行政服務中心制度改革的檢視與出路
——基于幅度-層級的理論視角

□ 呂承文 葛璐媛

一、問題的緣起

(一)行政服務中心發(fā)展歷程

行政服務中心又稱“一站式”服務，最早發(fā)端于西方商務活動中的資源外包服務，原指企業(yè)為客戶提供完整的“一條龍”服務。早在撒切爾執(zhí)政時期，英國人率先將這一理念引入其倡導的政府改革實踐中，并明顯提升了英國政府的行政效率。自此以后，澳大利亞悉尼、美國洛杉磯等地，都出現(xiàn)了類似行政服務中心的運行模式，韓國也開展了“親切服務運動”。1995年，深圳市率先將外商投資審批有關的18個政府部門集中起來， 成立了“外商投資服務中心”，雖然結構比較松散，但它是國內最早的專業(yè)性聯(lián)合審批機構。1999年，浙江省金華市設立了我國第一個真正意義上的“一站式”服務機構，其內在結構相對完整，可惜未能得到很好的發(fā)展。同年，浙江省上虞縣在效仿金華經驗的基礎上，參照了結構、規(guī)范了流程，首次打造了我國行政服務中心的雛形模式。[1](PP42-43)

行政服務中心是我國改革開放三十年來，適應市場經濟快速發(fā)展的機制創(chuàng)新產物，它的一端聯(lián)系著受計劃體制慣性影響的舊體制，另一端打開了通往市場體制下的變革之路。行政服務中心在現(xiàn)實中也有自己的機制運作兩端——政民互動聯(lián)系，一端是政府部門，另一端則是社會公眾，如何使得這兩端緊密聯(lián)系起來一直考驗著行政服務中心的實際效率。

行政服務中心還有許多別稱，比如，政務超市、政務服務中心、行政審批服務中心、行政服務中心、便民服務中心、行政服務大廳，等等，由于本來就是地方上自主試驗的機制創(chuàng)新產物，所以在不同地方、不同時期有著形式各異的各種表現(xiàn)。

據有關統(tǒng)計資料，全國已有不同層級的綜合行政服務機構3300多家，幾乎覆蓋了全國所有縣市。我國綜合行政服務機構的產生，順應了建設服務型政府的現(xiàn)實要求，是政府公共服務方式和服務程序的一種新的探索。截至2013年底，全國共19個省級行政區(qū)設立了行政服務中心，3萬余個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)建立了基層便民服務中心，其職能也拓展至政務公開、政務服務、政務監(jiān)督，并在推進政府職能轉變、提高政府效能等方面得到了地方政府和公眾的普遍認可。[2](P48)[3]

表1 各類行政服務中心的數(shù)量統(tǒng)計(截至2016年)

表格數(shù)據來源主要是根據筆者對各類行政服務中心的網站情況的匯總與統(tǒng)計，由于行政服務中心的本質是“互聯(lián)網+政務”，所以但凡網上查不到中心官網的，一律視為未有開設行政服務中心。

注明＊的地方數(shù)據進行了修飾，許多文章認為是19個，但是筆者實際調查發(fā)現(xiàn)只有12個省+4個直轄市=16個，其中網頁打不開的都不能算作是設立行政服務中心的。

注明※的地方是通過中國開發(fā)區(qū)信息網(http://www.cdz.cn/Index.asp)，并分別進行中心官網的搜查，得出的數(shù)據結果。

我國省級行政服務中心主要有浙江、江蘇、江西、河南、山東、山西、河北、寧夏、甘肅(政務服務網)，四川(電子政務大廳)，云南(行政審批服務大廳)、新疆(電子政務外網)，還有北京、上海(網上政務大廳)，天津的行政審批服務網(公共資源交易網)，重慶的網上審批服務網。而其余省份，如福建只是名義上開設了12345便民服務平臺，不過是給下設市區(qū)縣行政服務中心提供的匯總跳轉網頁而已；湖南的政務服務中心暫時還打不開網頁；湖北、安徽、廣東、廣西、貴州、陜西、遼寧、吉林、黑龍江、內蒙古、青海、西藏等省沒有開設省級行政服務中心。

