老齡社會背景下限制開發(fā)區(qū)域新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的路徑研究

杜娟+劉洪濤

摘 要： 限制開發(fā)區(qū)域發(fā)展路徑的選擇是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重點和難點。作為限制開發(fā)區(qū)域的陜南地區(qū)，在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，服務(wù)業(yè)支撐不足、醫(yī)療衛(wèi)生建設(shè)滯后、養(yǎng)老服務(wù)品質(zhì)欠佳、老齡人口增長迅速。為此，借鑒山東省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)經(jīng)驗，以發(fā)展健康養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的視角，從政策制定、產(chǎn)業(yè)支撐、硬件設(shè)施和配套服務(wù)等方面著手，探索推進陜南新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的實施路徑。

關(guān)鍵詞： 老齡化； 新型城鎮(zhèn)化； 限制開發(fā)區(qū)域； 健康養(yǎng)老服務(wù)業(yè)； 實施路徑

中圖分類號： F038.2 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2018.01.001

城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟與社會共同作用的結(jié)果。它是一個國家或地區(qū)在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、人居環(huán)境、人口構(gòu)成以及生產(chǎn)生活等方面由農(nóng)耕文明向現(xiàn)代文明轉(zhuǎn)變的過程，不僅包括勞動力從以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的農(nóng)村向以工業(yè)和服務(wù)業(yè)為主的城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，而且包括農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)變的地域結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，其發(fā)展水平是衡量現(xiàn)代化程度的重要標志。Hesham M.和Raham A.認為“城鎮(zhèn)化是人類文明發(fā)展的重要標志和社會生產(chǎn)力發(fā)展的重要階段”。新型城鎮(zhèn)化更加注重城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量，強調(diào)“以人為本”、經(jīng)濟與社會協(xié)調(diào)發(fā)展。限制開發(fā)區(qū)域是我國經(jīng)濟社會的重要組成部分，也是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要陣地。[1]加快限制開發(fā)區(qū)域新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是貫徹實施“十九大”關(guān)于“全面建成小康社會”的重大方略，也是促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、“堅持在發(fā)展中保障和改善民生”的重大舉措。作為秦巴山集中連片特困區(qū)和限制開發(fā)的南水北調(diào)中線工程水源區(qū)，陜南地區(qū)既面臨著發(fā)展經(jīng)濟的重任，又擔負著“一江清水送北京”的使命。[2]如何在限制開發(fā)中尋求出路，在綠色發(fā)展理念下優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中將環(huán)境保護、經(jīng)濟增長與民生改善相統(tǒng)一，是當前亟須解決的現(xiàn)實問題。

一、陜南地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)質(zhì)量有待提升

城鎮(zhèn)化涉及人口、土地、資本、技術(shù)等要素聚集方式的改變與革新，以及城鄉(xiāng)社會結(jié)構(gòu)的變遷與調(diào)整。以人為核心的新型城鎮(zhèn)化更加注重居民生活質(zhì)量的提高與城鎮(zhèn)發(fā)展水平的提升。近年來，陜南經(jīng)濟增速較快，人居環(huán)境逐步改善，城鎮(zhèn)化建設(shè)成效顯著，[3]但較之關(guān)中與陜北，陜南經(jīng)濟總量較小、貧困人口較多、城鎮(zhèn)化率偏低，在日益嚴峻的老齡化趨勢下，一些問題尤為突出，亟待解決。

