俄亥俄谷環(huán)境聯(lián)盟訴弗拉公司案對我國的啟示

胡紅玲

從1970年算起，美國的環(huán)境公民訴訟至今已有近50年的歷史。俄亥俄谷環(huán)境聯(lián)盟訴弗拉公司案是美國典型的水污染環(huán)境民事公益訴訟案件，該案一審歷時近2年，從訴前通知發(fā)出之日至二審審結(jié)長達(dá)4年。整個訴訟過程完整地展現(xiàn)了美國環(huán)境公民訴訟案件的法定程序和論證特點。美國的環(huán)境公民訴訟被認(rèn)為是環(huán)境公益訴訟的鼻祖，早在1970年就已在《清潔空氣法》中明確規(guī)定了公民訴訟，隨后基本上在各個環(huán)境單行法中均做出了公民訴訟的相關(guān)規(guī)定。因為證明違反《清潔水法》的行為和建立水體原告組織的相對易度等[1]原因，公民依據(jù)《清潔水法》提起的環(huán)境公益訴訟案件遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于依據(jù)其他環(huán)境法律提起的案件，這使得公民訴訟在《清潔水法》執(zhí)行與解釋方面成為一種獨特的力量。而我國當(dāng)前的環(huán)境民事公益訴訟立法與司法實踐均不太成熟，2013年1月1日施行的新《中華人民共和國民事訴訟法》(以下簡稱《民訴法》)才正式對環(huán)境民事公益訴訟做出明確規(guī)定，但起訴主體僅限法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織，且“該規(guī)定對于環(huán)境民事公益訴訟中到底應(yīng)該如何確立原告資格的問題，并未能給出明確的答案”[2]。2015年1月1日施行的新《環(huán)境保護(hù)法》(以下簡稱《環(huán)保法》)則對有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟的組織進(jìn)行了界定，但出于防止濫訴等方面的考慮，對組織的限定條件貌似過于嚴(yán)格，致使符合條件的組織為數(shù)不多，地區(qū)分布亦不均衡。另外，因起訴主體資格限制可能致使各地污染企業(yè)相應(yīng)遭遇訴訟不公的問題，表現(xiàn)為能力較強(qiáng)的環(huán)保組織所在地區(qū)的被訴企業(yè)可能承受巨額賠償，而未被環(huán)保組織起訴的違法企業(yè)卻依然逍遙法外。2015年1月7日施行的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《司法解釋》)則對環(huán)境民事公益訴訟案件的審理做了詳盡的規(guī)定，但也凸顯了我國只有環(huán)境民事公益訴訟而無環(huán)境行政公益訴訟這一單一模式。2015年7月3日起開始實施的《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》(以下簡稱試點方案)則規(guī)定在2年的有限時間內(nèi)與有限范圍內(nèi)特定起訴主體即檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起民事與行政公益訴訟。但因“其在環(huán)境公益訴訟探索中至今面臨無法可依的尷尬局面。試點之后，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟首先面臨的就是法律正當(dāng)性難題”[3]。2017年6月27日，在《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》即將進(jìn)入尾聲之際，十二屆全國人大常委會第二十八次會議表決通過了關(guān)于修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定, 決定將檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟明確寫入這兩部法律。在《民訴法》第55條增加一款，作為第2款：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機(jī)關(guān)或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴?！薄吨腥A人民共和國民事訴訟法》也根據(jù)本決定作了相應(yīng)修改，并重新予以了公布。決定對《民訴法》修改的實質(zhì)是以法律的形式賦予了檢察機(jī)關(guān)以第二順位的身份提起環(huán)境民事公益訴訟、以及支持環(huán)保組織提起民事公益訴訟的權(quán)利，擴(kuò)大了環(huán)境民事公益訴訟主體的隊伍。但新修改的法律依然存在對起訴主體的身份限制過嚴(yán)、訴訟主體范圍不大和訴訟激勵機(jī)制缺乏等方面的問題。

由于我國環(huán)境民事公益訴訟立法還處于初級階段，相應(yīng)的訴訟實踐也明顯存在不足。“立法上對環(huán)境公益訴訟主體較多的限制和缺乏具體的制度保障等，導(dǎo)致實踐中環(huán)境公益訴訟異常艱辛: 嚴(yán)重?fù)p害生態(tài)環(huán)境案件發(fā)生了卻起訴困難，立案了卻難以收集相關(guān)證據(jù)，即使勝訴了也難以執(zhí)行?！盵4]

盡管近年來我國的環(huán)境公益訴訟立法正處于不斷完善的狀態(tài)，司法實踐領(lǐng)域也在不斷地積累經(jīng)驗，但相較于美國近50年的環(huán)境公民訴訟立法和司法經(jīng)驗，我國的環(huán)境公益訴訟立法與司法實踐均不太成熟，對美國俄亥俄谷環(huán)境聯(lián)盟訴弗拉公司案這起看似普通實則典型的水污染公民訴訟案件的過程進(jìn)行分析并適度參考借鑒，無疑將有利于進(jìn)一步完善我國當(dāng)前的環(huán)境公益訴訟立法與司法實踐工作。

