論協(xié)商民主視閾下的群眾工作機(jī)制創(chuàng)新

孔國保

摘 要：傳統(tǒng)的群眾工作機(jī)制具有主體的不平等性、規(guī)范的原則性、保障的自覺性等特性，使群眾工作在新時期產(chǎn)生一定的問題。協(xié)商民主與群眾路線有著內(nèi)在契合性，其優(yōu)勢可以彌補(bǔ)群眾工作機(jī)制中存在的不足。新時期群眾工作機(jī)制創(chuàng)新應(yīng)立足于制度保障、著眼于社會多元群眾主體、落實于面對面的平等協(xié)商。

關(guān)鍵詞：協(xié)商民主；群眾工作機(jī)制；創(chuàng)新

中圖分類號：D62 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2017）12-0053-03

在我們黨和國家的政治生活中，群眾工作始終占有重要地位，它貫穿于黨和國家工作的各個領(lǐng)域、各個方面，是我們黨全部工作的基礎(chǔ)。但在今天，群眾工作較之過去出現(xiàn)了許多新的問題，使我們黨面臨著脫離群眾這一執(zhí)政后的最大危險。在新形勢下究竟該如何運(yùn)用過去長期以來形成的一整套群眾路線思想和工作方法，讓群眾工作更富有成效，是我們黨亟待解決的問題。黨的十八大提出了“健全社會主義協(xié)商民主制度”，黨的十八屆三中全會又指出：“協(xié)商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢，是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)”，這一新論斷為我們新時期如何完善群眾工作機(jī)制提供了指導(dǎo)。本文試結(jié)合協(xié)商民主談?wù)剬θ罕姽ぷ鳈C(jī)制創(chuàng)新的思考。

一、傳統(tǒng)群眾工作機(jī)制的主要內(nèi)容及存在的問題

群眾工作機(jī)制是近年來隨著對群眾工作問題研究的深入而提出的一個新名詞，它指的是群眾工作過程中所形成的特定的工作關(guān)系及工作運(yùn)行方式，包括群眾工作的結(jié)構(gòu)關(guān)系、相對固定的方式方法及其保障條件等內(nèi)容。我們黨在革命戰(zhàn)爭年代長期的群眾工作中便形成了一套群眾工作機(jī)制，它體現(xiàn)在群眾路線思想和工作方法體系中。根據(jù)群眾路線思想內(nèi)涵和群眾工作的實際過程我們可以將傳統(tǒng)群眾工作機(jī)制的主要內(nèi)容概括為這樣幾個方面：首先，關(guān)于群眾工作機(jī)制的內(nèi)在結(jié)構(gòu)關(guān)系。群眾工作是我們黨針對群眾所進(jìn)行的工作，在群眾工作中最重要的關(guān)系無疑是黨和群眾的關(guān)系，即黨群干群關(guān)系。至于這種黨群干群關(guān)系究竟是一種怎樣的關(guān)系，我們從“一切為了群眾，一切依靠群眾”的觀點中可以看出，它一方面是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，另一方面又是依賴關(guān)系。其次，關(guān)于群眾工作機(jī)制的運(yùn)行過程和方式?！皬娜罕娭衼?，到群眾中去”的工作方法實際上對我們黨開展群眾工作的基本過程和步驟做出了原則性規(guī)定。結(jié)合毛澤東的相關(guān)論述可以看出，群眾工作的基本過程就是一個了解民情、做出決策和貫徹落實的過程，也是我們黨接觸了解群眾、爭取影響群眾、群眾自覺接受黨的主張意見的過程，這一過程可以反復(fù)循環(huán)不斷發(fā)展完善。在這個過程中需要運(yùn)用的具體方法包括調(diào)查研究、蹲點、抓典型、抓兩頭帶中間、總結(jié)經(jīng)驗、宣傳動員等，應(yīng)堅持的原則是一般號召和個別指導(dǎo)相結(jié)合、領(lǐng)導(dǎo)骨干和廣大群眾相結(jié)合以及民主與集中相結(jié)合。最后，關(guān)于群眾工作機(jī)制運(yùn)行的保障條件。它主要包括黨員干部的思想覺悟和工作作風(fēng)、黨的紀(jì)律以及黨的政策策略。

