對(duì)社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目問(wèn)題的思考

摘 要：PPP模式在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。本文闡述了PPP模式背后的經(jīng)濟(jì)學(xué)意義，并分析了我國(guó)社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目積極性不高的主要原因，進(jìn)而從社會(huì)資本關(guān)注的核心點(diǎn)的角度提出了提升我國(guó)社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目積極性的建議和對(duì)策。

關(guān)鍵詞：PPP；社會(huì)資本；思考

近些年來(lái)的實(shí)踐表明，PPP（Public-Private Partnership）模式在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中發(fā)揮了積極的引領(lǐng)作用。根據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2017年三季度末，全國(guó)入庫(kù)項(xiàng)目14220個(gè)，總投資17.8萬(wàn)億元。從項(xiàng)目行業(yè)角度看，落地項(xiàng)目數(shù)量居前三位的是市政工程、交通運(yùn)輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)。從參與PPP項(xiàng)目的合作方類型分析，截至第三季度末，簽約企業(yè)共944家，其中民營(yíng)獨(dú)資和控股企業(yè)共328家，國(guó)有獨(dú)資和控股企業(yè)共549家。 總體來(lái)說(shuō)，國(guó)企依然是PPP項(xiàng)目的主力軍，民間資本參與PPP項(xiàng)目相對(duì)有限。所以，如何提高社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目投資的積極性是一個(gè)很有現(xiàn)實(shí)意義的問(wèn)題。

一、PPP背后的經(jīng)濟(jì)學(xué)意義

由于公共產(chǎn)品的非排他性和非競(jìng)用性，公共產(chǎn)品領(lǐng)域存在“免費(fèi)搭車”現(xiàn)象，即使不付費(fèi)的消費(fèi)者也很難被排除在市場(chǎng)之外，若由私人提供，很難獲得收益。因此，在公共產(chǎn)品領(lǐng)域（如基礎(chǔ)設(shè)施）必須由政府干預(yù)，來(lái)修正和解決市場(chǎng)失靈問(wèn)題。

在現(xiàn)實(shí)中，基礎(chǔ)設(shè)施的的建設(shè)和融資途徑包括公共部門、私人部門和公私合伙。很多理論研究和實(shí)證研究都表明，純粹由公共部門提供基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)會(huì)產(chǎn)生無(wú)效率的問(wèn)題，如決策過(guò)程的緩慢、組織和制度框架缺乏效率、缺乏競(jìng)爭(zhēng)等，會(huì)導(dǎo)致政府失靈；而純粹由私人部門提供基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)則需要政府部門強(qiáng)化監(jiān)管，否則會(huì)導(dǎo)致壟斷、定價(jià)過(guò)高等問(wèn)題。因此，純公共部門和純私人部門提供基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)都不具有長(zhǎng)期的可持續(xù)性，需要在公共部門和私人部門間建立一種適當(dāng)?shù)暮献麝P(guān)系。

廣義的PPP是指公共部門和私人部門的一種合作關(guān)系，由私人部門提供原本有政府部門提供的基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)和相關(guān)服務(wù)，雙方共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任。雖然學(xué)術(shù)界對(duì)PPP并沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的定義和界定，但普遍認(rèn)為PPP應(yīng)包含一些共同的特點(diǎn)和要素：一是PPP是兩個(gè)或兩個(gè)以上當(dāng)事人的一種合作關(guān)系（當(dāng)事人中至少有一方是公共部門）；二是每一個(gè)參與者都是責(zé)任的承擔(dān)者；三是這種合作關(guān)系是持久的、穩(wěn)定的，并且是基于各方共同的或互補(bǔ)的目標(biāo)；四是每一個(gè)參與者都要將實(shí)物的或無(wú)形的資源轉(zhuǎn)移給合作體；五是基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任由各參與方共同分擔(dān)。因此，合作、關(guān)系、資源、分享、持續(xù)是PPP最重要的幾個(gè)要素。

在PPP模式下，由公共部門和私人部門共同來(lái)生產(chǎn)和供給基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品和服務(wù)可以帶來(lái)多方面的好處。特別是在發(fā)展中國(guó)家，公眾對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的需要與國(guó)民經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)能力之間的缺口可以由PPP模式進(jìn)行彌補(bǔ)，更彰顯其重要性。

