清末地方自治與中國近代警察制度的構(gòu)建

黨敏

(河南警察學(xué)院 法律系，河南 鄭州 450052)

近代意義上的地方自治發(fā)端于英國，是西方近代憲政運(yùn)動(dòng)的產(chǎn)物。隨著民主憲政運(yùn)動(dòng)的推進(jìn)，19世紀(jì)中后期，歐陸諸多國家開始實(shí)施地方自治，取得了顯著的成效。地方自治傳入中國，始于鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)前外國傳教士對(duì)西方政治、經(jīng)濟(jì)、法律等制度的介紹。1838年，美國傳教士裨治文在中國出版的《美理哥合省國志略》中，闡述了美國的地方自治制度，但在當(dāng)時(shí)并未引起國人過多的重視。鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后，為了挽救日益加深的民族危機(jī)，使中國走上富強(qiáng)與獨(dú)立的道路，中國的有識(shí)之士提出，仿照西方國家的民主政治改革中國傳統(tǒng)的政治體制。由此，地方政治制度和地方自治問題為人所關(guān)注，并逐漸形成一種社會(huì)政治思潮。1901年，晚清政府在嚴(yán)重的政治危機(jī)下，啟動(dòng)了一系列制度改革——“新政”。其涉及到新式政府機(jī)構(gòu)的組建，以及軍隊(duì)、教育體系的現(xiàn)代化等多個(gè)方面，重點(diǎn)放在憲政改革和實(shí)施地方自治上。為加強(qiáng)基層建設(shè)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)控制，清政府將地方自治的興起與發(fā)展作為努力的方向。為盡快將地方自治制度付諸實(shí)踐，黃遵憲等人提出以近代警察制度為切入點(diǎn)，“警察一局……誠使官民合力，聽民之籌費(fèi)，許民之襄辦，則地方自治之規(guī)模，隱寓于其中。而民智從此而開，民權(quán)亦從此而伸”[1](P1227)。因此，作為推進(jìn)地方自治的一個(gè)重要手段，警察制度與地方自治緊密結(jié)合起來了。

一、中國近代警察制度在地方的實(shí)踐

湖南是地方自治運(yùn)動(dòng)的先行者。1898年(光緒二十四年)7月27日，湖南巡撫陳寶箴、湖南按察使黃遵憲在湖南籌劃了湖南保衛(wèi)局。黃遵憲充分認(rèn)識(shí)到地方自治與警察制度的關(guān)系，將警察制度的設(shè)置作為實(shí)行地方自治的一個(gè)手段，強(qiáng)調(diào)在實(shí)現(xiàn)地方自治的過程中警察制度推行的重要意義，因而提出“官紳合辦”，邀請(qǐng)地方紳士參與其中。根據(jù)當(dāng)時(shí)頒布的保衛(wèi)局章程，保衛(wèi)局的議事程序和機(jī)構(gòu)設(shè)置都有當(dāng)?shù)丶澥繀⑴c。湖南保衛(wèi)局總辦由司道大員擔(dān)任，任期兩年，期滿由議事紳商選舉，報(bào)撫憲批準(zhǔn)，保衛(wèi)局下分局的副局長亦由紳商擔(dān)任。湖南保衛(wèi)局“官紳合辦”的方式被認(rèn)為是紳權(quán)擴(kuò)張的一個(gè)體現(xiàn)，亦是一次擯棄傳統(tǒng)治安防控模式的有益嘗試。雖然其存在時(shí)間較短，但湖南保衛(wèi)局的創(chuàng)辦被人們認(rèn)為是中國近代警察制度的先聲，是“資產(chǎn)階級(jí)維新派在中國最早進(jìn)行地方自治的實(shí)踐，……為地方政治的革新做出了有益的探索”[2](P65)。1900年，廣東仿照湖南，以易學(xué)清、郭乃心為首的有識(shí)士紳，成立了設(shè)立于華林寺的“西關(guān)巡警總局”，負(fù)責(zé)西關(guān)一帶的巡警等事宜。雖然有學(xué)者批評(píng)“西關(guān)巡警總局”的士紳辦警更像是一種城市團(tuán)防的做法，未擺脫傳統(tǒng)的地方募勇辦團(tuán)的窠臼，并不具備近代警察的內(nèi)涵，但這一事例，也表明了地方士紳借辦警擴(kuò)張紳權(quán)參與到政治生活中的努力。

