非營(yíng)利組織與社會(huì)管理創(chuàng)新

楊華濤

摘 要：在傳統(tǒng)的社會(huì)管理體制中，政府往往是唯一的國(guó)家權(quán)力中心，但是隨著社會(huì)治理理論和民主政治運(yùn)動(dòng)的不斷發(fā)展，傳統(tǒng)的政府與市場(chǎng)的二元結(jié)構(gòu)管理模式已難適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，各種社會(huì)組織正日益成為公共事務(wù)的直接參與者，非營(yíng)利組織的存在對(duì)于彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷、改善政府的公共管理活動(dòng)、協(xié)調(diào)國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系方面正發(fā)揮著日益重要的作用。但非營(yíng)利組織在蓬勃發(fā)展的同時(shí)，其運(yùn)行過(guò)程中產(chǎn)生的一些諸如志愿失靈等問(wèn)題也日益引發(fā)社會(huì)的關(guān)注，對(duì)于這些問(wèn)題的研究以及提出相應(yīng)的建議對(duì)于我國(guó)非營(yíng)利組織的不斷健康有序發(fā)展具有重大的理論與現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：非營(yíng)利組織；社會(huì)管理；公共產(chǎn)品

中圖分類(lèi)號(hào)：C916 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2017）12-0101-02

隨著我國(guó)公共管理現(xiàn)代化水平的不斷提高，非營(yíng)利組織作為非傳統(tǒng)的公共治理主體正日益受到上至政府部門(mén)下至公民個(gè)人的關(guān)注。它們作為社會(huì)管理的多元化力量之一，分別致力于種種社會(huì)問(wèn)題的解決，它們?cè)诰S持社會(huì)秩序的穩(wěn)定，參與對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)等社會(huì)事務(wù)的管理與調(diào)節(jié)等方面發(fā)揮著重要作用，承擔(dān)著傳統(tǒng)上屬于政府的一些責(zé)任和職能。關(guān)于非營(yíng)利組織的概念以及特征等基礎(chǔ)性問(wèn)題，學(xué)術(shù)界已是汗牛充棟，在此不再贅述，只給予簡(jiǎn)短的介紹。后文主要探討非營(yíng)利組織作為一種社會(huì)管理力量的作用，以及其在發(fā)展中需要注意的一些問(wèn)題。

一、非營(yíng)利組織概述

德國(guó)社會(huì)學(xué)家哈貝馬斯在其廣為學(xué)界推崇的《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》一書(shū)中首次概念化地提出了“公共領(lǐng)域”（public sphere）一詞，哈貝馬斯所言的“公共領(lǐng)域”指的是一種游離于政治權(quán)力之外的，不受政府干涉的公民自由討論公共事務(wù)、參與政治的活動(dòng)空間或公共場(chǎng)所，其范圍包括團(tuán)體、俱樂(lè)部、黨派、沙龍、通訊、交通、出版、書(shū)籍、雜志等等。根據(jù)側(cè)重點(diǎn)的不同對(duì)其稱(chēng)謂也不盡相同，有的為了有別于政府組織將其稱(chēng)為非政府組織，有的為了突出它與市場(chǎng)組織的區(qū)別將其稱(chēng)為非營(yíng)利組織，有人為了強(qiáng)調(diào)它相對(duì)于政府和市場(chǎng)部門(mén)的地位將其稱(chēng)為第三部門(mén)，另有諸如志愿者組織、慈善組織、免稅組織等。其中非營(yíng)利組織、非政府組織和第三部門(mén)是較為學(xué)術(shù)界所認(rèn)可的稱(chēng)謂。

非營(yíng)利組織一般滿(mǎn)足以下特征：組織性，即有一定的內(nèi)部制度，有負(fù)責(zé)人，有經(jīng)常性活動(dòng)；民間性，即在制度上與政府相分離，獨(dú)立于政府，但可以接受政府的資助；非營(yíng)利性，即不以營(yíng)利為目的，不向所有者和管理者提供或分配利潤(rùn)；自治性，即獨(dú)立控制和管理自己的事務(wù)；自愿性，即自愿參與而不是法律的要求，這些機(jī)構(gòu)接受一定程度的時(shí)間和資金的自愿捐助[1]。非營(yíng)利組織的出現(xiàn)是社會(huì)歷史發(fā)展的必然產(chǎn)物，它的出現(xiàn)更是公民民主發(fā)展的必然訴求，它在替代一部分傳統(tǒng)上由政府和市場(chǎng)提供的服務(wù)的同時(shí)，也能克服國(guó)家——市場(chǎng)二元框架的弊端，從而在公共組織和私人組織、政府和市場(chǎng)之間達(dá)成某種程度的均衡。