（一）經(jīng)濟發(fā)展方面，服務(wù)業(yè)支撐帶動不強，人口聚集能力有限

經(jīng)濟是城鎮(zhèn)化發(fā)展的內(nèi)在動力，以服務(wù)業(yè)為代表的現(xiàn)代經(jīng)濟是加快城鎮(zhèn)建設(shè)的重要推手。生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)是使城鎮(zhèn)層級體系發(fā)展為網(wǎng)狀體系的關(guān)鍵，消費性服務(wù)業(yè)則是對于促進人口城鎮(zhèn)化作用明顯的勞動密集型產(chǎn)業(yè)。由于陜南地區(qū)消費能力不足、市場有限、交通物流成本較高，制約了當?shù)叵M性服務(wù)業(yè)的發(fā)展，使得商貿(mào)、餐飲、物流、配送等行業(yè)遠遠落后于關(guān)中和陜北地區(qū)。當前，陜西生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)多集中于關(guān)中地區(qū)的大中城市，產(chǎn)業(yè)鏈向陜南地區(qū)的擴散轉(zhuǎn)移較慢。2015年，陜南規(guī)模以上服務(wù)企業(yè)313家，占全省規(guī)模以上服務(wù)企業(yè)總數(shù)的13.9%；規(guī)模以上服務(wù)業(yè)營業(yè)收入991557萬元，占全省比重的4.05%。①受服務(wù)業(yè)規(guī)模小、發(fā)展水平低、就業(yè)崗位不足影響，陜南人口吸納能力非常有限。2016年，陜西省常住人口較2010年增長57.65萬人，其中陜南增長5.42 萬人，占全省新增人口的9.4%，同期關(guān)中增長43.28萬人，約為陜南的8倍；陜北增長8.95萬人，約為陜南的1.65倍。此外，陜南人口外遷現(xiàn)象嚴重，遠超關(guān)中、陜北同期水平，勞動力大量流失。2015年，關(guān)中凈遷出 1.82 萬人，陜北凈遷出不足50萬人，而陜南凈遷出近100萬人，其中漢中人口外遷現(xiàn)象尤為嚴重，該市當年凈遷出人口高達41.4萬人。

（二）基礎(chǔ)設(shè)施方面，市政配套建設(shè)不足，衛(wèi)生資源配置滯后

城鎮(zhèn)是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展的重要載體與依托，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平的高低及配套環(huán)境的優(yōu)劣直接決定著城鎮(zhèn)對人口和產(chǎn)業(yè)的吸引力。近年來，陜南三市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)均有所提高，但仍存在諸多不足，尤其是城市交通和醫(yī)療衛(wèi)生方面。目前，陜南對外交通依然不夠通暢，市內(nèi)通鎮(zhèn)、通村及園區(qū)和景區(qū)道路有待提等升級，各縣的可通達性亟須加強。2016年，陜南人均城市道路面積11.94平方米，較陜西省平均水平少3.73平方米，其中漢中僅為7.54平米。社區(qū)配套建設(shè)方面，陜南相對較弱，其中社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心38個，僅占全省比重的6.27%；社區(qū)服務(wù)設(shè)施914個，占全省比重的23.98%；便民利民服務(wù)網(wǎng)點611個，占全省比重的23.29%。醫(yī)療衛(wèi)生建設(shè)方面，總量不足、配置落后與不均的問題同時存在。陜南醫(yī)療設(shè)施總體水平不高，市（區(qū)）衛(wèi)生機構(gòu)共10046個，占全省比重的27.13%；衛(wèi)生機構(gòu)床位45940張，占全省比重的21.68%%；衛(wèi)生技術(shù)人員47013人，占全省比重的17.72%，其中執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師13733人，占全省比重的17.28%，注冊護師、護士共17158人，占全省比重的25.93%%；②每千人擁有衛(wèi)生技術(shù)人員和病床分別為5.52人和5.44張，低于全省平均水平。

（三）服務(wù)環(huán)境方面，社會健康保障水平不優(yōu)，適老醫(yī)療品質(zhì)欠佳

以醫(yī)療、養(yǎng)老、教育為代表的公共服務(wù)對于城鄉(xiāng)之間和區(qū)域之間的協(xié)同發(fā)展有著重要影響，如果這些關(guān)系民生福祉的基本服務(wù)水平參差不齊，就可能導(dǎo)致居民生活質(zhì)量出現(xiàn)較大差異，新型城鎮(zhèn)化所提倡和要求的基本公共服務(wù)均等化就難以實現(xiàn)。目前，陜南大部分養(yǎng)老機構(gòu)未納入醫(yī)保定點，而醫(yī)?？蓤箐N的老年病種較少，限額較低，尤其是失能護理和康復(fù)護理的許多項目均未納入城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險報銷范疇。據(jù)估算，陜南一位全護理老人的費用大約占其可支配收入的六到八成，如果這些護理費用被納入醫(yī)保，家庭養(yǎng)老負擔將大大減輕。除安康市漢濱區(qū)等少數(shù)城區(qū)外，陜南主要針對貧困戶、孤寡老人、婦孺殘障等特定人群提供家庭醫(yī)生服務(wù)，大部分地區(qū)尚未建立普適性的家庭醫(yī)生簽約服務(wù)。公辦養(yǎng)老機構(gòu)大多設(shè)備滯后，缺少特護工作人員，僅提供吃、住一般生活照料，不提供康復(fù)保健、緊急救助、遠程醫(yī)療、精神文化、心理慰藉等服務(wù)，入住的老人一旦失能只能終日臥床，且此類養(yǎng)老機構(gòu)一般入住率不高，存在床位閑置和資源浪費問題，而一些條件較好的養(yǎng)老機構(gòu)則“一床難求”。此外，有的養(yǎng)老機構(gòu)要求入住人員生活自理，許多失能、半失能人群被限制在外。