1901年7月30日，清政府決定創(chuàng)辦巡警，發(fā)布上諭，要求各省裁撤綠營，舉辦巡警。此后，各省陸續(xù)舉辦警政，但各省之間的發(fā)展程度存在著嚴(yán)重的不平衡，直隸、四川、東北三省，警政開展較早，較為發(fā)達(dá)。其中，直隸率先在全省范圍內(nèi)開展警政建設(shè)，這與時(shí)任直隸總督的袁世凱有著莫大關(guān)系。1901年，袁世凱上任直隸伊始，就基于當(dāng)時(shí)地方精英們關(guān)注的經(jīng)濟(jì)改革、教育、警察等問題，與當(dāng)?shù)厥考澓献鳎瑔?dòng)了多項(xiàng)改革。此后，基于在保定、天津建警的經(jīng)驗(yàn)，袁世凱一直致力于將直隸的警政改革向鄉(xiāng)村推進(jìn)。袁世凱給予當(dāng)?shù)乜h官和士紳以政治上和行政上的支持，比如趙秉鈞——袁世凱的親信之一，天津巡警的設(shè)計(jì)者和執(zhí)行者，為直隸鄉(xiāng)村巡警的創(chuàng)建制定了《鄉(xiāng)村警務(wù)章程》。按照這個(gè)章程，巡警人員的挑選是由村長和士紳們承擔(dān)，他們負(fù)責(zé)挑選出品格端正的人擔(dān)任巡警，同時(shí)，也由當(dāng)?shù)厥考潛?dān)任巡警頭目。巡警經(jīng)費(fèi)則由村長和士紳籌集。根據(jù)章程的規(guī)定，巡警要與當(dāng)?shù)厥考澅３钟押藐P(guān)系，積極與他們合作，尊敬當(dāng)?shù)厥考潯3](P149～150)在袁世凱、趙秉鈞“官督紳辦”建警理念指導(dǎo)下，直隸的巡警制度最終以半自治的方式擴(kuò)展開來。以直隸下屬大名縣為例，大名縣在當(dāng)時(shí)只是地處南直隸的偏僻之處，地理位置并不重要，但大名縣在1904年就開始組建巡警隊(duì)伍，至1906年，該縣已經(jīng)擁有了13個(gè)分區(qū)，240名巡警。與當(dāng)時(shí)地處京漢鐵路線上的磁州地區(qū)尚未開展巡警制度建設(shè)相比，其警政建設(shè)成績斐然。這與當(dāng)?shù)厥考澋姆e極支持有著莫大的關(guān)系。

清末地方警政的建設(shè)，除了“官紳合辦”“官督紳辦”以外，還有紳商自發(fā)創(chuàng)辦者，典型的如1904年8月，在東北地區(qū)由洪東毅、鄭俊卿、何九皋等人創(chuàng)立的東三省保衛(wèi)公所。庚子事變后，日本在東北不斷擴(kuò)張其勢(shì)力，懦弱的清政府在此的控制力幾乎形同虛設(shè)。為防止外國列強(qiáng)尤其是日本對(duì)該地區(qū)主權(quán)以及人民財(cái)產(chǎn)安全的侵害，維護(hù)自身權(quán)益，當(dāng)?shù)氐募澤搪?lián)合起來，倡辦東三省保衛(wèi)公所，提出“以本地人力、財(cái)力辦理本地民事，所有一切內(nèi)政，原有十分自主之權(quán)，同人當(dāng)效其死力，合其團(tuán)體，以保此權(quán)利為第一要?jiǎng)?wù)”[2](P70)。東三省保衛(wèi)公所下設(shè)五個(gè)機(jī)構(gòu)，由武備股主要執(zhí)行相關(guān)警察職能，包括編制戶口、調(diào)查打擊妨害治安事項(xiàng)、救護(hù)以及修治等涉及到警察制度的諸多方面。隨著公所的建立，東三省州、縣地方的警察制度也隨之產(chǎn)生，并初步實(shí)現(xiàn)了維持治安、保衛(wèi)地方安寧的目標(biāo)?？陀^上而言，東三省州、縣地方警察制度，體現(xiàn)了地方自治的基本含義。

二、地方自治與近代警察制度結(jié)合的

成因

“從制度變遷規(guī)律來看，任何一種新制度的創(chuàng)建，總是與一定現(xiàn)實(shí)的社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要相適應(yīng)的，皆有其現(xiàn)實(shí)的和動(dòng)態(tài)發(fā)展變化的原因。”[4](P140)清末近代警政在地方的創(chuàng)建之所以與清末地方自治緊密結(jié)合起來，主要有以下三個(gè)方面的成因。