二、非營(yíng)利組織與我們

（一）拓寬就業(yè)渠道，實(shí)現(xiàn)個(gè)人價(jià)值

非營(yíng)利組織作為一種重要的社會(huì)治理力量，其提供的服務(wù)涉及科學(xué)、教育、文化、衛(wèi)生等方方面面，在填補(bǔ)國(guó)家政權(quán)在治理方面的空白之余，也創(chuàng)造了巨大的就業(yè)機(jī)會(huì)。政府相信“私人組織提供的服務(wù)花費(fèi)少效率高。而在財(cái)政緊張的年代，私人組織的這種管理優(yōu)勢(shì)就更明顯?！盵2]正是在這樣的背景之下，非營(yíng)利組織向社會(huì)提供了大量由政府“讓渡”出來(lái)的就業(yè)機(jī)會(huì)。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)體制的重大變革，我國(guó)的非營(yíng)利組織也同樣處于一個(gè)蓬勃發(fā)展的階段，“截至2014年底，全國(guó)共有社會(huì)組織60.6萬(wàn)個(gè)，比上年增長(zhǎng)10.8%；吸納社會(huì)各類(lèi)人員就業(yè)682.3萬(wàn)人，比上年增加7.2%?！?/p>

我國(guó)的社會(huì)組織囊括了教育、衛(wèi)生、文化、科技、體育、勞動(dòng)、民政、社會(huì)中介、法律服務(wù)等方方面面，它為緩解我國(guó)當(dāng)前的就業(yè)危機(jī)發(fā)揮著日益重大的作用。傳統(tǒng)上，我國(guó)勞動(dòng)人口就業(yè)的主要途徑是政府和企業(yè)，非營(yíng)利組織這一廣闊的就業(yè)領(lǐng)域往往被我們所忽略，如果能夠充分發(fā)揮非營(yíng)利組織的活力，那緊張的就業(yè)形勢(shì)便可以得到極大的釋放。

此外，非營(yíng)利組織所提供的工作并不僅僅在于滿(mǎn)足人們的生活需要，很多非營(yíng)利組織，諸如一些環(huán)保公益組織，成員往往是由一批極具志愿精神的人們組成，促使他們共同合作的并不僅僅在于物質(zhì)利益的驅(qū)動(dòng)，對(duì)他們而言，參加非營(yíng)利組織的工作也是一種實(shí)現(xiàn)個(gè)人自我價(jià)值的途徑。

（二）完善公共產(chǎn)品的供給，滿(mǎn)足公民需求

傳統(tǒng)公共產(chǎn)品的供給主要以政府和市場(chǎng)這兩種形式存在著，從亞當(dāng)·斯密開(kāi)創(chuàng)的主張政府作為“守夜人”的古典自由主義到極端市場(chǎng)崇拜的新自由主義再到主張國(guó)家積極干預(yù)宏觀經(jīng)濟(jì)的凱恩斯主義，直至主張?jiān)趪?guó)家與市場(chǎng)中達(dá)成某種平衡的“第三條道路”，關(guān)于政府與市場(chǎng)在資源配置中的作用問(wèn)題，西方學(xué)術(shù)界已經(jīng)爭(zhēng)論了幾百年。以上理論要么過(guò)度崇拜霍布斯所言的“利維坦”式的無(wú)所不包的“巨獸式”政府，要么主張政府從經(jīng)濟(jì)的“私人領(lǐng)域”和公民自由討論的“公共領(lǐng)域”中完全退出，二者觀點(diǎn)都甚為偏激。

政府作為一種凌駕于社會(huì)之上的強(qiáng)力雖然能解決公共資源的供給問(wèn)題，但是也存在極其嚴(yán)重的缺陷，比如公共資源的供給效率低下，公共產(chǎn)品的供給質(zhì)量不盡如人意。公共資源由于其產(chǎn)權(quán)難以界定，往往會(huì)被過(guò)度利用，因?yàn)槔硇缘男袆?dòng)者不會(huì)為了不完全是自己的東西而去節(jié)制自己的利用欲望，而個(gè)人和企業(yè)也不會(huì)為了事關(guān)他人的利益去花費(fèi)自己的資源。