一、俄亥俄谷環(huán)境聯(lián)盟訴弗拉公司案件概要

(一)案件的過程

1996年，弗拉公司獲得了西弗吉尼亞國家污染物排放許可證，許可證允許該公司向20英里河的思迪豪斯支流排污，該支流位于西弗吉尼亞中部，與弗拉公司的露天采礦設(shè)備毗鄰。

2009年，弗拉公司申請換發(fā)了新的排污許可證。該證除了對排污限額做出了量化規(guī)定，還并入了西弗吉尼亞州立規(guī)則第5.1.f項規(guī)定。弗拉公司獲得新許可證時，第5.1.f項規(guī)定的內(nèi)容如下：西弗吉尼亞/國家污染物排放許可證規(guī)定的排污必須符合質(zhì)量要求，不得違反西弗吉尼亞州環(huán)境保護(hù)部門制定的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)*See W. Va. Code R. § 47-30-5.1.f。。

2012年12月7日，三個環(huán)保團(tuán)體——俄亥俄谷環(huán)境聯(lián)盟、西弗吉尼亞高地水利和塞拉俱樂部(以下統(tǒng)稱“聯(lián)盟”)，按照《清潔水法》 與《露天采礦控制和恢復(fù)法》的有關(guān)規(guī)定，在提起公民訴訟之前，提前60天將訴前通知書送達(dá)涉嫌違法行為人與美國聯(lián)邦環(huán)保局管理者(《清潔水法》的規(guī)定)或內(nèi)政部秘書(《露天采礦控制和恢復(fù)法》的規(guī)定)。

2013年3月13日，該案原告根據(jù)《清潔水法》規(guī)定的公民訴訟條款*See 33 U.S.C. § 1365。，向美國西弗吉尼亞州南區(qū)查爾斯頓地方法院提起訴訟。聯(lián)盟聲稱弗拉公司向思迪豪斯支流排入足量的離子和硫酸鹽，使其導(dǎo)電性增加，違反了并入弗拉公司許可證中的西弗吉尼亞州立規(guī)則第5.1.f項規(guī)定。

2013年6月21日，地方法院日程安排令規(guī)定本案分兩個階段完成：第一階段解決管轄權(quán)和被告的責(zé)任問題；第二階段解決必要的禁令救濟(jì)與民事處罰問題。

2014年7月30日，一審地方法院對原告提出的管轄權(quán)問題做出了同意的裁定，確定原告滿足公民訴訟的起訴資格，該院對案件具有管轄權(quán)*See 2014 U.S. Dist. LEXIS 103634; 79 ERC (BNA) 1861。。

2014年8月19—22日，一審地方法院就本案被告的責(zé)任問題進(jìn)行了審理*See 82 F. Supp. 3d 673; 2015 U.S. Dist. LEXIS 8904; 45 ELR 20026; 80 ERC (BNA) 1473。。

2015年1月27日，一審地方法院做出判決，認(rèn)定被告弗拉公司至少違反了許可證中的一項規(guī)定，向思迪豪斯支流排放高濃度的離子污染物，對該河流的水生生態(tài)系統(tǒng)的化學(xué)和生物成分造成或者實質(zhì)性地造成重大的不利影響，從而違反了并入許可證的敘述性水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)*See 82 F. Supp. 3d 673; 2015 U.S. Dist. LEXIS 8904; 45 ELR 20026; 80 ERC (BNA) 1473。。

2016年10月27日，弗拉公司對查爾斯頓地方法院一審判決不服，以其獲得國家污染物排放許可證可以免責(zé)為由提起了上訴，美國第四巡回上訴法院予以受理。

2017年1月4日，上訴法院審結(jié)此案，做出了維持一審法院判決的裁定*See 845 F.3d 133; 2017 U.S. App. LEXIS 108; 47 ELR 20004; 83 ERC (BNA) 1885。。

(二)案件爭議的焦點及審理結(jié)果

1. 一審的情況

一審爭議的焦點主要體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，被告所持許可證中第5.1.f項敘述性水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定是否具有可執(zhí)行性，被告可否因持有排污許可證而免除相關(guān)責(zé)任；第二，原被告雙方用以證明各自主張而提交的專家證詞、指數(shù)和基準(zhǔn)等是否具有權(quán)威性和說服力；第三，對河流造成或者實質(zhì)性造成生物損害的離子污染是否系被告的采礦排污所致。

原告根據(jù)阿巴拉契亞中部河流野外水生生物導(dǎo)電率基準(zhǔn)(簡稱“聯(lián)邦環(huán)保局基準(zhǔn)”)(EPA’s Benchmark)*See Joint Ex.58。、其他同行評審的科學(xué)出版物和專家證言指出，被告將經(jīng)測試具有導(dǎo)電性和硫酸鹽的離子污染物過量排入西弗吉尼亞的水域，對河流水生生態(tài)系統(tǒng)的化學(xué)和生物成分造成或者實質(zhì)性地造成重大不利影響，違反了國家污染物排放許可證及西弗吉尼亞采礦許可證的規(guī)定。自弗拉公司開始向水體排放礦山廢物以來，思迪豪斯支流的導(dǎo)電性顯著增加。 隨著思迪豪斯支流導(dǎo)電性增加，敏感的昆蟲種類因不能適應(yīng)突然且劇烈的變化都死了。水生生物多樣性的減少造成西弗吉尼亞河流狀況指數(shù)(WVSCI)得分下降， 聯(lián)邦環(huán)保局認(rèn)為指數(shù)低于臨界值68就表明損害存在。該指數(shù)是西弗吉尼亞環(huán)保部門和聯(lián)邦環(huán)保局長期用來測試河流健康狀況的指數(shù)。自2003年起，思迪豪斯支流的指數(shù)得分一貫低于68，介于31.6到58.17之間*See Id. at 696。。