為應(yīng)對(duì)國家衰落的危機(jī)，清末的政治變革應(yīng)運(yùn)而生。在政治變革的過程中，地方自治思想及近代警察制度的理念逐漸落地生根。隨著地方自治思想的傳播和深入人心，清末地方自治運(yùn)動(dòng)在各地陸續(xù)開展，其中較有成效的有直隸、東三省、天津等，其他如上海、江蘇等地也陸續(xù)嘗試地方自治，有的建立自治研究所或研究會(huì)宣講自治的相關(guān)理論，“有的州縣則直接開辦自治局或公益局，試辦自治”[2](P93)。清末各地方實(shí)行的地方自治，雖然形式、規(guī)模、實(shí)效不一，但清查人口、劃定區(qū)域等事項(xiàng)，都需要新式警察提供支持，因此，可將創(chuàng)辦新式警察，看作地方自治的一項(xiàng)內(nèi)容。日俄戰(zhàn)爭(zhēng)后，國人將日本取得戰(zhàn)爭(zhēng)勝利歸結(jié)于實(shí)施憲政的結(jié)果，進(jìn)而要求清政府速行立憲，以謀自強(qiáng)。清末高級(jí)官員也紛紛要求實(shí)行地方自治，作為預(yù)備立憲的基礎(chǔ)。因此，警察與地方自治作為預(yù)備立憲的重要內(nèi)容，在其后的警政建設(shè)中得到了進(jìn)一步結(jié)合。近代警察制度的創(chuàng)建一直貫穿于清末的政治變革中。1912年2月，清王朝滅亡，清末“新政”宣告失敗，地方自治與近代警察制度建設(shè)隨之落下帷幕。

在構(gòu)建近代警察制度初期，由于經(jīng)驗(yàn)匱乏，清政府缺乏對(duì)新式警察制度創(chuàng)建的整體規(guī)劃和指導(dǎo)，中央無統(tǒng)一性的管理全國警政的機(jī)構(gòu)，地方亦無專門性的警政管理機(jī)構(gòu)，一般由各省督撫負(fù)責(zé)。警察管理權(quán)的分散與不統(tǒng)一，使各省警政的發(fā)展規(guī)劃呈現(xiàn)出“隨意性和無目的性”[5](P12)，地方警政“辦法既有參差，名稱復(fù)不劃一，且有雖經(jīng)具奏，并未實(shí)行者，于警政之規(guī)制餉章均有窒礙”[5](P127)。1907年5月，清政府設(shè)置巡警道以指導(dǎo)各省警政，但現(xiàn)實(shí)卻是各省督撫仍然掌控著警察權(quán)，民政部對(duì)警察的人事、行政、經(jīng)費(fèi)等事項(xiàng)無決定權(quán)。雖然有呼吁加強(qiáng)民政部對(duì)地方警政的決定權(quán)，提出統(tǒng)一各省規(guī)章及將地方警政的人事權(quán)收歸民政部等措施，但最后均未付諸實(shí)施。清末警察權(quán)的不統(tǒng)一，使得中央與地方之間無法上下呼應(yīng)，警令無法暢通，但這也為地方警政的建設(shè)，提供了一個(gè)先行局部實(shí)踐的機(jī)會(huì)。因此，地方警政的創(chuàng)辦結(jié)合了地方實(shí)際，具有了地方特色。如直隸因?yàn)槠涞乩砦恢眉罢蝺r(jià)值，其警政建設(shè)因?yàn)楫?dāng)政者袁世凱的重視，開始較早并效果良好；東北地區(qū)屬邊防重地，且由于處于特殊的政治環(huán)境下，警政建設(shè)的成效也很可觀；浙江省因?yàn)樗方煌ǚ泵Γ现伟惨差H為重要，為籌備水上巡警，便仿照直隸的做法，采取官紳合辦的方式，由當(dāng)?shù)厥考澇洚?dāng)巡董籌措費(fèi)用。對(duì)此，王家儉先生認(rèn)為，將“警察劃歸地方行政事務(wù)，并以地方之財(cái)力辦理地方之警政，以維護(hù)地方之治安。這種政策，非僅減輕了中央財(cái)政的負(fù)擔(dān)，且也加重了地方的責(zé)任，而含有若干地方自治的成分，實(shí)有可取之處”[6](P146)。

