對檢察機(jī)關(guān)壟斷行政公益訴訟起訴資格之質(zhì)疑及正位
——以環(huán)境行政公益訴訟為分析重點(diǎn)

余 彥，黃金梓

對行政公益訴訟制度的立法確認(rèn)，一直是法學(xué)界的重要追求。2014年11月1日修改后的《行政訴訟法》雖然在諸多方面頗具亮點(diǎn)，但是行政公益訴訟制度的缺位不得不說是一大遺憾。此后，為了回應(yīng)對行政公益訴訟制度的迫切需求，全國人大常委會授權(quán)最高人民檢察院進(jìn)行為期兩年的公益訴訟試點(diǎn)工作。在試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上，2017年6月27日，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十八次會議通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉和〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》。其中對《行政訴訟法》第25條的修改，結(jié)束了包括環(huán)境行政公益訴訟在內(nèi)的行政公益訴訟制度長期于法無據(jù)的狀態(tài)。與此同時，檢察機(jī)關(guān)也成為了法律明文規(guī)定的行政公益訴訟唯一起訴主體*《決定》對《行政訴訟法》第25條增加一款，作為第4款：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。”。行政公益訴訟制度的確立固然值得肯定，但是行政公益訴訟起訴資格由檢察機(jī)關(guān)壟斷的做法是否合適值得商榷。鑒于現(xiàn)代意義上的公益訴訟濫觴于環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域并逐漸向其他領(lǐng)域擴(kuò)展，而環(huán)境行政公益訴訟是行政公益訴訟的重要類型之一，本文試以環(huán)境行政公益訴訟為分析重點(diǎn)，對這一問題進(jìn)行分析。

一、角色混同：檢察機(jī)關(guān)壟斷訴訟資格“不能”之內(nèi)因

檢察機(jī)關(guān)若要實(shí)現(xiàn)對環(huán)境行政公益訴訟起訴資格之壟斷，其自身職能定位與環(huán)境行政公益訴訟的制度屬性之間是否具有契合性是一個先決性的問題。根據(jù)我國《憲法》第129條和《人民檢察院組織法》第1條的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)是我國的“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”。而檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟時，其自身更兼具“公益訴訟人”的身份，法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的定位要求檢察機(jī)關(guān)綜合運(yùn)用各種法律手段，維護(hù)法律的權(quán)威及有效實(shí)施。換言之，提起訴訟只是法律監(jiān)督的手段之一，至于具體運(yùn)用何種法律手段，需要依靠檢察機(jī)關(guān)對具體案情的綜合研判。不同于環(huán)境公共利益實(shí)際享有者的社會公眾，檢察機(jī)關(guān)的“公益訴訟人”屬性并非對應(yīng)傳統(tǒng)意義上的訴權(quán)，而僅僅是鑒于檢察機(jī)關(guān)保護(hù)環(huán)境公益具有優(yōu)勢而由法律賦予的“訴訟資格”，以確保其能夠?yàn)楣婊沫h(huán)境問題提供補(bǔ)充性救濟(jì)[1]。如果單獨(dú)從檢察機(jī)關(guān)的上述任一屬性出發(fā)，檢察機(jī)關(guān)對待公益訴訟的態(tài)度都應(yīng)當(dāng)有一定保留和克制。但是在實(shí)際情況下，檢察機(jī)關(guān)的雙重屬性無法做到?jīng)芪挤置?，這使得原本應(yīng)該保持相對克制的檢察機(jī)關(guān)具有強(qiáng)烈的起訴沖動，當(dāng)前對環(huán)境公共利益保護(hù)的迫切需求，更進(jìn)一步將檢察機(jī)關(guān)推至臺前。根據(jù)最高人民檢察院對公益訴訟試點(diǎn)工作的總結(jié)，截至2017年6月，各試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)共辦理公益訴訟案件9 053件。其中生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域公益訴訟案件6 527件*民主與法制網(wǎng)：《最高人民檢察院總結(jié)公益訴訟試點(diǎn)工作成果》，網(wǎng)址http://www.mzyfz.com/cms/jianchashikong/xinwenzhongxin/anjianjujiao/html/1064/2017-07-12/content-1279950.html，最后訪問日期：2017年10月19日。。數(shù)以千計(jì)的案件的背后是數(shù)量更為龐大的案件線索，這大大增加了檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的選擇范圍和起訴可能。此外，在試點(diǎn)工作期間數(shù)以百計(jì)進(jìn)入到訴訟程序的環(huán)境行政公益訴訟案件中，檢察機(jī)關(guān)全部勝訴。如此優(yōu)異的表現(xiàn)，可能對檢察機(jī)關(guān)更加積極提起訴訟形成反向激勵，促使行政公益訴訟案件進(jìn)一步增加。在如此大量的案件審判中，檢察機(jī)關(guān)“角色混同”困境必然進(jìn)一步顯現(xiàn)，進(jìn)而產(chǎn)生以下三項(xiàng)弊端。