（四）人口結(jié)構(gòu)方面，老年群體增長趨勢不利，養(yǎng)老壓力羈絆掣肘

人口老齡化是指總?cè)丝谥幸蚰贻p人口數(shù)量減少、年長人口數(shù)量增加而導(dǎo)致的老年人口比例相應(yīng)增長的動態(tài)變化。它包含兩種含義，一是指老年人口相對增多，在總?cè)丝谥兴急壤粩嗌仙倪^程；二是指社會人口結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)老年狀態(tài)，進入老齡化社會。國際上的通?？捶ㄊ钱斠粋€國家或地區(qū)60歲以上老年人口占人口總數(shù)的10%，或65歲以上老年人口占人口總數(shù)的7%，即意味著這個國家或地區(qū)的人口處于老齡化社會。根據(jù)第六次人口普查，陜西省65歲及以上人口為3183840人，占全省總?cè)丝诘?.53%，屬西北地區(qū)人口老齡化特征最顯著的省份。漢中65歲及以上人口為2522041人，占全市總?cè)丝诘?0.70%；安康65歲及以上人口為235892人，占全市總?cè)丝诘?.97%；商洛65歲及以上人口為182783人，占全市總?cè)丝诘?.81%。①陜南三市除商洛外，其余兩市老齡人口比重均高于同期全省水平，其中漢中比重最高，高于同期全國1.6個百分點，老齡人口比重居全省之首。根據(jù)聯(lián)合國“65歲及以上人口占總?cè)丝诘?%即可視為進入老齡化”的標準，陜南已完全進入老齡化社會，且老齡化趨勢快于全省及全國。

二、山東省推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的經(jīng)驗做法

山東省65.2%的國土面積為限制開發(fā)區(qū)，但這些地區(qū)大多生態(tài)資源富集，具有發(fā)展康養(yǎng)旅游等綠色產(chǎn)業(yè)的先天條件。[4]為此，山東省立足現(xiàn)實，順應(yīng)老齡化趨勢，把健康醫(yī)養(yǎng)服務(wù)業(yè)作為全省新舊動能轉(zhuǎn)換的十大產(chǎn)業(yè)之一，將環(huán)境保護、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和民生改善與城鎮(zhèn)化建設(shè)相結(jié)合，積極創(chuàng)建“全國醫(yī)養(yǎng)結(jié)合示范省”。2017年上半年，山東省服務(wù)業(yè)增加值占GDP比重為49.2%，對經(jīng)濟增長貢獻率達53.5%，健康醫(yī)養(yǎng)及文化旅游等新興服務(wù)業(yè)主營業(yè)務(wù)收入保持兩位數(shù)以上增長。強有力的產(chǎn)業(yè)支撐使山東省城鎮(zhèn)化建設(shè)實現(xiàn)了較高水平的發(fā)展。以2016年為例，該省城鎮(zhèn)化率為59.02%，較2015年提高2.01個百分點，增幅高出全國平均水平0.76個百分點，位居全國第二。通過發(fā)展健康養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，山東省不僅有效地克服了發(fā)展“短板”，而且極大地增強了地方經(jīng)濟實力，促進了新型城鎮(zhèn)化健康快速發(fā)展，其經(jīng)驗做法值得借鑒。