費(fèi)孝通先生認(rèn)為，自秦漢以來，士紳作為一個(gè)階層伴隨著皇權(quán)出現(xiàn)，取代了先秦的貴族政治。士紳階層作為社會(huì)的精英，是官吏與民眾的中介，對(duì)其所在(出生)地區(qū)的影響力是不容忽視的。他們以財(cái)富與家族紐帶為依托，與政府權(quán)力之間形成親密關(guān)系，并在地方事務(wù)如治安、稅收、教育中發(fā)揮了重要作用。士紳利用政府無法控制整個(gè)社會(huì)的弱點(diǎn)，在基層社會(huì)形成了非官方的地方控制系統(tǒng)——“紳權(quán)政治”。其獨(dú)立于官方的行政控制系統(tǒng)，對(duì)地方秩序的穩(wěn)定，起到了非常重要的作用，因而在地方，士紳與政府的合作程度，往往會(huì)影響到一個(gè)地方的安寧與否。當(dāng)政府腐敗無能時(shí)，如果士紳及其家族利益得不到保護(hù)，其就會(huì)產(chǎn)生與政府的離心力，使政府受到地方勢(shì)力的挑戰(zhàn)，逐漸喪失對(duì)地方權(quán)力的掌控能力，進(jìn)而帶來士紳權(quán)力的擴(kuò)張。清末，由于清政府對(duì)地方的掌控減弱，地方士紳的勢(shì)力發(fā)展較為迅速，政府職責(zé)和權(quán)威逐漸被地方士紳承擔(dān)起來，由此形成了一種獨(dú)立于國家權(quán)力外的地方勢(shì)力。這種地方勢(shì)力，在清末“新政”過程中，借助地方自治以及警察制度的建設(shè)擴(kuò)張更為充分。具體到地方警政建設(shè)過程中，由于其資金往往需要各地自籌，在地方財(cái)政捉襟見肘的情況下，只得依賴地方士紳通過對(duì)商品或農(nóng)產(chǎn)品征稅以募得巡警所需費(fèi)用。士紳也希望將其影響力擴(kuò)展到新的地方社會(huì)治安體系——警察制度構(gòu)建中，因?yàn)橥ㄟ^擔(dān)任巡警隊(duì)伍中的重要職位，他們可以獲得維持自身影響力和利益的機(jī)會(huì)，并借機(jī)擴(kuò)大話語權(quán)，參與到正式的權(quán)力支配層面。從警察制度在地方創(chuàng)辦的實(shí)踐來看，一定程度上，士紳的參與度往往會(huì)影響一個(gè)地方警政建設(shè)的效果?！霸谌魏晤I(lǐng)域——不管是教育、經(jīng)濟(jì)還是警政的改革，取得長遠(yuǎn)的成功都依靠當(dāng)?shù)厥考澋呐浜??！盵3](P170)這也是袁世凱、趙秉鈞等人之所以秉持“官督紳辦”建警理念的直接原因。

三、中國近代警察制度創(chuàng)建的歷史功效

清末地方警政的創(chuàng)建與地方自治的結(jié)合，是中國邁向警政近代化的一次嘗試，雖然在其中存在諸多缺陷，如“機(jī)構(gòu)不穩(wěn)定、法規(guī)不健全、職能劃分不清、警察人員素質(zhì)低下”[7](P366)，但這次變革的積極意義也不容忽視。它在一定程度上，推動(dòng)了清末新政在地方的開展，更奠定了我國近代警察制度的建設(shè)基礎(chǔ)。