(一)檢察機(jī)關(guān)適用訴訟程序困境

檢察機(jī)關(guān)近年來提起公益訴訟無一敗績固然值得肯定，但是檢察機(jī)關(guān)如果沒有足夠的證據(jù)證明行政機(jī)關(guān)的行為侵害了環(huán)境公共利益，則客觀上存在敗訴的可能。此外，《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》(以下簡稱為《辦法》)第17條“不適用調(diào)解”的規(guī)定固然是檢察機(jī)關(guān)雙重身份的共同要求，但是客觀上也阻斷了檢察機(jī)關(guān)證據(jù)不足而進(jìn)行調(diào)解的通道，從而進(jìn)一步增加了檢察機(jī)關(guān)的敗訴風(fēng)險。反觀目前正在實(shí)施的相關(guān)規(guī)定，都沒有對檢察機(jī)關(guān)敗訴的后果進(jìn)行規(guī)定，這顯然對訴訟的完整性缺乏足夠考慮。《辦法》第19條雖然規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對行政公益判決可以提起抗訴，沒有明確提起抗訴需要具備哪些要件。實(shí)際上，檢察機(jī)關(guān)敗訴并不是提起抗訴的客觀要件，檢察機(jī)關(guān)即便勝訴但沒有達(dá)到其提起訴訟時的預(yù)期效果，抑或司法機(jī)關(guān)在審判過程和適用法律上確有錯誤，都是檢察機(jī)關(guān)提出抗訴的可能原因。另外，由于檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟時應(yīng)當(dāng)盡可能地限制其法律監(jiān)督機(jī)關(guān)角色的影響，因此相對于適用權(quán)力屬性更為彰顯的抗訴途徑，檢察機(jī)關(guān)在敗訴時進(jìn)行上訴可能更為適宜。只有限制檢察機(jī)關(guān)特殊身份造成的影響，才能保證上訴后各項(xiàng)程序的客觀公正。

(二)影響司法機(jī)關(guān)正常審判

檢察機(jī)關(guān)在傳統(tǒng)案件審理中之所以大體能夠做到與司法機(jī)關(guān)有機(jī)配合、各司其職，關(guān)鍵原因在于對“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”對應(yīng)的職權(quán)屬性的精準(zhǔn)界定。一般認(rèn)為，法律監(jiān)督職能可從狹義和廣義兩個維度進(jìn)行理解，前者指憲法規(guī)定的辦理刑事案件“分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約”所涉及的職權(quán)。這種意義上的法律監(jiān)督職權(quán)單向地指涉“監(jiān)督”公安機(jī)關(guān)、法院和監(jiān)獄等，此時檢察機(jī)關(guān)定位略高于審判機(jī)關(guān)；后一職權(quán)則約等于或略低于司法審判職權(quán)。換言之，檢察機(jī)關(guān)只有在刑事案件中才能相對積極，其監(jiān)督權(quán)效力層級也相對較高。盡管在試點(diǎn)工作中，許多個案中的被告敗訴后沒有進(jìn)一步追究具體負(fù)責(zé)人員的責(zé)任。但是被告敗訴后很可能追求負(fù)責(zé)人刑事責(zé)任也是大概率事件。這樣就使得檢察機(jī)關(guān)的狹義法律監(jiān)督職能始終保持蓄勢待發(fā)之勢，其溢出效應(yīng)不可避免地對司法機(jī)關(guān)審判工作帶來影響。此外，即便檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境行政公益訴訟程序中始終堅(jiān)持公益訴訟人身份的主要地位。但是在案件進(jìn)入審理階段后，檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)烈的勝訴追求常常會使其不自覺地運(yùn)用其法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的身份，對司法機(jī)關(guān)施加影響。

