附性。公安交管部門對(duì)違法行為進(jìn)行處罰的同時(shí)可予以記分，如果行政處罰變更或者銷決定的，相應(yīng)記分分值也隨之變更或撤銷。因此對(duì)駕駛?cè)瞬扇∮浄执胧┍仨氁栏接谙鄬?duì)應(yīng)的道路交通違法行為，具有強(qiáng)烈的附加性質(zhì)。五是，駕駛?cè)死鄯e記分的周期性歸零。我國(guó)的駕駛?cè)死鄯e記分制度是周期性清零，而清除后對(duì)駕駛?cè)瞬划a(chǎn)生任何實(shí)質(zhì)性影響，實(shí)際上從側(cè)面“鼓勵(lì)”部分有“閑置”分值的駕駛?cè)顺鍪鄯种?，是?dǎo)致駕駛證買分賣分現(xiàn)象的原因之一。

（三）關(guān)于非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法中駕駛?cè)死鄯e記分制度的合法性問題

現(xiàn)代法治社會(huì)特別是在當(dāng)前全面依法治國(guó)大背景下，對(duì)具體行政行為合法性的基本要求就是依法行政，必須做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)。不但要求實(shí)體合法，還要求程序合法，具體包括權(quán)自法出、權(quán)依法行、越權(quán)無效、侵權(quán)負(fù)責(zé)。從立法來看，《道交法》規(guī)定，公安交管部門可以對(duì)違法機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)诉M(jìn)行行政處罰，同時(shí)對(duì)其駕駛證進(jìn)行記分。因此，通過非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法方式對(duì)駕駛?cè)诉M(jìn)行累積記分的管理措施源自法出、有法可依，完全符合依法行政的權(quán)自法出原則。從執(zhí)法程序來看，公安部《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《程序規(guī)定》）對(duì)非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法中道路交通技術(shù)監(jiān)控設(shè)備的設(shè)置、備案、公告、告知、救濟(jì)等進(jìn)行了具體規(guī)定，公安部《機(jī)動(dòng)車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《駕駛證規(guī)定》）對(duì)駕駛證分值周期、分值設(shè)定、記分后處理措施等進(jìn)行了規(guī)定，因此，通過非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法方式對(duì)駕駛?cè)诉M(jìn)行累積記分的管理措施具有法律程序支撐，符合權(quán)依法行原則。

二、存在的主要問題

（一）駕駛?cè)死鄯e記分制度法律定位不明晰。從立法層面看，我國(guó)《行政處罰法》規(guī)定，行政處罰的種類分為警告、罰款、行政拘留等，單就此看，就從法律層面將累積記分排除在行政處罰范圍；公安部交管局對(duì)違法機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)死鄯e記分的解釋是，防止道路交通事故以及降低駕駛?cè)说缆方煌ㄟ`法行為發(fā)生頻率的一種教育性、約束性的管理措施，而非行政處罰。因此，從現(xiàn)行立法看來，對(duì)違法機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)诉M(jìn)行記分不是行政處罰行為，而是一般行政管理措施。

（二）駕駛?cè)死鄯e記分制度設(shè)計(jì)存在瑕疵。首先，是駕駛證積分到期清零制度規(guī)定不合理。實(shí)際上是相當(dāng)于給每個(gè)駕駛員每年11分的違法空間，駕駛證累積記分分值只要不滿12分，駕駛員可對(duì)分值進(jìn)行贈(zèng)送、買賣交易等，而不會(huì)對(duì)駕駛員產(chǎn)生任何實(shí)質(zhì)性影響。其次，當(dāng)前累積記分制度在管理對(duì)象上單一，沒有將駕駛證與機(jī)動(dòng)車進(jìn)行捆綁記分管理，導(dǎo)致違法行為人只要想辦法把駕駛證的分值控制在12以內(nèi)即可，不必考慮違法機(jī)動(dòng)車的相關(guān)利益問題，實(shí)際上也為分值買賣埋下了隱患。