（一）圍繞健康養(yǎng)老服務(wù)業(yè)打造產(chǎn)業(yè)集聚態(tài)勢，壯大城鎮(zhèn)經(jīng)濟實力

構(gòu)建特色健康養(yǎng)老服務(wù)體系，著力打造“健康養(yǎng)老+”產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的集聚態(tài)勢，大力發(fā)展“健康養(yǎng)老+農(nóng)業(yè)”、“健康養(yǎng)老+制造業(yè)”、“健康養(yǎng)老+醫(yī)療”、“健康養(yǎng)老+旅游”和“健康養(yǎng)老+體育”等模式。明確戰(zhàn)略定位，加大項目包裝力度，重視招商引資，著力引進一批前景好、效益好的大項目，突出龍頭項目的帶動作用和關(guān)聯(lián)作用，以重點突破帶動整體推進，形成健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展格局。截至2017年8月，山東省PPP養(yǎng)老項目數(shù)量、投資總額、投資比重均居全國之首。該省利用區(qū)位條件和膠東半島資源優(yōu)勢，強化產(chǎn)業(yè)支撐和項目帶動，圍繞健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，推動老年保健、康體健身、醫(yī)療器械、旅游度假、生態(tài)觀光、文化體驗等產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，打造全國領(lǐng)先的山東黃金海岸健康服務(wù)產(chǎn)業(yè)集聚帶，并充分利用健康大數(shù)據(jù)，加快“互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療”互動發(fā)展，提高養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)信息化水平。近年來，山東省老齡委聯(lián)合有關(guān)部門適時啟動“文化養(yǎng)老”系列活動，大力培育健康文化產(chǎn)業(yè)，發(fā)展健康文化和老年旅游，在創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)過程中融入文化元素。通過養(yǎng)老項目建設(shè)和產(chǎn)業(yè)融合，提升了城鎮(zhèn)經(jīng)濟實力與地區(qū)影響力，增進了人們對城鎮(zhèn)的認可與向往。

（二）完善健康養(yǎng)老服務(wù)配套設(shè)施，增強城鎮(zhèn)載體功能

狠抓交通物流建設(shè)，加快推進公路、鐵路建設(shè)，大力發(fā)展第三方物流及跨區(qū)域物流，著力破解影響城鎮(zhèn)服務(wù)業(yè)發(fā)展的瓶頸及制約。改善人居環(huán)境，狠抓生態(tài)治理，同時加大宣傳推介力度，著力營造和諧、良好的養(yǎng)老氛圍，提升城市宜居度。2016年，山東省共有社區(qū)日間照料設(shè)施4179處、農(nóng)村幸福院9880處、縣級養(yǎng)老信息服務(wù)平臺100余處。今后，山東省將按照新建小區(qū)每百戶不少于20平方米的標準配套建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施；老舊小區(qū)按照每百戶不少于15平方米的標準，通過置換、租賃、購置等方式，配建養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。2016年以來，山東省確定了18個縣（市、區(qū)）作為社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)新實驗區(qū)，財政對每個實驗區(qū)給予2000萬資金補助，要求每個實驗區(qū)建設(shè)1處不少于10個呼叫坐席的標準化養(yǎng)老服務(wù)信息平臺，建設(shè)2個以上具備“一站一所一中心一學?！惫δ艿纳鐓^(qū)綜合養(yǎng)老服務(wù)中心。通過不斷完善養(yǎng)老、醫(yī)療等方面的硬件設(shè)施，使居民生活環(huán)境得以改善，權(quán)益得以保障，也使城鎮(zhèn)的載體功能得以發(fā)揮。