被告弗拉公司指出，公司于2009年申請換發(fā)新許可證時已披露了排污的性質(zhì)。當(dāng)時，弗拉公司曾聲明其排放的污染物含有離子，因此具有較高的導(dǎo)電性。盡管如此，西弗吉尼亞環(huán)境保護(hù)部門并未在弗拉公司的許可證中對電導(dǎo)率設(shè)定特別的限制。弗拉公司認(rèn)為，環(huán)保部門拒絕設(shè)限的原因是肯定地選擇不對電導(dǎo)率施加任何限制。按弗拉公司的說法，這就意味著第5.1.f項規(guī)定并未要求弗拉公司對其排污的電導(dǎo)率做出限制，即使電導(dǎo)率最終違反了水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。弗拉公司的推理是，遵守許可證中明文規(guī)定的污水排放限額可以使其免于承擔(dān)該法規(guī)定的所有責(zé)任，而且是否違反敘述性水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)不能僅憑西弗吉尼亞河流狀況指數(shù)確定，弗拉公司還以己方1名專家對聯(lián)邦環(huán)保局基準(zhǔn)的批評為依據(jù)，提出該基準(zhǔn)存在基本分析錯誤，不能作為決定依據(jù)。被告聲稱原告并不了解思迪豪斯支流中其他應(yīng)激物的影響，因此不能證明導(dǎo)電率是造成損害的主要原因。

地方法院審議了大量的專家證詞、報告和圖表，認(rèn)定第5.1.f項規(guī)定構(gòu)成可執(zhí)行的許可證規(guī)定。該規(guī)定要求弗拉公司不得違反西弗吉尼亞的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，包括敘述性的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。法院查明，被告弗拉公司排入思迪豪斯支流的礦山廢物在接收水體中沉積了大量的離子，被告方提供證詞的專家不具備必要資格和相關(guān)信譽(yù)，其證詞不足以推翻為法院所尊重的聯(lián)邦環(huán)保局在基準(zhǔn)中所作的科學(xué)決定。此外，2名專門從事水生生態(tài)系統(tǒng)研究的博士證言頗具說服力，而且被告的采礦作業(yè)橫跨思迪豪斯支流90%以上的區(qū)域，也沒有證據(jù)表明有其他土地使用活動的存在。法院據(jù)此認(rèn)定原告已通過大量的證據(jù)確定，被告向思迪豪斯支流排放高濃度的離子污染，至少違反了許可證中的一項規(guī)定，對該河流的水生生態(tài)系統(tǒng)的化學(xué)和生物成分造成或者實質(zhì)性地造成重大的不利影響，從而違反了并入許可證的敘述性水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。

至于救濟(jì)方式，地方法院在弗拉公司的催促下，以太繁重為由拒絕了聯(lián)盟提出的補(bǔ)救辦法。相反，法院指定了1名專門的工程專家，監(jiān)督弗拉公司實施其提議的不太繁重的方法，命令弗拉公司采取適當(dāng)?shù)拇胧┮唇档推渑盼鄣膶?dǎo)電性，要么提高思迪豪斯支流的河流狀況指數(shù)得分*82 F. Supp. 3d 673; 2015 U.S. Dist. LEXIS 8904; 45 ELR 20026; 80 ERC (BNA) 1473。。

2. 二審的情況

弗拉公司不服一審地方法院做出的判決，以持有國家排污許可證可以免責(zé)為由及時提起了上訴。其理由是：法律規(guī)定如果許可證持有人按照許可證的排放限額規(guī)定排污可以免除其法律責(zé)任*See 33 U.S.C.§1342(k)。。上訴法院認(rèn)為弗拉公司所持排污許可證的規(guī)定是案件爭議的中心。法院需把許可證的規(guī)定當(dāng)作合同來進(jìn)行解釋，因此對一審判決所依據(jù)的許可證解釋重新進(jìn)行了審查，并對一審法院判決所依據(jù)的事實一一進(jìn)行了查明。

上訴方弗拉公司認(rèn)為地方法院對許可證規(guī)定的解讀有誤，認(rèn)為第5.1.f項規(guī)定控制的是該州的監(jiān)管者，即西弗吉尼亞環(huán)保部門的行為，并未對被監(jiān)管實體弗拉公司提出要求。上訴法院通過對許可證上有關(guān)語言的解讀，認(rèn)定其并無歧義，該規(guī)定禁止許可證中列明的排污違反該州的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，并且許可證中的規(guī)定并非像上訴人所主張的約束對象是發(fā)證機(jī)關(guān)，而是許可證持有人。許可證上規(guī)定的排污由許可證持有人產(chǎn)生，因此該規(guī)定控制的是許可證持有人弗拉公司的活動。州立機(jī)關(guān)西弗吉尼亞環(huán)保部門是許可證制定者，對許可證持有人的排放沒有任何控制權(quán)。