（三）非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法方式程序規(guī)制不夠完善。《道交法》第114條對(duì)根據(jù)監(jiān)控設(shè)施記錄資料做出行政處罰給出詳細(xì)規(guī)定，《程序規(guī)定》中單獨(dú)設(shè)立“非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法程序”這一章，但非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法方式在法律上仍沒有正式定位，在專門的程序法規(guī)進(jìn)行規(guī)制方面還存在缺失。而非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法又不同于一般簡(jiǎn)易程序處罰的特殊程序，最大的區(qū)別就是道路交通違法行為發(fā)生時(shí)，執(zhí)法主體不在案發(fā)現(xiàn)場(chǎng)，違法行為人的知情權(quán)、抗辯權(quán)、申訴權(quán)利等可能受到一定限制或剝奪，這就是非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的最大弊端之一。

（四）實(shí)際行政處罰和記分對(duì)象不能確定。從技術(shù)層面看，非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法中的電子監(jiān)控設(shè)備能夠清晰分辨出機(jī)動(dòng)車型號(hào)、顏色、號(hào)牌等，但執(zhí)法實(shí)踐中在清晰拍攝記錄機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)朔矫婷黠@不足，也無法準(zhǔn)確確定實(shí)際違法行為人。從法律層面看，《道交法》規(guī)定，公安交管部門在處理非現(xiàn)場(chǎng)違法時(shí)，可以對(duì)違法機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)诉M(jìn)行行政處罰，如果不能確定駕駛?cè)说?，可以?duì)違法機(jī)動(dòng)車登記的所有人或?qū)嶋H管理人進(jìn)行行政處罰，也就是從法律層面就沒有要求必須對(duì)實(shí)際違法駕駛?cè)诉M(jìn)行確定。

（五）違法行為人權(quán)利保障不充分。首先，非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法中告知違法機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)私邮芴幜P及采取記分措施具有延遲性，這就導(dǎo)致其在充分行使陳述權(quán)、申辯權(quán)方面很難保障。其次，非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法中違法行為的通知也不到位。執(zhí)法實(shí)踐中，因?yàn)槿丝谝约败囕v的流動(dòng)性較大，機(jī)動(dòng)車相關(guān)信息的變更情況未到公安交管部門及時(shí)進(jìn)行備案，導(dǎo)致處罰程序告知不及時(shí)或者處罰告知不到位。最后，違法行為人對(duì)違法記分行為的救濟(jì)權(quán)利缺失，現(xiàn)行的法律法規(guī)也未對(duì)違法駕駛?cè)擞浄值木唧w程序、操作規(guī)范進(jìn)行專門規(guī)定，針對(duì)機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)死鄯e記分的監(jiān)督和救濟(jì)存在缺失。

三、有關(guān)對(duì)策和建議

（一）構(gòu)筑行政附加罰，完善行政處罰體系。立足于現(xiàn)行的《行政處罰法》從三個(gè)方面著手，加強(qiáng)立法頂層設(shè)計(jì)，從源頭上建立完善行政附加罰法律體制。一是，在現(xiàn)有行政處罰的基礎(chǔ)上增加行政附加罰。也可以借鑒有關(guān)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)做法，比如德國(guó)和奧地利，其在相應(yīng)的行政法中附加罰又被稱為附加處分，臺(tái)灣的《違警罰法》將違警罰分為主罰及從罰；前蘇聯(lián)附加罰被直接稱為附加行政處罰。二是，明確行政附加罰的適用范圍。在范圍設(shè)置中要確保立法的一般性和完整性，一般情況下，行政附加罰依附于行政主罰同時(shí)適用，特殊情況可以單獨(dú)使用行政附加罰。三是明確救濟(jì)途徑。行政相對(duì)人對(duì)行政附加罰不服的，可以通過行政復(fù)議、訴訟及國(guó)家賠償?shù)韧緩骄S護(hù)個(gè)人權(quán)益，從立法環(huán)節(jié)對(duì)行政相對(duì)人予以充分保障。

（二）完善法律法規(guī)，準(zhǔn)確界定記分行為。首先，是在《道交法》中規(guī)定對(duì)違法駕駛?cè)笋{駛證進(jìn)行累積記分是行政附加罰，明確公安交管部門可以對(duì)違法駕駛?cè)说倪`法行為進(jìn)行行政處罰，同時(shí)可以使用行政附加罰——對(duì)違法駕駛?cè)说鸟{駛證進(jìn)行記分。其次，是在《道交法》中明確非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法方式的法律地位，制定完善相關(guān)配套程序法規(guī)，專門就非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的程序作出詳細(xì)規(guī)定，實(shí)現(xiàn)對(duì)非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法方式的專門程序規(guī)制。