（三）提升健康養(yǎng)老服務(wù)水平，營造城鎮(zhèn)人居氛圍

結(jié)合健康養(yǎng)老示范基地建設(shè)，采取異地互動式健康養(yǎng)老及康養(yǎng)綜合體等模式，打造核心產(chǎn)品，豐富產(chǎn)業(yè)內(nèi)涵，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，拓展服務(wù)功能，推進醫(yī)養(yǎng)深度融合發(fā)展，大力培育適合不同階層、不同年齡群體的多樣化、個性化、精細化的健康養(yǎng)老服務(wù)。強化科技創(chuàng)新，加強互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代科學技術(shù)在康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)中的創(chuàng)新應(yīng)用，積極打造信息化、智慧化的健康養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。從2013年起，山東省財政每年投入不少于10億元的專項資金，支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展，鼓勵社區(qū)、社工組織和相關(guān)企業(yè)提供居家養(yǎng)老、康復(fù)護理、疾病救治、臨終關(guān)懷等方面的健康服務(wù)。強化醫(yī)療機構(gòu)與養(yǎng)老機構(gòu)的深度融合，鼓勵醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)在日間照料中心、農(nóng)村敬老院、農(nóng)村幸福院設(shè)置服務(wù)站點或提供簽約服務(wù)，由簽約家庭醫(yī)生為社區(qū)老年人提供健康指導(dǎo)和基本醫(yī)療服務(wù)。通過政府購買、專業(yè)社工組織提供服務(wù)的方式，對重點人群進行特殊照顧，設(shè)置自動體檢設(shè)備并抽調(diào)專業(yè)醫(yī)生為老年人提供健康管理、遠程診斷、臨時急救和巡診探視等專業(yè)服務(wù)，提高社會保障水平，營造“老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)”的社會氛圍，吸引更多的人來此安居樂業(yè)。

（四）創(chuàng)新健康養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展方式及考評機制，激發(fā)城鎮(zhèn)內(nèi)在活力

我國健康養(yǎng)老服務(wù)業(yè)處于起步階段，許多方面有待完善和健全。為此，需要結(jié)合當前健康養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展要求，著力解決發(fā)展過程中可能存在的問題，在實踐中創(chuàng)新發(fā)展方式、改進工作機制。山東省強化創(chuàng)新驅(qū)動，在機制構(gòu)建、項目謀劃、服務(wù)提升和品牌塑造等方面不斷汲取新思路和新理念，在政策制定及考核機制方面大膽革新、先行先試，結(jié)合自身實際，深度挖掘潛在優(yōu)勢，著力打造本地化的新特色和新亮點。2017年5月山東省發(fā)布的《進一步擴大旅游文化體育健康養(yǎng)老教育培訓(xùn)等領(lǐng)域消費的實施意見》提出，在青島國家試點的基礎(chǔ)上，個人稅收優(yōu)惠型商業(yè)健康保險業(yè)務(wù)將向全省范圍推開。屆時，個人購買符合條件的商業(yè)健康保險產(chǎn)品，將按照每年最高2400元的限額稅前抵扣。此外，山東省創(chuàng)新工作機制，搭建部門聯(lián)動平臺，省老齡辦聯(lián)合省綜治辦，全國首創(chuàng)地將保護老年人合法權(quán)益工作納入全省社會綜合治理工作考核體系。通過健康養(yǎng)老服務(wù)政策創(chuàng)新與機制創(chuàng)新，為相關(guān)事業(yè)發(fā)展注入了強大動力，也為城鎮(zhèn)可持續(xù)健康發(fā)展提供了源源活水。

山東省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的經(jīng)驗表明，要充分發(fā)揮健康養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的支撐帶動作用，促進多元融合，著力構(gòu)建特色養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)體系。狠抓招商引資，發(fā)揮龍頭企業(yè)的引領(lǐng)示范作用，突出重點項目，壯大城鎮(zhèn)經(jīng)濟規(guī)模。重視理念和機制創(chuàng)新，加強互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代科技在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的應(yīng)用推廣，帶動相關(guān)軟硬件環(huán)境建設(shè)，加快人口轉(zhuǎn)移，推動城鎮(zhèn)發(fā)展。

三、加快陜南地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的實施路徑

健康養(yǎng)老服務(wù)業(yè)是促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、穩(wěn)增長的新動力和新優(yōu)勢，也是保障和改善民生的新焦點。它對接了社會養(yǎng)老需求，實現(xiàn)了限制開發(fā)區(qū)域生態(tài)經(jīng)濟化和經(jīng)濟生態(tài)化，有助于發(fā)展地方經(jīng)濟，促進能源結(jié)構(gòu)低碳化，對于增強城鎮(zhèn)活力，促進勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)和相關(guān)軟硬件環(huán)境建設(shè)效果顯著。[5]近年來，陜南人口結(jié)構(gòu)老齡化特征明顯、居民收入水平不斷提高、社會保障體系逐年完善，為健康養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展提供了成長空間；養(yǎng)老觀念的改變和養(yǎng)老服務(wù)的社會化趨勢，則為健康養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展帶來了廣闊前景。陜南地區(qū)要將生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益相統(tǒng)一，加快人口聚集、完善配套設(shè)施、優(yōu)化公共服務(wù)、化解養(yǎng)老壓力，就應(yīng)將發(fā)展健康養(yǎng)老服務(wù)業(yè)作為推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要抓手。為此，筆者在經(jīng)驗借鑒的基礎(chǔ)上提出以下幾點實施路徑。