黨的群眾工作機(jī)制自形成后便在革命戰(zhàn)爭年代的實踐中得到廣泛的推行和成功運(yùn)用，新中國成立后，它作為黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和政治優(yōu)勢得以繼承和沿用，但未能達(dá)到理想的效果，這說明傳統(tǒng)群眾工作機(jī)制在新的歷史條件下還存在著不足。究其原因，我們發(fā)現(xiàn)它的不足源于其自身所具有的三個特性：一是主體的不平等性。從群眾工作的內(nèi)在關(guān)系看，它實際上涉及兩方面主體，即黨員干部和普通群眾。在“群眾路線”的語境中，人民群眾雖然在理論上被籠統(tǒng)地確認(rèn)為社會發(fā)展的主體和黨服務(wù)的對象，但從現(xiàn)實施行過程看，黨群干群之間難以體現(xiàn)平等性。“群眾路線是從領(lǐng)導(dǎo)角度講的。實行群眾路線是以領(lǐng)導(dǎo)者為主體，基本上是領(lǐng)導(dǎo)活動……群眾則處于比較被動的地位?！盵1]7在具體操作層面上，群眾仍然是權(quán)力的客體，在權(quán)力關(guān)系中處于在下者的位置[2]。二是規(guī)范的原則性。群眾路線對群眾工作的過程和方法進(jìn)行了規(guī)定，但這些規(guī)定都是原則性的方法論層面的，對于什么樣的工作任務(wù)和環(huán)境條件，究竟該經(jīng)過什么樣的程序采用什么樣的方式方法以達(dá)到什么樣的成效等問題，都沒有給予明確具體的答案。三是保障的自覺性。由于群眾路線只是一些原則性規(guī)定，群眾工作缺少了制度規(guī)范，施行者是否施行和如何施行群眾路線，主要依賴他們的思想覺悟和工作作風(fēng)，也就是他們的主觀自覺?！包h如何聯(lián)系群眾，除了多黨合作和政治協(xié)商制度外，并無更具體更廣泛的制度上的規(guī)定……就一個黨員或黨的領(lǐng)導(dǎo)干部而言，他是否聯(lián)系群眾以及多大程度上聯(lián)系群眾更多地取決于他個人的民主作風(fēng)而非制度。”[3]78

正是因為傳統(tǒng)群眾工作機(jī)制存在著上述三個特性，就必然使得領(lǐng)導(dǎo)者和施行者在群眾工作中有著較大的權(quán)力和較多的選擇，使群眾工作的開展在很大程度上依賴于領(lǐng)導(dǎo)者個人的思想作風(fēng)、工作能力和行為自律，以及外部環(huán)境的迫使，這也就使黨的群眾工作機(jī)制難以體現(xiàn)機(jī)制本身應(yīng)當(dāng)具有的穩(wěn)定性和規(guī)范性。因而在這種工作機(jī)制下，既可以使我們的黨員干部在群眾工作中表現(xiàn)出較大的自主性和創(chuàng)造性，產(chǎn)生較高的工作效率，也會帶來有違初衷的不良后果，甚至出現(xiàn)一些以權(quán)謀私、侵害群眾利益的情況。這種機(jī)制帶來的問題在革命戰(zhàn)爭年代因為外部環(huán)境的迫使可以在最大程度上得到克服和糾正，但在掌握政權(quán)的情況下，則這些錯誤難以避免。

二、協(xié)商民主及其對我們黨群眾工作的借鑒意義

協(xié)商民主是20世紀(jì)80年代在西方國家新出現(xiàn)的一種民主政治理論和民主形式，它是在發(fā)現(xiàn)西方代議制民主出現(xiàn)背離民主本質(zhì)傾向的背景下，為了破解選舉（票決）民主的困境，彌補(bǔ)選舉（票決）民主的缺陷而產(chǎn)生的。它與其他民主形式相區(qū)分的最重要的基本理念有：理性、公共性和包容。即認(rèn)為協(xié)商主體和協(xié)商過程是理性的，它能使協(xié)商更加合理地反映公共利益；可以將各項決策的前提和理由透明化，讓參與主體對協(xié)商過程進(jìn)行公開審視，表達(dá)自己的建議甚至懷疑，以提升決策的合法性；應(yīng)包容主體差異，重視協(xié)商方式的多元選擇并允許協(xié)商結(jié)果有不同，使協(xié)商過程和結(jié)果具有廣泛的代表性[4]?；谶@種理念，協(xié)商民主主張在社會出現(xiàn)多元主體的情況下，為了全面保護(hù)他們各自的利益，在公共利益的框架下各利益主體通過有效地協(xié)商體制與協(xié)商過程，使他們達(dá)成利益表達(dá)、利益協(xié)調(diào)與利益實現(xiàn)。由此可見，協(xié)商民主的核心要素就是協(xié)商與共識，它作為一種與“選舉民主”相對應(yīng)的新的民主形式，實際上是一種大眾參與的公共決策機(jī)制和治理模式。協(xié)商民主思想提出后便在一些西方國家開始了廣泛的實踐，產(chǎn)生了一些具體形式，如行政和立法程序中的聽證會協(xié)商、政黨協(xié)商、公民陪審團(tuán)協(xié)商、公民評議會協(xié)商等。在我國，雖然關(guān)于協(xié)商民主理論的系統(tǒng)研究比西方國家要晚，但對它的實踐探索自新中國建立起就已經(jīng)開始進(jìn)行，至今已形成了多種具有中國特色的實踐形式。這些形式主要包括中國共產(chǎn)黨同民主黨派的協(xié)商、中國人民政治協(xié)商會議的協(xié)商以及各種具體的基層民主治理協(xié)商。