（三）強(qiáng)化制度設(shè)計(jì)，完善累積記分制度。首先，是在駕駛證積分不清零的基礎(chǔ)上實(shí)行積分累進(jìn)加罰。合理劃分累積記分層次，將記分分值與機(jī)動(dòng)車駕駛證的審驗(yàn)周期、有效期限等掛鉤，適當(dāng)依次予以遞增，建立完善的道路交通違法行為累進(jìn)加罰體系。其次，建立機(jī)動(dòng)車記分管理制度。在對(duì)違法機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)诉M(jìn)行行政處罰并給予其機(jī)動(dòng)車駕駛證相應(yīng)記分處罰的同時(shí)，對(duì)相應(yīng)的違法機(jī)動(dòng)車也給于一定的記分處罰，且記分同樣實(shí)行累積制度，同時(shí)將機(jī)動(dòng)車分值與交強(qiáng)險(xiǎn)、保險(xiǎn)費(fèi)率掛鉤，實(shí)現(xiàn)對(duì)機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)?、機(jī)動(dòng)車、機(jī)動(dòng)車車主的全方位管理，從制度層面遏制買分賣分現(xiàn)象。

（四）加強(qiáng)綜合治理，構(gòu)建駕駛?cè)松鐣?huì)管理體系。2014年，我國(guó)公布了2014—2020年社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要，要求設(shè)立全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)信用平臺(tái)，將工商、稅務(wù)、金融及社保、保險(xiǎn)、交通違法等情況統(tǒng)一納入社會(huì)信用平臺(tái)，全面推進(jìn)全社會(huì)信用體系建設(shè)。公安交管部門應(yīng)將駕駛?cè)死鄯e記分制度，納入誠(chéng)信體系建設(shè)這一大的社會(huì)管理體系，實(shí)現(xiàn)機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)擞浄峙c個(gè)人信用、保險(xiǎn)、職業(yè)準(zhǔn)入等掛鉤，使賣分者清醒的意識(shí)地買分賣分、代人扣分不但是違法行為，還要付出付出影響個(gè)人社會(huì)誠(chéng)信、信貸、保險(xiǎn)的代價(jià)。

（五）完善證據(jù)規(guī)格，準(zhǔn)確界定違法主體。在證據(jù)規(guī)格上，公安部《圖像取證技術(shù)規(guī)范》中規(guī)定，用于拍攝機(jī)動(dòng)車交通安全違法行為的圖像取證設(shè)備，應(yīng)清晰記錄機(jī)動(dòng)車交通安全違法行為過程，攝錄的影像資料應(yīng)能清晰辨別車輛的型號(hào)、顏色以及車牌等主要特征。而對(duì)道路交通違法行為的違法主體——機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)俗C據(jù)規(guī)格未做任何要求，建議對(duì)《圖像取證技術(shù)規(guī)范》進(jìn)行修訂完善，明確違法機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)诉`法證據(jù)，并對(duì)證據(jù)規(guī)格、要求質(zhì)量等做出明確規(guī)定，從而完善對(duì)機(jī)動(dòng)車、駕駛?cè)说淖C據(jù)鏈條。

（六）完善告知程序，保障當(dāng)事人合法權(quán)益。在非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法中，依據(jù)道路監(jiān)控設(shè)備攝錄的機(jī)動(dòng)車違法行為，應(yīng)當(dāng)通過一定的方式方法告知違法行為人，具體的告知方式要在法律規(guī)定中詳細(xì)體現(xiàn)；要完善陳述申辯程序，切實(shí)保障行政相對(duì)人的申辯權(quán)。案件調(diào)查程序要全面、客觀、公開、公正，要全面充分聽取違法行為人的意見，尊重和保障其合法權(quán)益，同時(shí)兼顧聽取其他方面的相關(guān)意見。 要在法律中規(guī)定非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法中查獲的違法行為人進(jìn)行陳述、申辯的時(shí)間、形式等，在具體操作方式上可以按照便利原則，采取電話、短信、郵件等方式進(jìn)行，便于行政機(jī)關(guān)具體操作，降低相對(duì)人的陳述、申辯成本。

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