非營(yíng)利組織作為第三部門(mén)的存在對(duì)于解決公共資源的配給方面似乎有著得天獨(dú)厚的條件，首先它是通過(guò)志愿提供服務(wù)的公民共同體，驅(qū)動(dòng)其成員行動(dòng)的并不是權(quán)力和利潤(rùn)，人們?cè)谝环N志愿精神的聯(lián)結(jié)之下共同開(kāi)展行動(dòng)。此外，與企業(yè)等市場(chǎng)化的力量相比較，非營(yíng)利組織由于不會(huì)考慮組織自己的私利，所以其行為便具有“利他”的性質(zhì)，這便使非營(yíng)利組織在行動(dòng)時(shí)更多考慮的是能否幫助那些需要幫助的人，自己的使命感是否得到了實(shí)現(xiàn)，所以它們能夠在其開(kāi)展業(yè)務(wù)活動(dòng)的過(guò)程當(dāng)中為受助者提供更具針對(duì)性和人性化的服務(wù)，這是政府和市場(chǎng)服務(wù)所無(wú)法比擬的。

（三）社會(huì)矛盾的“緩沖器”

在我國(guó)傳統(tǒng)的社會(huì)結(jié)構(gòu)當(dāng)中，缺乏一種集體機(jī)制來(lái)反映自己的利益訴求，人們?yōu)榱宋龥Q策者的注意，往往通過(guò)非法集會(huì)等形式表達(dá)利益訴求，由此釀成的群體性事件也不在少數(shù)。如果能在政府與公民之間加入非營(yíng)利組織這件“緩沖器”，那么就可以形成一種自下而上的利益集中機(jī)制，社會(huì)組織就是整體利益的代表，它在實(shí)現(xiàn)非營(yíng)利組織利益的過(guò)程中具有更大的話(huà)語(yǔ)權(quán)，能集中更多的相關(guān)資源，也更具有效率，這對(duì)整個(gè)社會(huì)的自愿配置都是一種優(yōu)化。

我國(guó)近幾年一直廣泛存在的上訪現(xiàn)象很大程度上就是因?yàn)楣駛€(gè)體不能通過(guò)合理的有組織的形式表達(dá)自己的利益要求，只能通過(guò)這種極端的方式以期滿(mǎn)足自己的某種要求，這對(duì)于我國(guó)分級(jí)管理的行政體制是一個(gè)極大的沖擊，政府的統(tǒng)治權(quán)威也往往因此被動(dòng)搖。就社會(huì)成員之間的關(guān)系而言，市民社會(huì)是一個(gè)具有市民認(rèn)同的社會(huì)，市民認(rèn)同滲透到個(gè)人之間的行為以及個(gè)人與國(guó)家之間的行為中，它規(guī)范著個(gè)人對(duì)社會(huì)的行為，也調(diào)節(jié)著不同集體之間的關(guān)系、集體與國(guó)家的關(guān)系以及國(guó)家內(nèi)部個(gè)人之間的關(guān)系。所以非營(yíng)利組織的存在對(duì)于整個(gè)社會(huì)的良性、和諧發(fā)展是至關(guān)重要的。

此外非營(yíng)利組織對(duì)于整個(gè)社會(huì)資源而言是“第三次配置”，如果說(shuō)市場(chǎng)化的“第一次配置”會(huì)導(dǎo)致收入分配不均，激化社會(huì)矛盾，那么政府作為“第二次分配”的介入則旨在減輕公民在收入分配方面的差距，但政府通過(guò)稅收和轉(zhuǎn)移支付等手段能做到的公平所惠及的群體是很有限的，這時(shí)就需要有非政府組織的進(jìn)入，將公平的理念一以貫之，從而實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)的公平和公正。

三、非營(yíng)利組織何去何從

（一）政府的努力

我國(guó)憲法當(dāng)中雖早就有了公民結(jié)社的相關(guān)規(guī)定，但尚未得到積極落實(shí)，公民參與非營(yíng)利組織的活動(dòng)仍然受到層層審批的束縛，我國(guó)雖先后出臺(tái)了《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》（1998年），《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》（1999年），《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》（1999年） ，《基金會(huì)管理?xiàng)l例》（2004年）等有關(guān)非營(yíng)利組織的法律，這些法律對(duì)于使非營(yíng)利組織及其活動(dòng)步入法制化的軌道意義重大，但其中紕漏諸多，不甚完善，已不能適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)組織蓬勃發(fā)展的需要，相關(guān)不足之處亟待完善。