1.緩解政府公共支出資金緊張的狀況。PPP模式使得政府可以吸收和獲得私人資本參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，如私人投資、養(yǎng)老基金等，使得一些重要的、有迫切需求的項(xiàng)目可以馬上投入建設(shè)，同時(shí)，吸收新的私人資本參與也可以緩解公共支出緊張的狀況。

2.有利于節(jié)約成本。從短期來(lái)看，PPP模式有利于減少政府的公共支出和預(yù)算赤字。從長(zhǎng)期來(lái)看，PPP模式有利于減少政府的先期投入成本和行政管理費(fèi)用，同時(shí)私人部門也有動(dòng)機(jī)盡可能快地完成基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，以便于早日投入使用獲取現(xiàn)金收益回流。從實(shí)踐看，很多PPP項(xiàng)目都會(huì)比合同規(guī)定的時(shí)間提前完工并投入使用。除了初始投入成本，整個(gè)項(xiàng)目生命周期的成本也大大減少了。這些成本包括持續(xù)運(yùn)營(yíng)和維護(hù)成本、重大升級(jí)和修復(fù)成本、在項(xiàng)目生命周期結(jié)束時(shí)關(guān)閉或處置的成本等。

3.增強(qiáng)了客戶導(dǎo)向。由于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目不再由公共部門管理，政府部門的管理者可以集中精力于確保服務(wù)的供給能達(dá)到消費(fèi)者合意的水平上。PPP也可以改善基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的質(zhì)量。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，PPP的服務(wù)質(zhì)量要高于傳統(tǒng)的政府采購(gòu)項(xiàng)目。因?yàn)镻PP合同里一般會(huì)規(guī)定項(xiàng)目業(yè)績(jī)的激勵(lì)措施和相應(yīng)的懲罰措施，使得項(xiàng)目的供給方能夠創(chuàng)新服務(wù)方式，提升服務(wù)質(zhì)量。

4.轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)。PPP模式的一個(gè)核心原則就是參與各方共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，以最低成本管理項(xiàng)目。PPP項(xiàng)目的最重要的風(fēng)險(xiǎn)包括融資風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和政治風(fēng)險(xiǎn)。政府部門和私人部門共同建設(shè)項(xiàng)目，可以將部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給私人部門，而私人部門管理項(xiàng)目的成本更低，效率更高，從而在總體上降低了政府部門的成本。

5.PPP模式可以使政府將關(guān)注的重心從經(jīng)營(yíng)方面轉(zhuǎn)向戰(zhàn)略方面，即從投入轉(zhuǎn)向產(chǎn)出。例如，政府無(wú)需再維護(hù)實(shí)物資產(chǎn)，而是思考如何更好地為公眾創(chuàng)造社會(huì)價(jià)值。從這個(gè)意義上說(shuō)，PPP模式促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。

值得注意的一點(diǎn)是，項(xiàng)目的私有化和私人資本的參與并不會(huì)自動(dòng)帶來(lái)效率。隨著PPP模式的發(fā)展和演變，其面臨的風(fēng)險(xiǎn)和缺陷也會(huì)更多。一是私人部門在PPP項(xiàng)目中會(huì)面臨很多困難和財(cái)務(wù)方面的問(wèn)題，在某些情況下，無(wú)法完成合同中的承諾事項(xiàng)，這時(shí)政府就需要被迫中止PPP項(xiàng)目。政府部門需要在PPP合同中預(yù)期并考慮到這些問(wèn)題和困難。因此，政府應(yīng)建立相應(yīng)的機(jī)制，創(chuàng)設(shè)良好的治理結(jié)構(gòu)，并加強(qiáng)社會(huì)對(duì)PPP項(xiàng)目的支持；二是由于PPP項(xiàng)目的投標(biāo)成本很高，缺少競(jìng)爭(zhēng)就成為其固有的缺點(diǎn)。即使有幾個(gè)私人機(jī)構(gòu)能滿足項(xiàng)目的要求，但競(jìng)爭(zhēng)也非常有限；三是政治方面的爭(zhēng)議、復(fù)雜點(diǎn)的談判過(guò)程、公眾的反對(duì)也會(huì)成為PPP項(xiàng)目實(shí)施的阻礙。PPP合約的不可逆性和項(xiàng)目的長(zhǎng)期性會(huì)強(qiáng)化政治風(fēng)險(xiǎn)。此外，項(xiàng)目決策過(guò)程的公開性和透明度也會(huì)影響政治風(fēng)險(xiǎn)的大??；四是由于政府部門可以以低于私人部門的利率籌集資金，因此PPP項(xiàng)目中私人部門的資本成本要遠(yuǎn)高于公共部門。這一點(diǎn)在計(jì)算現(xiàn)金價(jià)值時(shí)是一個(gè)非常重要的因素。