（一） 充分發(fā)揮政策引導(dǎo)作用，提高城鎮(zhèn)建設(shè)適應(yīng)力

城鎮(zhèn)發(fā)展首先要有綱領(lǐng)性的指引和明確的目標、方向及定位。在市場經(jīng)濟條件下，推動城鎮(zhèn)化建設(shè)，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，不僅要發(fā)揮市場機制的決定性作用，而且要發(fā)揮政策的導(dǎo)向作用，實現(xiàn)市場與政府的有機結(jié)合，通過政策設(shè)計和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，破除限制要素自由流動的各種體制機制障礙，打通相關(guān)要素流通渠道，加快要素合理聚集，從而有效對接市場需求和城鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展需要。一是強化對國家相關(guān)政策文件研究。加強對《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》、《國務(wù)院關(guān)于促進健康服務(wù)業(yè)發(fā)展的若干意見》和《智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展行動計劃（2017-2020年）》等的研究，分析國家宏觀發(fā)展方向，深入挖掘健康養(yǎng)老服務(wù)業(yè)方面的政策紅利，把握“藍海”產(chǎn)業(yè)發(fā)展機遇。對接市場需求，將產(chǎn)業(yè)培育、民生改善和城鎮(zhèn)建設(shè)相結(jié)合，推動健康咨詢、休閑養(yǎng)生、老年護理和康復(fù)保健的發(fā)展，[6]提高服務(wù)業(yè)經(jīng)濟比重，增加就業(yè)崗位。二是制定和完善地方配套政策法規(guī)。嚴守“綠色”底線，強化生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護，[7]制定地方健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和實施細則，出臺支持健康養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的土地、金融、財稅、信貸等方面的相關(guān)政策，使產(chǎn)業(yè)發(fā)展與土地綜合利用和投融資方式創(chuàng)新相結(jié)合。加大政府扶持力度，建立財政投入穩(wěn)定增長機制，制定相應(yīng)獎勵等優(yōu)惠政策，進一步強化財政政策對健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)及項目建設(shè)的導(dǎo)向作用，鼓勵和支持社會力量多途徑、多渠道參與健康養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，對在落后地區(qū)投資發(fā)展健康養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的企業(yè)或機構(gòu)優(yōu)先立項、優(yōu)先審批，使城鎮(zhèn)化建設(shè)既符合生態(tài)安全的基本前提，又滿足經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的目標要求。

（二）培育壯大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，增強城鎮(zhèn)經(jīng)濟支撐力