清政府主要借助保甲制和綠營、團(tuán)練來維持社會(huì)治安，并沒有一個(gè)統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)行使治安權(quán)，基本上是“沿襲明代舊制，于京師設(shè)置步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門和五城兵馬司指揮，兼管京師的警察事務(wù)……各省則以綠營執(zhí)行地方保安任務(wù)”[8](P298)。19世紀(jì)中后期，基于舊的治安防控體系在當(dāng)下失效的事實(shí)，清末統(tǒng)治者急需建立新的治安體系，以維護(hù)鞏固自身的統(tǒng)治。這種需求，在中國近代化的過程中，很大程度上推動(dòng)了清末警察制度的創(chuàng)辦。以湖南保衛(wèi)局為例，湖南保衛(wèi)局的機(jī)構(gòu)設(shè)置、機(jī)構(gòu)權(quán)限劃分不同于傳統(tǒng)的治安模式，而是仿照日本、美國警察局的設(shè)置，結(jié)合黃遵憲“增民權(quán)”“促自治”的理念設(shè)計(jì)的。其組織體系采取三級(jí)制，共設(shè)總局一個(gè)，分局五個(gè)，小分局30所，另下設(shè)遷善所五處，負(fù)責(zé)輕微犯罪人員及無業(yè)游民的安置和改造，由此形成了清晰的權(quán)責(zé)明確的組織體系。其人事組織由官吏和士紳形成兩套體系，并承擔(dān)不同的職責(zé)。不僅湖南如此，直隸作為地方警政創(chuàng)建的典型，在總督袁世凱的穩(wěn)步推動(dòng)以及當(dāng)?shù)厥考澐e極參與下，警察組織體系基本建立，警政建設(shè)也初具規(guī)模。袁世凱首先在保定、天津試辦警政。1903年，袁世凱在天津周圍的南皮、靜海、慶云等五縣試辦巡警，隨后要求下屬各府廳州縣一體照辦。1906年，袁世凱設(shè)立省警務(wù)處，以指導(dǎo)直隸的巡警建設(shè)。直隸下屬大多數(shù)縣都按照警務(wù)處設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)章要求，根據(jù)治安需要設(shè)局(每局轄10000人左右)，局下三至四個(gè)區(qū)(每區(qū)轄3000人)，并設(shè)巡官、巡董、區(qū)長，以履行相應(yīng)職責(zé)。至1907年，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，直隸省57個(gè)縣的警察人數(shù)達(dá)15390人，平均每個(gè)縣約有270名警察[3](P153)，建立起了一支新式警察隊(duì)伍，構(gòu)成了嚴(yán)密的警察網(wǎng)絡(luò)。湖南保衛(wèi)局及直隸建警對(duì)其后的清末地方警政，尤其是州、縣警政建設(shè)，有著一定的影響。[9]其后，如廣東省，是清末警政創(chuàng)建效果較好的省份，“石城、佛山等處警察即采官民合辦方式；嘉應(yīng)州、電白、揭陽則為官辦；西洋和水東圩等地則應(yīng)商所需而設(shè)”[6](P71)。其他一些開辦警政的省份如山東、四川等省份亦紛紛仿效，或派員到京師和天津警務(wù)學(xué)堂學(xué)習(xí)，或直接創(chuàng)立警務(wù)學(xué)堂，地方警政建設(shè)由此獲得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

亨廷頓認(rèn)為，一個(gè)政府強(qiáng)大穩(wěn)定與否，關(guān)鍵在于其能否在完善政治制度化的速度與擴(kuò)大群眾參與水平之間達(dá)到平衡，如果一個(gè)政府能在這兩者之間求得最佳值，使這兩者能夠相輔相成，就能有效地實(shí)施國力資源的開發(fā)、社會(huì)財(cái)富的分配和權(quán)力象征的表達(dá)等主要功能，也才能走上穩(wěn)定的現(xiàn)代化發(fā)展道路。[10](P3)這同樣適用于評(píng)價(jià)清末地方自治實(shí)踐。清末清政府在最后十年的統(tǒng)治中，為強(qiáng)化已經(jīng)嚴(yán)重弱化的中央權(quán)威，加強(qiáng)對(duì)地方的控制，對(duì)于地方自治先期在地方的實(shí)驗(yàn)持謹(jǐn)慎態(tài)度，直至宣布預(yù)備立憲后，才轉(zhuǎn)變?yōu)閷⒌胤阶灾巫鳛閷?shí)現(xiàn)憲政的手段，開始全面規(guī)劃推行地方自治。雖然清政府的本意是以地方自治彌補(bǔ)“官治之不足”， 要求地方自治“不得抵牾國家之律”，“不得違抗官府之監(jiān)督”；但在清政府的推動(dòng)下，各地紛紛為舉辦地方自治做準(zhǔn)備，如調(diào)查人口、劃分區(qū)域、設(shè)立自治研究所等等。這些舉措中的多數(shù)內(nèi)容為近代警政應(yīng)有之義，客觀上推動(dòng)了近代警政在地方的創(chuàng)建，也為地方自治提供了相對(duì)安定的治安環(huán)境，為其開展奠定了基礎(chǔ)。其后，隨著各省諮議局的設(shè)立，地方士紳通過代議機(jī)構(gòu)逐漸參與到地方政權(quán)中，打破了原有的地方政權(quán)由地主階級(jí)把控的局面，“使地方權(quán)力機(jī)構(gòu)和政權(quán)功能發(fā)生了某種程度的變化”[2](P199)，對(duì)清末地方政治的革新有一定的積極意義。

近代警察制度在清末的創(chuàng)建，是整個(gè)清末“新政”的重要組成部分。它既滿足了當(dāng)時(shí)中國社會(huì)部分政治精英對(duì)國家政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的愿景，也在一定程度上符合了歷史發(fā)展的潮流。由于這種警察制度是為了維護(hù)清王朝的統(tǒng)治而實(shí)施的，因此，其注定難以成功。今天，在中央全面深化改革的時(shí)候，研究分析清末地方自治和近代警察制度的建立，對(duì)我們警察制度和法治的建設(shè)發(fā)展，有一定的參考意義。

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