聯(lián)邦環(huán)保局提交了法庭之友意見陳述(有利害關(guān)系的非當(dāng)事人意見陳述)，說明將敘述性水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)并入弗拉公司許可證的第5.1.f項規(guī)定也出現(xiàn)在一些國家排污許可證中，曾向許可證持有人執(zhí)行過。上訴法院認(rèn)為，弗拉公司在被提起公民訴訟之前獲得新許可證已達(dá)4年之久，其自身對許可證的語言存在誤解。其次，早在2011年，即訴訟之前2年，西弗吉尼亞環(huán)保部門就對弗拉公司的母公司提起過訴訟，執(zhí)行過爭議中的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。而且，在本案之前，弗拉公司的母公司事實上已經(jīng)同意采取措施就其違反水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行救濟(jì)。因此，弗拉公司有充足的個性化通知得知西弗吉尼亞排污許可證上水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)為可執(zhí)行，對許可證持有人具有強(qiáng)制執(zhí)行性。弗拉公司后來爭辯說，其依賴于西弗吉尼亞環(huán)保部門的指導(dǎo)，該州不會根據(jù)導(dǎo)電性或者水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行任何執(zhí)法行動。但弗拉公司沒有證據(jù)表明環(huán)保部門曾在2009年換發(fā)新證時做出過此類保證。此外，鑒于2011年環(huán)保部門根據(jù)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)提起的訴訟來看，這種保證似乎不太可能。即使有證據(jù)證明曾經(jīng)做出過此類保證，也不能阻止聯(lián)盟提起公民訴訟。因為國會制定《清潔水法》公民訴訟條款的目的就在于應(yīng)對當(dāng)前此類情況，即傳統(tǒng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)拒絕采取行動。機(jī)關(guān)不會開展執(zhí)法行動的非正式保證不能阻止公民提起訴訟執(zhí)法。據(jù)此，上訴法院維持了地方法院一審的判決*845 F.3d 133; 2017 U.S. App. LEXIS 108; 47 ELR 20004; 83 ERC (BNA) 1885。。

二、案件的法律評析

對該案的一審和二審過程進(jìn)行分析后不難發(fā)現(xiàn)，美國環(huán)境公民訴訟從原告對被告的選擇、原告執(zhí)行“訴前通知”到法院依法認(rèn)定原告資格等司法程序嚴(yán)密有據(jù)，法院在庭審過程中對當(dāng)事人用以支撐己方觀點的專家論證意見的采信比較科學(xué)合理。

(一)司法程序嚴(yán)密有據(jù)

第一，原告選擇訴訟對象與類別的規(guī)定較為詳實。美國《清潔水法》的公民訴訟條款同時對我國法律意義上的環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟做出了規(guī)定：“任何人都可以代表自己: (1)在憲法第十一次修正案允許的范圍內(nèi)，針對任何人[包括(i)美國，和(ii)任何其他政府部門或機(jī)構(gòu)](A)違反本章規(guī)定的排污標(biāo)準(zhǔn)或限額或者 (B) 違反行政長官或各州對這種標(biāo)準(zhǔn)或限額發(fā)布的命令，或(2) 針對未能履行本章所規(guī)定的且非屬其自由裁量權(quán)的行為或責(zé)任的行政長官, 提起民事訴訟?！?See 33 U.S.C.§1365。顯而易見，該條款規(guī)定了公民提起環(huán)境訴訟的權(quán)利，也規(guī)定了環(huán)境公民訴訟的范圍。作為保護(hù)環(huán)境的第三方獨立力量，公民訴訟的原告可以根據(jù)環(huán)境違法行為的主體以及違法行為的性質(zhì)選擇起訴污染企業(yè)或環(huán)境監(jiān)管部門。該案中原告選擇起訴弗拉公司，而不是西弗吉尼亞環(huán)保機(jī)構(gòu)，根本原因在于原告認(rèn)為弗拉公司違反了排污許可證中規(guī)定的敘述性水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，其后法院的審理結(jié)果也對此予以了證實。法院在對案件進(jìn)行審理之前，先理順了與本案事實有關(guān)的聯(lián)邦及州級法律架構(gòu)問題。美國《清潔水法》的主要目標(biāo)是“恢復(fù)和維持該國水域的化學(xué)、物理和生物完整性”*See 33 U.S.C.§1251。，“禁止任何人排放任何污染物”，“除非獲得國家排污許可證”*See 33 U.S.C.§§1311, 1342。，符合《清潔水法》規(guī)定的排污條件方可排污*See 33 U.S.C.§1342。。各州可以根據(jù)33 U.S.C.§1342(b)條授權(quán)規(guī)定，經(jīng)許可后對國家許可證項目進(jìn)行管理。西弗吉尼亞州獲得了該許可，經(jīng)由西弗吉尼亞環(huán)境保護(hù)部門對國家許可證項目進(jìn)行管理*See 47 Fed. Reg. 22363-01 (May 24,1982)。。所有西弗吉尼亞州的排污許可證都參考且并入了該州法典中的規(guī)定*See§47-30-5.1.f。：西弗吉尼亞州排污許可證規(guī)定的排放必須符合質(zhì)量要求，以免違反西弗吉尼亞州法典第47-2條頒布的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。該許可條件具有強(qiáng)制執(zhí)行性*See Ohio Valley Envtl. Coal. V. Elk Run Coal Co., Inc., 24F.Supp.3d 532, 537 (S.D. W.Va. 2014) ("Elk Run")。。 根據(jù)有關(guān)規(guī)定，許可證持有人必須遵守許可證上的條款和條件以及所有適用的操作標(biāo)準(zhǔn)*See W. Va. Code R. § 38-2-3.33.c.。，其中包括“不得違反排放限制或違反適用的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)”*See " Id.§38-2-14.5.b.。。一審與二審法院的判決均依據(jù)這些法律規(guī)定對當(dāng)事人的主張進(jìn)行法律推理與論證。明確了環(huán)保部門在該案中的角色是許可證的制定者，對許可證持有人的實際排污沒有任何控制權(quán)。許可證應(yīng)當(dāng)被當(dāng)作合同進(jìn)行解釋，約束的是許可證持有人。許可證上規(guī)定的排污由許可證持有人產(chǎn)生，因此該規(guī)定控制的是許可證持有人弗拉公司的活動。可見，原告選擇弗拉公司為訴訟對象是正確的。法院的審理同時也表明，環(huán)境保護(hù)部門與企業(yè)之間的非正式承諾不具有法律約束力。而且，公民訴訟作為第三方力量可以監(jiān)督并制約監(jiān)管機(jī)關(guān)與被監(jiān)管企業(yè)之間可能存在關(guān)聯(lián)的共同利益，另一方面，也可視為彌補(bǔ)環(huán)境監(jiān)管資源不足的第三方力量。