政府在非營(yíng)利組織發(fā)展中的作用也并不僅僅限于制度供給，在我國(guó)當(dāng)前第三部門(mén)的發(fā)展過(guò)程中，政府既是管理者，也是諸多非營(yíng)利組織的“孵化者”，政府通過(guò)對(duì)那些在資金等方面有困難的組織提供幫助，進(jìn)而以此推動(dòng)市民社會(huì)的不斷發(fā)展。但由此也產(chǎn)生了一些問(wèn)題，政府參與到非政府部門(mén)的建設(shè)的誠(chéng)意也值得懷疑，很多非營(yíng)利組織的出現(xiàn)只是做做表面文章而已，它們只是政府的政策工具抑或是安排閑散人員的臃腫機(jī)構(gòu)，這樣它便完全沒(méi)有起到凝聚公民行動(dòng)、推動(dòng)整體社會(huì)發(fā)展的作用。所以政府應(yīng)該努力轉(zhuǎn)變自己的觀念，遏制自己的權(quán)力欲望，敢于將自己手中的一部分權(quán)力交給社會(huì)，并盡量不要進(jìn)行干涉，使公民社會(huì)真正成為能夠發(fā)揮自己作用的獨(dú)立主體。

（二）非營(yíng)利組織的自我管理

正如“政府失靈”在政府部門(mén)，“市場(chǎng)失靈”在市場(chǎng)部門(mén)中的存在，非營(yíng)利組織也會(huì)存在失靈，即所謂的“志愿失靈”。非營(yíng)利組織并非完美的道德主體，它和其他兩個(gè)部門(mén)一樣存在著某種缺陷，非營(yíng)利部門(mén)的失靈主要表現(xiàn)在慈善不足、代表缺陷、專(zhuān)業(yè)性不足、獨(dú)立性不足、決策缺陷等幾個(gè)方面。

非營(yíng)利組織的上述運(yùn)作“失靈”如果不能得到很好的糾正，那么其運(yùn)行效率將大打折扣，也會(huì)進(jìn)一步破壞其募捐機(jī)制，其活動(dòng)也會(huì)日益偏離組織目標(biāo)，由此產(chǎn)生的社會(huì)危害可能比政府失信要更大，因?yàn)槲覀儗?duì)于自己與政府的相對(duì)地位并無(wú)多大的選擇，政府往往以一種強(qiáng)力存在，而非營(yíng)利組織的失信則是對(duì)整個(gè)社會(huì)資本的一種破壞，公民在非營(yíng)利組織中的活動(dòng)也會(huì)極大地收縮，整個(gè)社會(huì)也會(huì)爆發(fā)出一場(chǎng)“信任危機(jī)”。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，非營(yíng)利組織在拓寬就業(yè)渠道、實(shí)現(xiàn)個(gè)人價(jià)值、構(gòu)建社會(huì)資本、助推公民社會(huì)發(fā)展、完善公共產(chǎn)品供給、滿(mǎn)足公民需求、緩解社會(huì)矛盾等方面具有十分重要的作用，但非營(yíng)利組織發(fā)展過(guò)程中的獨(dú)立性、民主性、代表性、專(zhuān)業(yè)性等等問(wèn)題也十分突出，需要從政府和非營(yíng)利組織的角度去不斷完善。

馬克思曾說(shuō)過(guò)，人即使不是天生的政治動(dòng)物，無(wú)論如何也是天生的社會(huì)動(dòng)物。非營(yíng)利組織的存在不僅是民主政治發(fā)展的必然結(jié)果，也是人作為社會(huì)動(dòng)物的本能需求，所以政府要做的并不是壓制，而是對(duì)其發(fā)展給予恰當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)。只有這樣才能在公民與國(guó)家之間搭建起一座合作的橋梁，既能充分發(fā)揮非政府組織的積極作用，也能使政府的行政管理活動(dòng)更為公民和社會(huì)所認(rèn)可和接受。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)市民社會(huì)的發(fā)展水平很是有限，其中既有中央集權(quán)體制下強(qiáng)國(guó)家弱社會(huì)的政治格局掣肘，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也暫時(shí)難以培育起一個(gè)廣泛而穩(wěn)定的市民階層，也缺乏具有底蘊(yùn)的市民社會(huì)文化，所以難以培育出真正的市民社會(huì)?？v觀歐美各國(guó)，公民社會(huì)之所以會(huì)如此發(fā)達(dá)也都是經(jīng)歷了一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，一定的政治文明總是建立在經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展的基礎(chǔ)之上的，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和民主政治的不斷發(fā)展，非營(yíng)利組織也必將得到公民、政府及整個(gè)社會(huì)的認(rèn)可。但在當(dāng)今經(jīng)濟(jì)全球化的時(shí)代，政府在社會(huì)管理這一領(lǐng)域?qū)κ忻裆鐣?huì)開(kāi)放的同時(shí)，也應(yīng)該警惕其可能產(chǎn)生的不良影響。

參考文獻(xiàn)：

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