(三)影響環(huán)境行政效率

環(huán)境行政公益訴訟制度的本意在于監(jiān)督環(huán)境行政行為，制止其侵害環(huán)境公共利益的情形出現(xiàn)。如果行政機(jī)關(guān)在正式進(jìn)入訴訟程序前已經(jīng)采取措施糾正了錯誤，環(huán)境公共利益得以維護(hù)，以撤訴的形式結(jié)案既節(jié)約了寶貴的司法資源，環(huán)境行政部門的權(quán)威性及公信力也得以保全。即使環(huán)境行政機(jī)關(guān)基于各種考量沒有改正先前行為從而進(jìn)入正式訴訟階段，檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)對提起環(huán)境行政公益訴訟持審慎態(tài)度。權(quán)力天然具有擴(kuò)張性，檢察權(quán)力概莫能外，這在檢察機(jī)關(guān)積極提起公益訴訟的現(xiàn)實(shí)背景下，檢察權(quán)的擴(kuò)張不可避免，進(jìn)而影響行政機(jī)關(guān)依法行政。任何一次行政公益訴訟的提起，都是對行政機(jī)關(guān)被訴行為的否定，行政公益訴訟頻繁啟動，使行政機(jī)關(guān)進(jìn)行環(huán)境決策或做出環(huán)境行政行為時承受巨大壓力，由此產(chǎn)生過多的顧慮和猶豫不決會對正常的行政管理造成干擾，影響行政效率[2]。此外，當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)過高的勝訴率也使得法院不敢輕易否定其訴訟請求，這就使得檢察機(jī)關(guān)落入了“起訴越多，勝訴越多；勝訴越多，起訴越多”的怪圈，這會進(jìn)一步加劇對環(huán)境行政效率的不利影響。

綜上，檢察機(jī)關(guān)的雙重角色混同困境，導(dǎo)致其在提起環(huán)境行政公益訴訟問題上進(jìn)退失據(jù)。即便通過相關(guān)制度的構(gòu)建，使得檢察機(jī)關(guān)的定位相對合理，其相對克制的態(tài)度也必然影響到環(huán)境行政公益訴訟制度作用的充分發(fā)揮，這是導(dǎo)致其不能壟斷起訴資格之重要內(nèi)因。

二、權(quán)力制約：檢察機(jī)關(guān)壟斷起訴資格“不能”之外因

檢察機(jī)關(guān)具有環(huán)境行政公益訴訟的起訴資格，實(shí)質(zhì)上是源于檢察權(quán)在新形勢下的適度擴(kuò)張，因而也是公權(quán)力的一種具體表現(xiàn)形式。權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗。因此，構(gòu)建一套能夠?qū)z察機(jī)關(guān)“訴權(quán)”進(jìn)行有效制約的制度顯得尤為必要。公益訴訟制度是舶來品，因此相應(yīng)的約束機(jī)制也可以從其制度發(fā)源地尋找啟示。分權(quán)制衡是西方權(quán)力制約思想的主流和主導(dǎo)，萌芽于古希臘，完善于啟蒙運(yùn)動，最終在資產(chǎn)階級革命取得勝利后形成了較為系統(tǒng)完整的思想體系。從對社會進(jìn)行有效管理來看，分權(quán)制衡思想是與社會生產(chǎn)力所需要的復(fù)雜而精細(xì)的社會分工相吻合的。其適用領(lǐng)域從政治學(xué)逐步向管理學(xué)和法學(xué)等領(lǐng)域擴(kuò)張。從柏拉圖、亞里士多德到聯(lián)邦黨人，分權(quán)制衡思想存在清晰的發(fā)展脈絡(luò)和演化軌跡，是典型的“以權(quán)力制約權(quán)力”的思想范式[3]。具體說來，首先，就是立法機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督和制約，行政機(jī)關(guān)的決策、執(zhí)法等行為必須接受立法機(jī)關(guān)監(jiān)督。其次，行政首腦可以通過行使決議案否決權(quán)的方式實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)對立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督。最后，司法機(jī)關(guān)可以對行政機(jī)關(guān)做出權(quán)威的終局性裁判，但是必須基于立法機(jī)關(guān)在行政機(jī)關(guān)行政行為做出之前已經(jīng)制定的法律規(guī)范。司法機(jī)關(guān)也可以通過判決的形式倒逼立法機(jī)關(guān)修改不適應(yīng)社會需要的法律，但是司法權(quán)的行使必須保持中立、消極。由于三權(quán)制衡時，司法權(quán)天然處于弱勢地位，因而有必要對其進(jìn)行一定程度的傾斜性配置，使其能夠?qū)α⒎C(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)進(jìn)行有效制約。環(huán)境行政公益訴訟制度的創(chuàng)造，即由屬于廣義意義上的司法權(quán)的一種——檢察權(quán)對行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，因而也基本遵循了以權(quán)力制約權(quán)力這一范式。但是，這一范式有其無法克服之弊端，即在現(xiàn)行體制內(nèi)部無法解決如何監(jiān)督監(jiān)督者的問題。具體到環(huán)境行政公益訴訟制度，體現(xiàn)為在解決了通過檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督環(huán)境行政機(jī)關(guān)，但又以哪個部門對檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行有效監(jiān)督？即便找到了適合的部門監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)，又以什么方式監(jiān)督這一部門？