二、PPP模式下社會(huì)資本面臨的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)

從目前我國(guó)PPP項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)營(yíng)情況看，民間資本參與PPP項(xiàng)目相對(duì)有限，積極性不高，這主要源于以下幾方面的風(fēng)險(xiǎn)。

一是政府風(fēng)險(xiǎn)。一些地方政府對(duì)PPP模式的理解和認(rèn)知不深，甚至存在誤區(qū)，有的只是單純地將PPP模式視為一種融資渠道，或者解決地方債問(wèn)題及政府公共服務(wù)支出的措施，因此，在PPP項(xiàng)目合作中普遍存在政府契約意識(shí)淡漠、履約能力差、承諾無(wú)法兌現(xiàn)等問(wèn)題，社會(huì)資本處于弱勢(shì)地位。PPP模式中的政府風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為：政府換屆風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目周期通常很長(zhǎng)，期間如經(jīng)歷政府換屆，會(huì)存在下一屆領(lǐng)導(dǎo)制定新政策、變更原政策或不承認(rèn)合約承諾的現(xiàn)象；政府履約風(fēng)險(xiǎn)。有時(shí)為了吸引社會(huì)資本參與某個(gè)PPP項(xiàng)目，政府會(huì)在項(xiàng)目前期做出不切實(shí)際的保證和承諾，以致于在項(xiàng)目周期內(nèi)無(wú)法完全兌現(xiàn)或只能部分兌現(xiàn)合約承諾，使得社會(huì)資本遭受風(fēng)險(xiǎn)和損失。

二是融資風(fēng)險(xiǎn)。民營(yíng)企業(yè)融資難、融資貴是PPP模式下社會(huì)資本面臨的一個(gè)主要問(wèn)題。在我國(guó)現(xiàn)有的金融體系中，以商業(yè)銀行為主的間接融資仍然在社會(huì)融資中占有最大比重。相比國(guó)有企業(yè)，民營(yíng)企業(yè)的信用狀況和財(cái)務(wù)狀況較弱，銀行等金融機(jī)構(gòu)在貸款時(shí)更偏好國(guó)有企業(yè)，使得民營(yíng)企業(yè)很難獲得PPP項(xiàng)目所需的大額資金缺口需求。即使民營(yíng)企業(yè)能夠籌集到PPP項(xiàng)目所需的資金，但其融資成本一般高于國(guó)有企業(yè)，這樣會(huì)進(jìn)一步壓縮其參與項(xiàng)目的盈利空間，從而使其對(duì)投資PPP項(xiàng)目望而卻步。

三是項(xiàng)目收益低，使得風(fēng)險(xiǎn)和收益不匹配。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，截至2017年三季度末，我國(guó)PPP項(xiàng)目中使用者付費(fèi)類項(xiàng)目1，384個(gè)，投資1.6萬(wàn)億元，分別占管理庫(kù)的20.4%和16.3%；可行性缺口補(bǔ)助（即政府市場(chǎng)混合付費(fèi)）類項(xiàng)目的數(shù)量和投資額分別占管理庫(kù)的40.1%和54.3%；政府付費(fèi)類項(xiàng)目分別占管理庫(kù)的39.5%和29.4%。由此可見，完全靠使用者付費(fèi)的PPP項(xiàng)目只占全部項(xiàng)目總數(shù)約五分之一，大多數(shù)項(xiàng)目仍需政府財(cái)政付費(fèi)或補(bǔ)貼。據(jù)統(tǒng)計(jì)，PPP項(xiàng)目的平均收益率大約在6%-8%，相較于企業(yè)前期投入的資金量和融資成本，項(xiàng)目的盈利能力不強(qiáng)，企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)和收益不匹配，也使得社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的積極性有限。