第二，有關(guān)原告執(zhí)行訴前通知的流程規(guī)定較為細(xì)致。按照《清潔水法》“訴前通知”(Notice)*See 33 U.S.C.§1365(b)。的規(guī)定，原告在提起公民訴訟之前，必須提前60天將意欲起訴通知書送達(dá)涉嫌違法行為人與美國聯(lián)邦環(huán)保局管理者(《清潔水法》的規(guī)定)或內(nèi)政部秘書(《露天采礦控制和恢復(fù)法》的規(guī)定)。本案的原告于2012年12月7日將意欲起訴的通知書發(fā)送給了相關(guān)部門或人員，于2013年3月13日提起訴訟，充分滿足訴前通知的要求。訴前通知的規(guī)定不僅對時間期限有明確的要求，還對送達(dá)對象做出了限定，不僅要送達(dá)涉嫌違法行為人，還要送達(dá)有關(guān)主管機(jī)關(guān)。這不僅有利于有關(guān)部門聯(lián)動開展訴訟協(xié)助工作，還有利于提醒主管機(jī)關(guān)可能監(jiān)督不到位，更有利于涉嫌違法行為人做出應(yīng)訴、和解、抑或自行停止違法行為等決定。若在選擇環(huán)境監(jiān)管機(jī)關(guān)為被告的情況下，訴前通知也有利于監(jiān)管機(jī)關(guān)采取補(bǔ)救措施，糾正不作為或亂行為，甚至與原告達(dá)成訴訟和解，起到節(jié)省訴訟成本的作用。

(二)專家論證意見的采信具有科學(xué)性

該案中，原被告雙方為證明各自的主張均提交過專家證詞，法院也依據(jù)事實做出了科學(xué)認(rèn)定與合理采納。如專家使用西弗吉尼亞河流狀況指數(shù)(WVCSI)(以下簡稱“指數(shù)”)確定弗拉公司的排污對思迪豪斯支流的水生生態(tài)系統(tǒng)造成損害，西弗吉尼亞環(huán)保部門和聯(lián)邦環(huán)保局長期以來也一直使用該指數(shù)測量河流健康狀況。聯(lián)邦環(huán)保局認(rèn)為該指數(shù)得分低于68即表明河流受損。庭審證據(jù)確定，自2003年起，思迪豪斯支流的得分一貫低于68，介于31.6 到 58.17之間。對此，地方法院對該指數(shù)予以了采信。基于原被告雙方均不能提供其他可以替代指數(shù)的方法，西弗吉尼亞環(huán)保部門和聯(lián)邦環(huán)保局又長期以來一直使用該指數(shù)，因此二審法院也采信了該指數(shù)。