因此，僅靠體制內(nèi)的權(quán)力相互牽制并不能有效防止權(quán)力濫用現(xiàn)象的出現(xiàn)。要克服“以權(quán)力制約權(quán)力”傳統(tǒng)范式無法克服之弊端，只能另辟蹊徑。在范式轉(zhuǎn)換的過程中，以托克維爾和達(dá)爾為代表的諸多學(xué)者提出“以社會制約權(quán)力”的新范式，即更多地依靠社會組織、公民個體、輿論媒體等社會力量來對公共權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和制約。正如英國學(xué)者維爾所言：“在一個多樣化的社會中，必須用沖突利益的多元性來制約和平衡權(quán)力的思想，仍然是一個堅(jiān)定的、可以為今天的立憲主義者所掌握的思想?！盵4]具體到環(huán)境行政公益訴訟制度，關(guān)鍵就是要使得社會公眾在能夠通過傳統(tǒng)的輿論監(jiān)督、請?jiān)副O(jiān)督途徑對其訴訟資格進(jìn)行制約之外，賦予其適格原告資格，從而改變檢察機(jī)關(guān)壟斷環(huán)境行政公益訴訟起訴資格的現(xiàn)狀，避免該訴訟制度因過度使用而影響正常的環(huán)境司法和環(huán)境行政工作，抑或因檢察機(jī)關(guān)的怠于起訴而流于形式。

三、私人主體起訴適格：重構(gòu)環(huán)境行政公益訴訟多元起訴主體制度之前提

前文已經(jīng)提到，作為社會制約權(quán)力范式在環(huán)境行政公益訴訟制度中的重要體現(xiàn)方式，賦予公民個人與環(huán)保社會組織原告資格具有合理性。但是要形成環(huán)境行政公益訴訟多元起訴主體制度，仍有一個前提性問題需要解決：個人、環(huán)保組織能否成為適格原告？筆者認(rèn)為，通過私人檢察總長理論的引入，可以有效地解決這一問題。私人檢察總長理論是環(huán)境公益訴訟原告資格擴(kuò)張的重要理論依據(jù)。私人檢察總長作為一項(xiàng)制度最早興起于美國，其產(chǎn)生并不基于美國成文法的直接規(guī)定，而是在不斷的司法實(shí)踐中逐步發(fā)展并成熟，因此具有非常典型的普通法特征[5]。該理論的主要內(nèi)容大致可概括為：“聯(lián)邦議會根據(jù)憲法，以立法的形式賦予了非公務(wù)性質(zhì)的組織或個人起訴權(quán)，即賦予為防止公務(wù)員從事違反法律所賦予的權(quán)限(之范圍)的行為而起訴的權(quán)利……即便這種訴訟程序的目的僅在于維護(hù)公共利益，這種手段在憲法上是允許的。接受這一授權(quán)的人，就是私人檢察總長。”[6]一言以蔽之，就是國會為了維護(hù)公共利益，可以通過立法授權(quán)私人或私人團(tuán)體提起訴訟，無論是官員或者非官員都可能得到國會的授權(quán)而獲得起訴資格[7]。美國《環(huán)境政策法》頒布之后，環(huán)境保護(hù)的呼聲越來越高，之后頒布的《清潔空氣法》中公民訴訟制度的確立使得運(yùn)用司法制度保護(hù)環(huán)境成為可能，也使得私人檢察總長理論更加呈現(xiàn)出勃勃生機(jī)。有美國學(xué)者經(jīng)過研究指出，“幾乎每一個工作日，在美國都會有法官或者學(xué)者在其法律意見或者文章中使用到‘私人檢察總長’概念”[8]。