四是法律風(fēng)險(xiǎn)。目前，我國(guó)尚未有關(guān)于PPP的正式立法，造成PPP項(xiàng)目各環(huán)節(jié)適用的法律不清晰，在市場(chǎng)準(zhǔn)入、實(shí)施、退出機(jī)制方面無(wú)法可依，各利益方的爭(zhēng)議無(wú)法通過(guò)法律途徑協(xié)調(diào)解決，一些PPP項(xiàng)目的失敗案例嚴(yán)重挫傷了社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的積極性。

三、吸引社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的對(duì)策

站在社會(huì)資本的角度看，社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目關(guān)注的核心點(diǎn)無(wú)外乎是風(fēng)險(xiǎn)、投資和收益。綜合以上分析，要想提升社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的積極性，應(yīng)從其關(guān)注的核心點(diǎn)入手。

一是提高政府的契約意識(shí)。政府部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)PPP模式的認(rèn)識(shí)和理解，了解其背后的經(jīng)濟(jì)學(xué)意義，理解在PPP模式中政府扮演的角色和所起作用。PPP模式可以理解為用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段來(lái)解決公共產(chǎn)品的供給問(wèn)題。在市場(chǎng)交易中，各參與方必須遵守契約精神，即平等守信的精神。因此，政府部門應(yīng)強(qiáng)化契約精神，通過(guò)法律和制度約束政府權(quán)限，合理設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，建立各參與方的平等合作關(guān)系，切實(shí)落實(shí)政府履約責(zé)任，保障社會(huì)資本的合法權(quán)益。

二是保障PPP項(xiàng)目合理收益。公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的一個(gè)基本原則是應(yīng)保障供應(yīng)方獲得一個(gè)合理的、穩(wěn)定的回報(bào)，而不是超過(guò)社會(huì)平均回報(bào)的暴利。一方面，一個(gè)虧損的企業(yè)是無(wú)法持續(xù)有效地供給公共產(chǎn)品和服務(wù)的；另一方面，如果公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給方獲得超額利潤(rùn)，就意味著社會(huì)公眾承擔(dān)了額外的成本。因此，在PPP模式中，應(yīng)設(shè)計(jì)一個(gè)合理的利益平衡機(jī)制，通過(guò)合理有效的定價(jià)機(jī)制，必要時(shí)可以采用政府補(bǔ)貼的方式，保障社會(huì)資本可以獲得一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的長(zhǎng)期收益，以吸引社會(huì)資本的參與。

三是解決資金瓶頸問(wèn)題。PPP項(xiàng)目通常投資金額大、周期長(zhǎng)，使得資金問(wèn)題成為制約社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的一個(gè)主要因素。政府可以利用自身資源和優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)新性地解決社會(huì)資本的資金瓶頸問(wèn)題。例如，對(duì)于投資規(guī)模大、周期長(zhǎng)的項(xiàng)目，可以適當(dāng)進(jìn)行拆分，以減少社會(huì)資本的投入；加強(qiáng)與項(xiàng)目利益相關(guān)方的合作，如設(shè)備的供應(yīng)方、項(xiàng)目施工方、項(xiàng)目受益方等，既可以減少項(xiàng)目投入，又可以實(shí)現(xiàn)多方共贏。此外，為了解決民營(yíng)企業(yè)融資難、融資貴的問(wèn)題，應(yīng)進(jìn)一步拓寬融資渠道，完善PPP融資市場(chǎng)。例如引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)對(duì)PPP項(xiàng)目提供中長(zhǎng)期、優(yōu)惠利率貸款，以降低企業(yè)融資成本；推進(jìn)PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化，為企業(yè)提供一個(gè)有效的退出機(jī)制，以提高其參與PPP項(xiàng)目的積極性。

四是加快PPP立法，為社會(huì)資本參與PPP提供良好的法律環(huán)境。政府部門應(yīng)做好頂層設(shè)計(jì)，完善協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，創(chuàng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。根據(jù)項(xiàng)目的行業(yè)特點(diǎn)細(xì)化項(xiàng)目管理措施，通過(guò)PPP合同明晰政府和社會(huì)資本的相互責(zé)任。在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)了問(wèn)題，要按照合同規(guī)定，通過(guò)法律途徑解決，以保護(hù)各參與方的合法權(quán)益。

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作者簡(jiǎn)介：

趙海榮（1974年11月— ），女，漢族，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，遼寧金融職業(yè)學(xué)院金融系副教授，研究方向?yàn)閲?guó)際金融、宏觀經(jīng)濟(jì)。