協(xié)商民主雖然是一種民主形式，屬于民主政治的范疇，但它對我們黨在新時期有效開展群眾工作有著重要的借鑒意義。

首先，協(xié)商民主與作為群眾工作指導(dǎo)思想的群眾路線存在著內(nèi)在契合性。一方面，協(xié)商民主與群眾路線在價值取向上具有明顯的相通性。在群眾路線中，“一切為了群眾，一切依靠群眾”的群眾觀點是我們黨施行群眾路線的思想基礎(chǔ)和觀念性前提，它體現(xiàn)了群眾路線的價值取向，即以實現(xiàn)人民利益為價值目標(biāo)，并以依靠人民群眾自身的力量為實現(xiàn)這一目標(biāo)最根本的價值手段。而協(xié)商民主通過其理念可以看出，它的價值目標(biāo)在于實現(xiàn)多元社會廣大民眾的利益，并主張通過大眾在民主過程中的政治參與，依靠民眾的力量達(dá)到其目的。它秉持的還是民主政治的核心理念，即是“人民的權(quán)力”和“人民的權(quán)利”，追求的目標(biāo)就是民眾的根本利益。很顯然，這些思想主張與我們黨的群眾觀點是一脈相承的。另一方面，協(xié)商民主與群眾路線在運(yùn)行方式上具有高度的相合性。群眾路線對群眾工作的基本方法做出了原則性規(guī)定，即“從群眾中來，到群眾中去”。這實際上是一個黨和群眾相互聯(lián)系相互影響的過程，它的每一個階段都需要有群眾的參與，都要尊重群眾的意愿。而協(xié)商民主在實際運(yùn)行過程中，都包括這些基本構(gòu)成要素：眾多的參與者、參與者的認(rèn)識與看法、廣泛深入的協(xié)商、協(xié)商所指向的共同利益、協(xié)商最后達(dá)成的共識。協(xié)商民主通過制度設(shè)計確保廣大民眾在管理國家各項事務(wù)過程中的公共參與，并充分尊重協(xié)商達(dá)成的共識，它與我們黨群眾路線中的“從群眾中來，到群眾中去”工作方法及在這一方法中貫徹的民主集中制原則具有明顯的一致性。既然協(xié)商民主與黨的群眾路線有著內(nèi)在契合性，那么我們的群眾工作就可以根據(jù)新形勢的要求在協(xié)商民主中尋求支持，吸取其先進(jìn)理念和運(yùn)行方式中的有益養(yǎng)分。

其次，協(xié)商民主與群眾路線相比有著自身的優(yōu)勢，可以幫助我們彌補(bǔ)群眾工作機(jī)制中存在的不足。如前所述，新時期黨的群眾工作存在的不足源于傳統(tǒng)工作機(jī)制所具有的主體的不平等性、規(guī)范的原則性、保障的自覺性，協(xié)商民主的優(yōu)勢則在于它有效克服了這幾個特性。按照民主政治的理念，社會的個體——公民是國家的主人，全體公民構(gòu)成國家的主權(quán)者，因此，在民主政治中，公民共同體實際上是權(quán)力的主體。在社會活動中，作為權(quán)力主體的公民與權(quán)力者的地位自然是平等的。協(xié)商民主更是強(qiáng)調(diào)了這一觀念，它的基本特征包括有多元性、合法性、程序性、公開性、平等性、參與性、責(zé)任性和理性等，都間接或直接顯現(xiàn)了社會主體在社會治理中的平等性，同時還通過制度設(shè)計將這種平等性體現(xiàn)出來。協(xié)商民主作為民主政治，體現(xiàn)了人民的統(tǒng)治權(quán)。在實際操作中，人民的意志通過法律呈現(xiàn)出來，政府作為主權(quán)者的受托人，只能執(zhí)行公民集體的意志而沒有選擇的余地，所以協(xié)商民主在實際運(yùn)行中必定有一套具體明確的規(guī)范。也正是因為有一整套法律制度，這種法律制度也包括了對政府及管理者問責(zé)的具體規(guī)定，也一定對他們的社會管理行為產(chǎn)生強(qiáng)制性約束，因而能為協(xié)商民主的正常運(yùn)行提供確定有效的保障。通過分析可以看出，協(xié)商民主這些因素克服了群眾工作機(jī)制中存在的不足，對我們黨今后有效地開展群眾工作的確有著借鑒意義。