私人檢察總長理論引入環(huán)境公益訴訟還可以促進(jìn)環(huán)境行政機(jī)關(guān)以及普通民眾在環(huán)境執(zhí)法上的有機(jī)配合。在當(dāng)前，環(huán)境行政部門被立法課以越來越多的環(huán)境義務(wù)，而其受制于有限的環(huán)境管制資源，很難在環(huán)境管制的所有方面均有所作為，這使得環(huán)境行政執(zhí)法必然存在一定的盲點(diǎn)。此外，行政部門有時由于對地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、短期經(jīng)濟(jì)利益與政治利益的過分側(cè)重，也使得其在做出環(huán)境行政行為時面臨兩難局面，這也是不當(dāng)環(huán)境行政行為的產(chǎn)生根源。為了杜絕環(huán)境行政部門不當(dāng)行政行為的做出，切實(shí)保障環(huán)境公益，以公民個人、環(huán)保社會組織為代表的私人執(zhí)法以及原告資格的賦予就顯得尤為重要。在美國，很多公民相信只有民眾才是保證法律得以有效實(shí)施最廣大主體。正如美國著名的環(huán)保社會組織——野生生物保護(hù)協(xié)會(Defenders of Wildlife)宣稱的那樣：“我們的最終目的不是提起訴訟。然而，如果沒有公民實(shí)施(環(huán)境公民訴訟)之機(jī)會，這對環(huán)境保護(hù)明顯不利……公眾才是環(huán)境利益以及公眾利益之最后保障。”[9]

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，環(huán)境行政部門的環(huán)境執(zhí)法才是維護(hù)環(huán)境公共利益的主要途徑，但是僅僅依靠環(huán)境行政機(jī)關(guān)顯然無法實(shí)現(xiàn)對環(huán)境違法行為的完全監(jiān)管。因此，賦予包括最廣大范圍的公民個人、環(huán)保社會組織適格原告資格，是對環(huán)境公益實(shí)現(xiàn)全方位保護(hù)的重要途徑。正是通過賦予公民個人、環(huán)保社會組織對違反法定環(huán)境義務(wù)的環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)提起訴訟的權(quán)力，使公民或者團(tuán)體借助法院的司法權(quán)，得以扮演“私人檢察官”的角色，對環(huán)境違法者提起訴訟，在環(huán)境行政公益訴訟方面，則是監(jiān)督環(huán)境行政機(jī)關(guān)，確保合法、合理環(huán)境行政行為的做出，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管環(huán)境污染者、排除環(huán)境侵害、促進(jìn)環(huán)境公益的目標(biāo)。在私人檢察總長理論的支撐下，公民個人和環(huán)保社會組織以其自身名義就可以調(diào)動國家司法權(quán)對環(huán)境行政機(jī)關(guān)進(jìn)行有效監(jiān)督。所以，公民也在一定意義上成了“執(zhí)法主體”。因?yàn)榻巧焱Ь呈沟脵z察機(jī)關(guān)不能獨(dú)立作為環(huán)境行政公益訴訟起訴主體，也因?yàn)槠湓诿鎸θ绱朔倍嗟陌讣€索力不從心，所以才把本來應(yīng)當(dāng)由國家機(jī)關(guān)行使的部分檢察權(quán)力交給公民來執(zhí)掌。這樣就使得公民個人和環(huán)保社會組織能夠作為環(huán)境行政公益訴訟適格原告，進(jìn)而使運(yùn)用司法程序監(jiān)督環(huán)境行政機(jī)關(guān)成為可能。