此外，原告依據(jù)聯(lián)邦環(huán)保局2011年發(fā)布的“阿巴拉契亞中部河流野外水生生物導(dǎo)電率基準(zhǔn)”(EPA’s Benchmark)(簡稱“聯(lián)邦環(huán)保局基準(zhǔn)”)，支撐其有關(guān)一般因果關(guān)系的論點，即受堿性礦井水影響的河流的高導(dǎo)電率是一些大型底棲無脊椎動物種類滅絕的原因。該基準(zhǔn)是4位作者、8位撰稿人和25位評論者(其中包括被告方的一名專家博士)的作品，當(dāng)中有16位是科學(xué)咨詢委員會的成員，而該委員會的相關(guān)專家全部具有博士學(xué)位，同時是大學(xué)的教職工。被告則以己方1名專家對該基準(zhǔn)的批評為依據(jù)，提出該基準(zhǔn)存在基本分析錯誤，不能作為決定依據(jù)。法院最后認(rèn)定被告方的該專家不具備必要的資格和相關(guān)的信譽(yù)，不足以推翻為法院所尊重的聯(lián)邦環(huán)保局在基準(zhǔn)中所作的科學(xué)決定，而2名專門從事水生生態(tài)系統(tǒng)研究的博士證言頗具說服力。鑒于技術(shù)和科學(xué)問題本質(zhì)上難以用傳統(tǒng)的司法決策原則加以解決，法院因此認(rèn)為，環(huán)保機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)收集和分析方法選擇應(yīng)當(dāng)給予高度尊重。再者，法院查明，即使不依據(jù)聯(lián)邦環(huán)保局的基準(zhǔn)，憑借現(xiàn)有經(jīng)過同行評議的科學(xué)出版物，也能幫助原告證明該案一般因果關(guān)系的存在。

總而言之，該案中，法院對于科學(xué)共識、具備專業(yè)知識和資質(zhì)的專家證言以及具有專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢的環(huán)保機(jī)構(gòu)提供的數(shù)據(jù)給予了高度的采信。

三、案件對我國的啟示

就我國環(huán)境公益訴訟的立法及司法現(xiàn)狀而言，俄亥俄谷環(huán)境聯(lián)盟訴弗拉公司案在以下幾個方面提供了有益的啟示。

第一，建議適時進(jìn)一步擴(kuò)大民事訴訟主體的范圍。雖然我國新修改的《民訴法》新增了國家檢察機(jī)關(guān)作為第二順位訴訟主體，同時賦予其支持起訴的法律地位，在一定程度上擴(kuò)大了訴訟主體的隊伍，但因擔(dān)心出現(xiàn)濫訴等原因依然沒有利用廣大人民群眾的監(jiān)督力量。當(dāng)下，我國國民的整體素質(zhì)以及國家總體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平都不及美國，美國尚且沒有出現(xiàn)濫訴的現(xiàn)象，況且囿于高昂的訴訟費用，為數(shù)不多的符合原告資格的環(huán)保組織也是有心無力，因此可以認(rèn)為我國出現(xiàn)濫訴的可能性應(yīng)該會更低。事實上，根據(jù)2017年7月13日最高人民法院發(fā)布的《中國環(huán)境司法發(fā)展報告(2015—2017)》(綠皮書)，截至2017年4月，全國31個省、市、自治區(qū)人民法院設(shè)立環(huán)境資源專門審判機(jī)構(gòu)946個，其中審判庭296個，合議庭617個，巡回法庭33個。而報告指出，新環(huán)保法實施兩年多以來，環(huán)境公益訴訟案件數(shù)量有所上升但總量不大。數(shù)據(jù)顯示，2015、2016年我國環(huán)境公益訴訟案件數(shù)量分別為62例和146例。2016年環(huán)境公益訴訟的數(shù)量較之于2015年有較大幅度上升，增長率為135.48%。雖然環(huán)境公益訴訟案件相對呈現(xiàn)明顯上升態(tài)勢，但2年內(nèi)環(huán)境公益訴訟案件數(shù)量之和為208件，還不及所設(shè)立的環(huán)境資源專門審判機(jī)構(gòu)的數(shù)量。全國各省每年的環(huán)境公益訴訟案件的平均數(shù)約為3件。且不說離預(yù)想的濫訴預(yù)期相差甚遠(yuǎn)，眾多環(huán)境法庭的業(yè)務(wù)可謂幾近慘淡，用“門可羅雀”一詞來形容毫無為過。就目前而言，相關(guān)司法資源幾乎處于虛設(shè)狀態(tài)。在立法上進(jìn)一步擴(kuò)大訴訟主體的隊伍可以讓有能力、有實力的組織參與提起環(huán)境公益訴訟。因此，有必要適時對《環(huán)境保護(hù)法》第58條進(jìn)一步做出修改，適度放寬條件讓更多的社會組織有資格提起環(huán)境公益訴訟，確保每個行政區(qū)域均有一定數(shù)量的環(huán)境組織具備相應(yīng)資格，而不是僅限于大城市的少數(shù)大型、有官方背景的環(huán)境組織。尤其“在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)格局深刻調(diào)整的背景下，污染日益向農(nóng)村轉(zhuǎn)移時，迫切需要提高農(nóng)村居民參與環(huán)境保護(hù)的參與程度，讓農(nóng)村居民共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果”[5]。當(dāng)前“由于環(huán)境污染導(dǎo)致農(nóng)民經(jīng)濟(jì)受到損失和健康受到損害的問題屢屢發(fā)生，引發(fā)的社會矛盾和沖突事件不斷增加”[6]。農(nóng)民的知識水平與法律意識與城市居民相比明顯處于劣勢，因此更需要有當(dāng)?shù)氐沫h(huán)保組織為實現(xiàn)他們的環(huán)境權(quán)益代言，以環(huán)境公益訴訟的方式迫使污染企業(yè)采取措施，保護(hù)當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境。這樣，不僅可以提高本土化環(huán)境與資源保護(hù)的群眾監(jiān)督力量，還可以充分利用現(xiàn)有的環(huán)境司法資源。更重要的是，為我國“碧水藍(lán)天”的回歸加大籌碼。