三、新時期群眾工作機(jī)制創(chuàng)新的思考

既然協(xié)商民主對黨的群眾工作有重要的借鑒意義，那么我們今后在群眾工作中應(yīng)充分運(yùn)用這一資源，用協(xié)商民主的先進(jìn)理念和方式促進(jìn)新時期群眾工作機(jī)制的創(chuàng)新。結(jié)合當(dāng)前群眾工作存在的問題及協(xié)商民主的優(yōu)勢，要創(chuàng)新群眾工作機(jī)制應(yīng)重點從以下幾個方面著手。

1.群眾工作要立足于制度保障

關(guān)于制度的保障作用，鄧小平曾在針對黨和國家機(jī)關(guān)內(nèi)部存在的貪污腐化、濫用權(quán)力的問題時指出：“我們主要通過兩個手段來解決，一個是教育，一個是法律?！盵5]148兩者相比較，“還是要靠法制，搞法制靠得住些”[5]136。這一觀點指明了新形勢下制度在保障人的行為和思想中的重要作用，對我們今后如何完善群眾工作機(jī)制具有指導(dǎo)意義。我們知道，傳統(tǒng)的群眾工作機(jī)制自身是有著一套主要依賴個人思想作風(fēng)的保障體系，它在過去的實踐中發(fā)揮了基本保障作用，確保了群眾工作的有效開展和最終走向成功。但是我們要認(rèn)識到這些保障因素發(fā)揮作用是需要條件的，今天我們黨所處的歷史方位發(fā)生了改變，執(zhí)掌國家政權(quán)使得過去那種不得不走群眾路線的緊迫性不再存在，權(quán)力的掌握者在市場經(jīng)濟(jì)的環(huán)境下有了更多的選擇，這就使原有的保障條件不再可能像革命時期那樣發(fā)揮出根本的保障作用。分析今天群眾工作所出現(xiàn)的問題，可以說傳統(tǒng)群眾工作機(jī)制最大的缺陷就是制度保障的不足，在群眾工作中表現(xiàn)出的三個特性及帶來的問題，根源就在于缺少了制度保障，而協(xié)商民主之所以能夠克服這些缺陷也主要是因為有一套制度規(guī)范。因此，要健全完善群眾工作機(jī)制，首先必須要立足于制度保障，即在堅持運(yùn)用傳統(tǒng)保障因素的同時，要發(fā)揮制度的基本保障作用，并以此作為今后開展群眾工作的基礎(chǔ)條件。當(dāng)前，我國在群眾工作制度建設(shè)中取得了一些重要成果，建立了多黨合作和政治協(xié)商制度以及信訪制度、聽證制度等，在實現(xiàn)黨和政府與群眾的多層面溝通協(xié)商方面發(fā)揮了重要作用，今后我們還要繼續(xù)完善這些制度，以確保民眾的意愿和利益訴求能得到更全面真實的表達(dá)，問題和建議得到上級部門足夠的重視和采納。今后要將制度建設(shè)的重心放到基層群眾工作中去，重視和珍惜基層干部群眾創(chuàng)造的群眾工作形式，繼續(xù)開拓新的工作方式方法，暢通黨和政府與各方利益主體溝通協(xié)商的渠道，在民意表達(dá)、群眾利益調(diào)節(jié)、群眾權(quán)益維護(hù)、矛盾調(diào)處、政績評估等各個方面做出規(guī)范，并逐步實現(xiàn)制度化，使我們黨的群眾工作真正步入法制軌道。