四、起訴主體序位制度：重構(gòu)環(huán)境行政公益訴訟多元起訴主體制度之關(guān)鍵

在環(huán)境行政公益訴訟起訴主體多元化的背景下，各類起訴主體的環(huán)境公益代表性和訴訟能力均有差異，建立起合理的起訴主體序位制度，對于最優(yōu)起訴主體的尋找、提高訴訟效率等方面均有重要作用。通過對現(xiàn)有研究成果的收集、整理和歸納，筆者對以往環(huán)境公益訴訟起訴主體序位理論做了如下三種粗線條的分類：一是認(rèn)為起訴序位應(yīng)當(dāng)在遵循公權(quán)主體優(yōu)于私人主體基礎(chǔ)上進(jìn)行具體序位排列的各種觀點(diǎn)，即“公權(quán)主體優(yōu)位”說[10]；二是在對“公權(quán)主體優(yōu)位”說進(jìn)行批判的基礎(chǔ)上形成的“私人主體相對優(yōu)位”說[11]；三是認(rèn)為應(yīng)當(dāng)根據(jù)公益訴訟實(shí)體權(quán)利基礎(chǔ)的不同進(jìn)行相應(yīng)序位安排的“二元序位”說[12]。上述三類觀點(diǎn)均不同程度觸及起訴主體序位問題的實(shí)質(zhì)，卻也存在一定的不足。更為重要的是，如果缺乏一套具有可操作性的序位確認(rèn)程序，則上述觀點(diǎn)都只能僅僅停留在理論層面。筆者認(rèn)為，環(huán)境行政公益訴訟起訴主體的序位安排應(yīng)當(dāng)按照以下思路加以確定。

(一)以科學(xué)認(rèn)定適格原告為前提

法諺有云：“無原告即無法官”，作為環(huán)境公益訴訟“動力”以及起訴主體序位制度“基礎(chǔ)”之所在，適格原告范圍的前提性地位及其重要性不言而喻。通過前文可知，我國學(xué)界對環(huán)境公益訴訟的適格起訴主體仍有爭論，但其觀點(diǎn)無外乎以下三類：第一類是二主體說，即公益訴訟的適格原告只有檢察機(jī)關(guān)和社會組織；第二類是三主體說，即檢察機(jī)關(guān)、社會組織、公民個人都可以作為公益訴訟的適格原告；第三類是四主體說，認(rèn)為公益訴訟的適格原告包括檢察機(jī)關(guān)、環(huán)境行政機(jī)關(guān)、公益組織、公民個人。筆者認(rèn)為，一方面，公民應(yīng)當(dāng)成為環(huán)境行政公益訴訟的適格原告，原因在于作為個體的公民是良好環(huán)境的直接受益人和環(huán)境污染的直接受害人，是能夠投身于環(huán)境公益訴訟的最廣泛主體。另一方面，環(huán)境民事公益訴訟的適格原告主體范圍應(yīng)當(dāng)擴(kuò)展至地方政府，即在四主體說的基礎(chǔ)上增加一類起訴主體。我國的司法實(shí)踐中已有相應(yīng)個案，如江蘇省人民政府、江蘇省環(huán)保聯(lián)合會訴德司達(dá)(南京)染料有限公司環(huán)境污染案。但是在環(huán)境行政公益訴訟的語境下，地方政府與環(huán)境行政機(jī)關(guān)不能作為環(huán)境行政公益訴訟的適格起訴主體。原因在于兩者均有成為環(huán)境行政公益訴訟被告的可能，即便兩者不作為適格起訴主體，其訴求也能通過行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部途徑予以解決的可能。把行政部門的內(nèi)部事務(wù)丟給司法機(jī)關(guān)處理，只會在增加司法機(jī)關(guān)訴累的同時對司法權(quán)和行政權(quán)之間的關(guān)系產(chǎn)生消極影響。綜上，在環(huán)境行政公益訴訟起訴主體范圍的認(rèn)定中應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持三主體說。