第二，建議適時出臺新的司法解釋，補(bǔ)充規(guī)定“訴前通知”的期限和通知對象等內(nèi)容。環(huán)境公益訴訟的原告提起公益訴訟的目的不在于申請被告對自己進(jìn)行金錢賠償，而是要求停止某種對環(huán)境造成威脅的行為[7]。如果設(shè)定“訴前通知”程序，明確規(guī)定“訴前通知”的期限和應(yīng)通知的相關(guān)對象，讓有關(guān)單位或部門知曉訴訟威脅的存在，促使其在該期限內(nèi)做出一定的反應(yīng)，抑或直接停止某種危害環(huán)境的行為，抑或與原告進(jìn)行和解談判，抑或堅持應(yīng)訴。原告提起訴訟的目標(biāo)不在于訴訟本身，而在于通過提起訴訟所起的監(jiān)督作用；不在于訴訟的勝敗，而在于對企業(yè)污染行為的制止與自然環(huán)境的修復(fù)。訴訟只是監(jiān)督手段的最后一道屏障，借助審判公權(quán)力的力量保護(hù)環(huán)境，但如果被監(jiān)督者能在得到監(jiān)督者的警示后，即刻采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施，使訴訟的理由歸于消滅，訴訟的目的在訴前得以達(dá)成，不失為一種節(jié)約司法資源、節(jié)省訴訟成本的雙贏局面。因此，相應(yīng)的訴訟和解制度也需要配套進(jìn)行進(jìn)一步完善，尤其是環(huán)境行政公益訴訟和解制度。因為訴訟當(dāng)事人一方享有國家公權(quán)力的檢察機(jī)關(guān)，另一方為以營利為目的的污染企業(yè)。為了科學(xué)構(gòu)建公益訴訟和解制度，需充分借鑒國外有關(guān)公民訴訟和解的經(jīng)驗，防止“行政公益訴訟妖魔化”，淪為相關(guān)利益方重新分配權(quán)利的工具[8]。因此，在規(guī)定“訴前通知”的同時，需規(guī)定相應(yīng)的配套措施監(jiān)督訴前和解談判的過程。因為不排除監(jiān)督者可能假借訴訟之名，對被監(jiān)督者施加壓力，撈取非法利益，抑或被監(jiān)督者利用訴前通知的時間縫隙，對監(jiān)督者施以賄賂，抑制監(jiān)督者真實的監(jiān)督意愿。雖然《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第25條規(guī)定人民法院應(yīng)當(dāng)將環(huán)境民事公益訴訟當(dāng)事人達(dá)成的調(diào)解協(xié)議或者和解協(xié)議予以公示，也規(guī)定了人民法院對調(diào)解協(xié)議或者和解協(xié)議是否損害社會公共利益進(jìn)行審查的義務(wù)，但這只是一種結(jié)果監(jiān)督，而對和解過程監(jiān)督的有關(guān)規(guī)定尚付闕如。因此，在規(guī)定“訴前通知”程序的同時，需要對訴前可能出現(xiàn)的和解談判過程予以規(guī)制，比如規(guī)定和解談判的形式，公開和解談判的過程，要求第三方列席談判，允許利害關(guān)系人陳述等。

第三，建議今后在修改有關(guān)法律時，要高度重視環(huán)境行政公益訴訟的立法。由于“環(huán)境執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究、監(jiān)管不到位造成的環(huán)境損害怵目驚心，環(huán)境監(jiān)管目標(biāo)落空”[9]。加強(qiáng)環(huán)境行政公益訴訟的立法，實際上是借助第三方監(jiān)督力量促使環(huán)境行政機(jī)關(guān)落實監(jiān)管責(zé)任，在一定程度上減少企業(yè)污染或破壞環(huán)境的行為，也就相應(yīng)減少了訴訟主體提起環(huán)境民事公益訴訟的幾率，節(jié)約社會的司法成本。盡管第十二屆全國人大常委會第二十八次會議最新的決定在相關(guān)法律中已經(jīng)對環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟均做出了有關(guān)規(guī)定。但環(huán)境行政公益訴訟立法存在起訴主體單一等方面的不足，其法律地位也未予真正凸顯。鑒于我國的國情和政府的職責(zé)特點，恰恰是“環(huán)境行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)被優(yōu)先確立”[10]和給予高度重視。“期望民事環(huán)境公益訴訟成為一種從根本上有效改善我國環(huán)境狀況的手段，顯然是不切實際的夢想?！盵11]美國的《清潔水法》環(huán)境公民訴訟對象同時包括了任何違法排污的個人、政府部門或機(jī)構(gòu)，以及未能履行法定非屬自由裁量權(quán)行為或責(zé)任的行政長官，可以理解為同時規(guī)定了環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟，兩者在立法中處于同等重要的地位。“環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟各自承擔(dān)相應(yīng)的角色，兩者相互區(qū)分又相互協(xié)作，共同維護(hù)環(huán)境法律秩序和保護(hù)環(huán)境公共利益。”[12]行政機(jī)關(guān)肩負(fù)著保護(hù)環(huán)境、監(jiān)管企業(yè)的重任，很多企業(yè)污染與破壞環(huán)境的行為可以通過行政機(jī)關(guān)的作為予以制止與控制，但仍有部分企業(yè)的違法行為發(fā)生在行政機(jī)關(guān)竭盡勤勉義務(wù)之后，行政機(jī)關(guān)也存在某些非經(jīng)過企業(yè)發(fā)生的違法責(zé)任需要其自行承擔(dān)，因此法律同時規(guī)定環(huán)境民事與行政公益訴訟可以同時授權(quán)第三方力量監(jiān)督行政機(jī)關(guān)與被監(jiān)管企業(yè)，使其各負(fù)其責(zé)，多方位保護(hù)環(huán)境。但《環(huán)境保護(hù)法》與各單行法中的配套規(guī)定需要進(jìn)一步理順，明確監(jiān)管機(jī)關(guān)與被監(jiān)管企業(yè)各自的法律責(zé)任，做到法律依據(jù)涇渭分明。