在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，陜南不僅要提升經(jīng)濟總量，更要注重環(huán)境保護與城鎮(zhèn)建設(shè)質(zhì)量，真正實現(xiàn)綠色循環(huán)發(fā)展。因此，應(yīng)結(jié)合本地實際、立足自身資源稟賦，發(fā)揮比較優(yōu)勢，建立既有利于生態(tài)保護，又有利于經(jīng)濟發(fā)展的綠色低碳循環(huán)發(fā)展產(chǎn)業(yè)體系及多元融合的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局，將以健康養(yǎng)老服務(wù)業(yè)為代表的綠色產(chǎn)業(yè)和公共事業(yè)作為城鎮(zhèn)發(fā)展的重要支撐。一是強化項目帶動和產(chǎn)業(yè)融合。建立健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)招商項目庫，依托重點項目招商引資，組建健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，舉辦健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)方面的商務(wù)論壇和招商推介會，吸引實力強大的高端戰(zhàn)略投資商前來投資。充分利用當?shù)厣剿宋馁Y源，發(fā)展康復(fù)療養(yǎng)、旅游養(yǎng)生、養(yǎng)老保健、家政服務(wù)、生物醫(yī)藥等產(chǎn)業(yè)，強化產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，打造包括醫(yī)療健康產(chǎn)品制造、服務(wù)運營、系統(tǒng)集成等在內(nèi)的健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)鏈，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集群和規(guī)模經(jīng)濟，增強城鎮(zhèn)經(jīng)濟實力，促進人口聚集。二是推進醫(yī)養(yǎng)結(jié)合和示范基地建設(shè)。支持養(yǎng)老機構(gòu)內(nèi)設(shè)醫(yī)療機構(gòu)，建設(shè)養(yǎng)老醫(yī)療服務(wù)綜合體。強化市場運作，引導(dǎo)醫(yī)院、養(yǎng)老機構(gòu)、社區(qū)服務(wù)中心、相關(guān)企業(yè)及機構(gòu)參與支持試點項目建設(shè)，建立不同類型、特色鮮明的健康養(yǎng)老示范企業(yè)、示范社區(qū)和示范基地，充分發(fā)揮其示范引領(lǐng)作用，圍繞重點細分領(lǐng)域，實施試點示范項目，加快城鎮(zhèn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。[8]三是創(chuàng)新健康養(yǎng)老產(chǎn)品及服務(wù)供給，強化相關(guān)技術(shù)研發(fā)。鼓勵企業(yè)、醫(yī)療機構(gòu)和養(yǎng)老機構(gòu)針對不同人群及需求，提供多樣化、個性化的健康養(yǎng)老產(chǎn)品及服務(wù)，引導(dǎo)企業(yè)利用新技術(shù)、新工藝和新材料開發(fā)便攜式健康監(jiān)測設(shè)備、自助式健康檢測設(shè)備、家庭服務(wù)機器人和智能養(yǎng)老監(jiān)護設(shè)備等健康養(yǎng)老新產(chǎn)品，鼓勵企業(yè)及相關(guān)機構(gòu)提供功能豐富的監(jiān)測、康復(fù)和看護等個性化服務(wù)，支持企業(yè)開展模塊化嵌入式系統(tǒng)、健康監(jiān)測傳感器以及健康養(yǎng)老智能終端設(shè)備的研發(fā)和應(yīng)用，積極推廣大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等信息技術(shù)的深度應(yīng)用，加快健康養(yǎng)老服務(wù)業(yè)提質(zhì)增效，形成布局合理、支撐力強的城鎮(zhèn)經(jīng)濟體系。

（三）完善基礎(chǔ)設(shè)施及配套建設(shè)，提升城鎮(zhèn)綜合承載力

基礎(chǔ)設(shè)施是以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的要害。陜南地區(qū)縣域面積廣大，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較為薄弱。因此，現(xiàn)階段，陜南應(yīng)針對這一薄弱環(huán)節(jié)補齊發(fā)展短板，加大社會投資建設(shè)力度，進一步改善交通、醫(yī)療、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施，完善城鎮(zhèn)硬件配套建設(shè)，推進以道路為主的基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境整治提升工程建設(shè)，健全健康養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展所需的水電、信息、醫(yī)療、環(huán)衛(wèi)等方面的配套設(shè)施，不斷增強城鎮(zhèn)綜合承載能力，增強城鎮(zhèn)承載經(jīng)濟、承載民生的功能。一是強化市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。主動對接高等級公路、軌道交通、水利等重大基礎(chǔ)設(shè)施和功能板塊，強化交通、信息化等功能設(shè)施建設(shè)，按照“先地下、后地上”的原則，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類工程管線的規(guī)劃、建設(shè)和管理，加快無障礙設(shè)施建設(shè)與改造，建設(shè)社區(qū)健康養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，提供健康養(yǎng)老就近服務(wù)。提高地區(qū)間交通互通性，主動對接西安、成都、重慶等地的健康養(yǎng)老服務(wù)市場，并以特色鎮(zhèn)為重點，培育一批集康體養(yǎng)生、休閑度假、養(yǎng)老醫(yī)療等于一體的特色鮮明、功能齊全的新型城鎮(zhèn)。二是優(yōu)化公共信息服務(wù)平臺。促進信息產(chǎn)業(yè)與健康服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)的協(xié)同合作和融合發(fā)展，發(fā)揮信息技術(shù)提質(zhì)增效的作用，提升現(xiàn)有通訊及網(wǎng)絡(luò)設(shè)施標準，推廣云計算、大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)和物聯(lián)網(wǎng)等新一代信息技術(shù)，將創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、要素鏈、價值鏈等連接成跨區(qū)域和城際聯(lián)動發(fā)展的紐帶，共享、對接健康養(yǎng)老方面的信息，進一步強化不同區(qū)域經(jīng)濟、社會之間的聯(lián)系。引進專業(yè)機構(gòu)，打造康復(fù)護理中心、醫(yī)療培訓(xùn)中心、運營服務(wù)中心和數(shù)據(jù)信息中心，搭建公共信息智能平臺，為城鎮(zhèn)發(fā)展創(chuàng)造更好的支撐條件。三是實現(xiàn)建設(shè)運營的集約高效和綜合利用。引導(dǎo)社會力量廣泛參與健康養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的開發(fā)及運營，建立多元化投融資機制，推廣PPP合作模式，鼓勵社會資本將閑置的廠房、校舍和其他商業(yè)場館改造為養(yǎng)老保健、康體養(yǎng)生、特殊照料等方面的運營場所，通過硬件設(shè)施建設(shè)，使城鎮(zhèn)服務(wù)功能不斷完善，承載力不斷提高。