(二)以構(gòu)建均衡兩造結(jié)構(gòu)為理念

為了實(shí)現(xiàn)起訴主體與被告的實(shí)質(zhì)平等，對環(huán)境公益行政訴訟兩造結(jié)構(gòu)的傾斜性配置是國內(nèi)外通用做法。但是，這種傾斜應(yīng)當(dāng)控制在一定程度內(nèi)。嚴(yán)重打破兩造均衡的“大起訴主體，小被告”或“小起訴主體，大被告”的結(jié)構(gòu)模式固然不可取，但是僅僅追求形式上均衡的“大起訴主體，大被告”或“小起訴主體，小被告”的兩造結(jié)構(gòu)模式也并非環(huán)境行政公益訴訟及其起訴主體序位制度作用最大化的充分條件，具有相似表象的兩類兩造結(jié)構(gòu)模式在結(jié)合自身所處的具體法制體系后往往得出差別明顯的實(shí)際結(jié)果。在對《行政訴訟法》進(jìn)行修改后，我國的環(huán)境行政公益訴訟實(shí)際上呈現(xiàn)出“小起訴主體(僅有檢察機(jī)關(guān))，小被告(環(huán)境行政機(jī)關(guān))”類型，這與德國的“小原告(環(huán)保社會組織)，小被告(主要是公權(quán)主體)”的兩造結(jié)構(gòu)模式可謂貌合神離。后者是基于既有法律體系較為完善，環(huán)境私益訴訟較為發(fā)達(dá)的現(xiàn)實(shí)情況下對環(huán)境公益訴訟進(jìn)行了理性限制，我國的情況卻截然相反。有學(xué)者通過對域外主流國家環(huán)境公益訴訟的兩造結(jié)構(gòu)模式進(jìn)行比較研究后發(fā)現(xiàn)，“大起訴主體，大被告”的兩造結(jié)構(gòu)模式與高效的環(huán)境公益訴訟制度之間并不能劃等號。印度在環(huán)境公益訴訟制度上雖然窮盡了適格原被告可能的最大范圍，但效果并不理想。美國的環(huán)境公益訴訟兩造結(jié)構(gòu)模式雖然與印度類似，但是通過理性的有限能動司法，起到了更為理想的制度效果[13]。但是，由于美國的制度是基于其獨(dú)有的法律傳統(tǒng)和文化背景，與我國的現(xiàn)實(shí)國情存在較大差異。我們也不能照搬照抄美國的既有做法。

基于此，我國環(huán)境公益訴訟兩造結(jié)構(gòu)模式的構(gòu)建需要立足于本國的現(xiàn)實(shí)情況之上，具體來說，就是根據(jù)我國的現(xiàn)實(shí)需要和既有法律進(jìn)行綜合考量，形成一個適合本國實(shí)際而非片面追求“大”或“小”的兩造結(jié)構(gòu)，起訴主體序位制度也只有在此理念的指導(dǎo)之下才能做到科學(xué)、合理，從而能夠保證在堅(jiān)持兩造結(jié)構(gòu)模式均衡的前提下，最大程度地保障與既有法律的兼容性。

(三)以基于公益代表性標(biāo)準(zhǔn)與訴訟經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)的綜合比較為方法

在前提和理念均已清晰的情況下，起訴主體序位的確定方法是確立合理序位制度的重中之重。環(huán)境行政公益訴訟起訴主體序位的安排應(yīng)當(dāng)在遵循“公益代表性標(biāo)準(zhǔn)”和“訴訟經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)”[14]的基礎(chǔ)上，運(yùn)用綜合比較法加以確定。第一，無論依照公益代表性標(biāo)準(zhǔn)還是訴訟經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，公民個人都應(yīng)當(dāng)居于最后一位序位。就其他兩類適格原告而言，無論是檢察機(jī)關(guān)還是環(huán)保社會組織的環(huán)境公益起訴權(quán)，其最終來源都是基于所有公民的信托。換言之，其他兩類適格原告因?yàn)楣竦男磐卸哂辛烁鼜?qiáng)的公益代表性。相對法律專業(yè)水平精湛的檢察機(jī)關(guān)和專業(yè)能力過硬且具有更大環(huán)保熱情的環(huán)保社會組織，作為個體的個人無疑相形見絀，而起訴主體和被告之間相差懸殊的實(shí)力無疑使得案件的敗訴幾率大大增加，使得司法資源被頻繁使用而對環(huán)境公益的維護(hù)收效甚微。第二，檢察機(jī)關(guān)的公益代表性和訴訟經(jīng)濟(jì)性均強(qiáng)于環(huán)保社會組織，使得其優(yōu)位于環(huán)保社會組織。環(huán)境行政公益訴訟針對的是環(huán)境行政機(jī)關(guān)的違法瀆職行為，面對強(qiáng)勢的公權(quán)主體，環(huán)保社會組織和個人都必然面臨資金難、取證難和勝訴難等問題，從而帶來行政公益訴訟的便利性與實(shí)效性供給不足。相反，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在調(diào)查取證方面比其他兩類原告都更加具有優(yōu)勢，能以其更加精湛的法律專業(yè)水平更好地與被告抗衡，更好地發(fā)揮司法權(quán)對行政權(quán)的制約。綜上，環(huán)境行政公益訴訟的起訴主體序位應(yīng)為檢察機(jī)關(guān)——環(huán)保社會組織——公民個人。

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