第四，建議未來在修改《環(huán)保法》時，應(yīng)增加政府鼓勵環(huán)境保護(hù)部門組織環(huán)境專家研究各類有關(guān)環(huán)境污染或破壞的指標(biāo)、指數(shù)或基準(zhǔn)等，并公布相關(guān)科研成果的規(guī)定。俄亥俄谷環(huán)境聯(lián)盟訴弗拉公司案中有關(guān)專家證言證詞方面給我們最大的啟示就是原告用以支撐己方論點的關(guān)鍵證據(jù)，一個是西弗吉尼亞環(huán)保部門和聯(lián)邦環(huán)保局長期以來一直使用的河流狀況指數(shù)，另一個是聯(lián)邦環(huán)保局2011年發(fā)布的 “聯(lián)邦環(huán)保局基準(zhǔn)”，還有就是法院查明的，可以不依據(jù)聯(lián)邦環(huán)保局的基準(zhǔn)就能幫助原告證明該案一般因果關(guān)系的存在、經(jīng)過同行評議的科學(xué)出版物。更重要的是這三個證據(jù)無一例外地被法院采信了。我國當(dāng)前環(huán)境民事公益訴訟實踐中，直接阻礙社會組織提起訴訟意愿的其中一個原因就是高昂的專家費用。由于“環(huán)境公益訴訟切斷了原告與訴爭案件之間的利益關(guān)聯(lián)，原告不能從案件勝訴中直接獲得經(jīng)濟(jì)或其他利益，因此環(huán)境公益訴訟不可能具備傳統(tǒng)民事訴訟所固有的激勵機(jī)制”[13]?！碍h(huán)境公益訴訟案件保護(hù)的是環(huán)境公益，牽涉的利益關(guān)系較為復(fù)雜，案件受理費、鑒定費用、專家費用等訴訟費用比較高，如果無法解決高額的訴訟費用，即使給予環(huán)保組織提起環(huán)境民事公益訴訟的權(quán)利，也會因缺乏實現(xiàn)基礎(chǔ)，使得權(quán)利成為一紙空文，無助于環(huán)境民事公益訴訟事業(yè)的發(fā)展。”[14]“加上缺乏有效的資金保障、參與能力不足、提起公益訴訟的意愿不高等原因，導(dǎo)致環(huán)境公益訴訟在司法實踐中頻頻遇冷?！盵15]公益性是環(huán)境公益訴訟的本質(zhì)特征，環(huán)境公益訴訟為的是全社會的環(huán)境公共利益，國家環(huán)境保護(hù)部門作為監(jiān)管者，具有專業(yè)知識、人才和技術(shù)優(yōu)勢，為了有效實施監(jiān)管，有義務(wù)、有能力、也有資源組織專家對各種污染進(jìn)行研究論證。社會組織只是第三方監(jiān)督力量，是對環(huán)保部門的監(jiān)管工作再監(jiān)督的力量，是對國家執(zhí)法資源的適度補(bǔ)充。如果環(huán)境保護(hù)部門事先做好了有關(guān)論證工作，社會組織在針對某類污染案件提起訴訟之時，就可以直接采用有關(guān)證據(jù)論證因果關(guān)系，還可對后續(xù)同類案件起到引證的作用。

四、結(jié)語

毋容置疑，美國的政治體制與我國大相徑庭，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及整體的國民素質(zhì)目前也不宜與我國相提并論。但其以保護(hù)環(huán)境為目的公民訴訟已經(jīng)為我國的臺灣地區(qū)所效法，并且在制度建立以及司法實踐方面取得了明顯的成效。借鑒不同于復(fù)制，只要不是照搬照抄，在充分考察他國制度建立的背景、司法實踐效果以及我國具體的國情之后，進(jìn)行理性甄別與合理選擇，相信總能有所裨益。通過對美國環(huán)境公民訴訟典型個案的分析，可以更清晰地了解美國公民訴訟制度在實際運(yùn)行中體現(xiàn)出來的動態(tài)特征，有助于更全面地考察該制度在實際應(yīng)用中的狀態(tài)，為完善我國新興的環(huán)境公益訴訟制度提供多維度的參考和借鑒價值。

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