2.群眾工作要著眼于社會多元群眾主體

群眾工作要面向廣大人民群眾，解決他們的各種利益問題。在革命戰(zhàn)爭年代，黨的群眾工作主要是面向廣大農(nóng)民、工人及各界進(jìn)步人士以奪取政權(quán)，工作對象相對單一明晰。但在經(jīng)歷了近四十年改革開放的今天，我國的社會生活及社會階層結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，新的社會階層逐漸形成并在社會事務(wù)中發(fā)揮著越來越重要的作用。如當(dāng)前學(xué)術(shù)界有一種比較認(rèn)可的觀點認(rèn)為，我國當(dāng)今社會已分化為十大階層，即國家與社會管理者階層、經(jīng)理人員階層、私營企業(yè)主階層、專業(yè)技術(shù)人員階層、辦事人員階層、個體工商戶階層、商業(yè)服務(wù)業(yè)員工階層、產(chǎn)業(yè)工人階層、農(nóng)業(yè)勞動者階層、城鄉(xiāng)無業(yè)失業(yè)半失業(yè)者階層等。這些階層構(gòu)成了社會新主體，他們在生活中有著各自不同的利益訴求，需要通過一定渠道和方式得以表達(dá)和實現(xiàn)。新階層新主體的出現(xiàn)是社會轉(zhuǎn)型發(fā)展中的必然現(xiàn)象，協(xié)商民主正是基于這一背景對多元主體的利益表達(dá)、利益協(xié)調(diào)與利益實現(xiàn)進(jìn)行了制度安排，我們新時期開展群眾工作要充分借鑒其經(jīng)驗。當(dāng)前，網(wǎng)絡(luò)參與、自發(fā)群體性參與、民間公益參與、知識分子的言論參與等已成為一些社會主體新的政治參與方式，對社會生活和國家政策法律產(chǎn)生了較大影響，我們的群眾工作要參與其中，全面了解和反映各主體不同的利益訴求，正確引導(dǎo)社會輿論，及時解決問題。同時，我們要將群眾工作主動深入社會基層的各個方面，將更多的社會主體納入工作對象中來，為社會各階層和主體的有序參與提供廣闊的平臺和暢通的渠道。

3.群眾工作要落實于面對面的平等協(xié)商

要做好群眾工作，就是要堅持走“從群眾中來，到群眾中去”的群眾路線，時刻密切聯(lián)系群眾，這是我們黨在革命時期的寶貴經(jīng)驗。新中國成立后，由于黨和群眾之間的聯(lián)系主要通過國家權(quán)力這個中介發(fā)生的，這種聯(lián)系較之過去有所疏遠(yuǎn)，使我們黨面臨著脫離群眾的危險，也使得群眾工作出現(xiàn)了諸多問題。正是基于此，黨的十八大提出要“完善黨員干部直接聯(lián)系群眾制度”，希望通過制度保障來實現(xiàn)黨群干群的直接聯(lián)系。實現(xiàn)黨群干群的直接聯(lián)系，就是要與群眾面對面地開展工作。群眾工作只有做到面對面，才能確保黨群干群關(guān)系的和諧融洽、群眾對重要事項的知情和參與、群眾對黨員干部監(jiān)督的全面公開和群眾的問題及時得到解決。面對面開展工作不是對群眾發(fā)號施令，也不是搞形式走過場，而是要按照社會主義協(xié)商民主的要求做到和群眾平等協(xié)商。目前我國進(jìn)入社會矛盾多發(fā)時期，群眾主體呈現(xiàn)多元化格局，群眾利益顯現(xiàn)出多目標(biāo)狀態(tài)，各種利益訴求并存甚至產(chǎn)生沖突。這些現(xiàn)狀要求我們在做群眾工作時不能簡單粗暴，要牢記廣大群眾是平等主體，他們有參政議政的權(quán)利，實現(xiàn)他們的利益是我們的工作目標(biāo)，在工作中一定要尊重他們的意愿，在溝通協(xié)商中解決問題。當(dāng)前，我國基層協(xié)商民主得到發(fā)展，出現(xiàn)了如民主懇談會、民情懇談會、鄉(xiāng)村論壇、民主聽證、議政會、民主理財會、居民論壇等多種形式，在實踐中產(chǎn)生很好的效果，我們可以將它作為群眾工作的新形式進(jìn)行推廣。群眾工作只有真正做到平等協(xié)商，才能進(jìn)一步增進(jìn)干群之間的理解，拉近干群間的距離，群眾也會在受尊重中理性地參加進(jìn)來，與我們的黨員干部一起共同解決好實際問題。

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