（四）優(yōu)化社會服務(wù)及民生保障，打造城鎮(zhèn)發(fā)展軟實力

李克強總理曾指出：“城鎮(zhèn)化不是簡單的城市人口比例增加和面積擴張，而是要在產(chǎn)業(yè)支撐、人居環(huán)境、社會保障、生活方式等方面實現(xiàn)由‘鄉(xiāng)到‘城的轉(zhuǎn)變。”新型城鎮(zhèn)化強調(diào)“以人為本”，重在實現(xiàn)“人”的城鎮(zhèn)化，通過教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、戶籍等社會保障制度的健全，使在城鎮(zhèn)居住的人們學有所上、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)，成為真正地“市民”。因此，健全社會保障制度、加快基本公共服務(wù)均等化和完善各項民生工程是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的內(nèi)在要求。同時，要進一步簡政放權(quán)，提高政府行政效能，依法保障投資者合法權(quán)益，優(yōu)化營商環(huán)境，提高社會資本參與健康養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的主動性和積極性，推動地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)。一是健全醫(yī)療養(yǎng)老等方面的社會保障制度。提高老年病種的醫(yī)保報銷額度及范圍，全面推廣家庭醫(yī)生簽約服務(wù)。成立健康養(yǎng)老服務(wù)社會組織，建立以社區(qū)為平臺，社會工作者和志愿者積極參與的服務(wù)模式，提高社會醫(yī)療衛(wèi)生養(yǎng)老服務(wù)水平。采取更加開放的戶籍政策，維護進城務(wù)工人員及其子女在醫(yī)療、養(yǎng)老、衛(wèi)生、教育等方面各項基本權(quán)益，營造和諧的城鎮(zhèn)氛圍。二是完善人才培養(yǎng)及互通機制。主動吸納農(nóng)村剩余勞動力，對其進行健康養(yǎng)老服務(wù)方面的職業(yè)培訓(xùn)，使之成為老年醫(yī)學、康復(fù)護理等方面合格的從業(yè)人員，同時制定農(nóng)民工優(yōu)惠扶持政策，鼓勵和支持返鄉(xiāng)農(nóng)民參與健康養(yǎng)老服務(wù)方面的創(chuàng)業(yè)與就業(yè)，提高農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的能力。鼓勵企業(yè)與院校建立健康養(yǎng)老服務(wù)人才聯(lián)合培養(yǎng)機制，擴大養(yǎng)老護理師、健康顧問、心理咨詢師等專業(yè)人員的儲備規(guī)模。建立公立醫(yī)療機構(gòu)與非公立醫(yī)療養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)在人才、技術(shù)、設(shè)備等方面的共享機制，加強本地與周邊地區(qū)醫(yī)療機構(gòu)之間的對接，提高合作效率。三是簡化行政審批，提高政務(wù)效率。適當放寬健康養(yǎng)老服務(wù)業(yè)準入門檻，簡化申請手續(xù)和審批流程，清理不合理前置審批事項，“多規(guī)合一”，提高行政效率，確保經(jīng)濟活動有序進行，營造良好的營商環(huán)境。

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