國家級開發(fā)區(qū)包括18個國家級新區(qū)(擁有副省級管理自主權)、145個高新區(qū)、219個國家級技術開發(fā)區(qū)、63個出口加工區(qū)、31個保稅港區(qū)、16個邊境經濟合作區(qū)。其中，18個國家級新區(qū)，除了江西贛江新區(qū)外，其余都設有行政服務中心，但名稱各異。所有高新區(qū)都以行政服務中心為正式名稱。北京、溫州、大連、南昌、鹽城、九江、威海、金華、鄭州、重慶、昆山、南京江寧等大多數(shù)經濟開發(fā)區(qū)都有行政服務中心(以此為正式名稱)；還有，天津則是行政許可服務中心，煙臺、武漢、淮安等設立了政務服務中心，嘉興、連云港、青島等則設立了行政審批服務中心，杭州卻稱市民中心辦事大廳。寧波、大連、張家港等3家保稅區(qū)設立了行政服務中心，天津保稅區(qū)則設立了行政許可服務中心。在眾多出口加工區(qū)中，寧波是行政服務中心，合肥是服務平臺，廈門則稱投資促進服務中心，深圳、武進則稱綜合服務中心。丹東、尹寧、和龍等4家邊境經濟合作區(qū)擁有不完全權限的公共行政服務中心、招商行政服務中心、便民服務中心。

那么，行政服務中心有哪些權限？這里，暫以浙江省行政服務中心權限設立為例，據浙江政務服務網顯示，浙江省權力(責任)清單實施的思路是在橫向上按照權力類別分為行政許可、行政強制、行政確認、行政給付、行政征收、行政裁決、行政獎勵、行政處罰、其他行政權力等9項，尤以強制性權力居首。

圖1 浙江省行政審批服務權力事項

在縱向上，實行的是部門劃分，使得行政權力按照歸口原則下放到市縣(市、區(qū))，主要包括省發(fā)改委、省經信委等41個省級機關，以及細分的省政府保留權力(1691項)、市、縣(市、區(qū))屬地管理(2399項)、共性權力(共8項)、審核轉報(209項)等四類權限。

圖2 浙江省行政審批服務權力事項

事實上，簡單和粗略的部門劃分會導致權力背后的責任無法明確到相應的部門及其責任人。省級行政服務中心的權限與市縣(區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)之間權力同構情況非常顯著，權力(責任)若無清晰區(qū)分，仍會影響審批服務效果。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(社區(qū))便民服務中心起源于行政服務中心，它是行政服務中心在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的具體表現(xiàn)形式，與縣市級、省級行政服務中心之間除了權限與效應上有差異，其余方面在本質上都是一樣的，即都是政府為社會提供公共服務的職能體現(xiàn)。

截至目前來看，行政服務中心改革發(fā)展最快且推廣最深的應是在它的最早發(fā)源地——浙江，這個東部沿海經濟發(fā)達地區(qū)。浙江又在時下推行與實施“最多跑一次”的創(chuàng)新試驗，其設計初衷在于確保公眾可以最便捷的方式享受到政府提供的公共服務，這使得公共管理的視角從“政府”轉變到“公眾”，從“包辦”到“點餐”。如果這個良好的制度設計初衷能夠得到順利實現(xiàn)的話，那么，行政服務中心制度改革也將會全面深入地鋪展。

當前，行政服務中心制度改革的困境在于現(xiàn)行行政科層(官僚)制度自身的弊端會在很大程度上影響它的機制創(chuàng)新效果。政治改革中新事物的普及度與推廣度受到其與舊制度之間的適應性影響。然而，這么多年來的行政服務中心制度改革，核心焦點應是如何確保政府高效地提供優(yōu)質的公共服務，也就是說改革的目標不僅是“高效”還包括了“優(yōu)質”。在現(xiàn)實中，行政服務中心就出現(xiàn)了各種與體制改革的聯(lián)系問題，比如當下行政服務中心建設有六大局限，即起點低(體制合法性弱)、“行政機關”只增不減、行政服務中心窗口業(yè)務與原行政部門審批權力對接不到位、行政服務中心仍然會遇到依照舊體制進行權力運作、操作運行中資源嚴重浪費及職能與流程之間不銜接[4]等問題。

行政服務中心與職能局之間的權限關系問題歷來是行政服務中心制度本身的關鍵難題，這個難題在于行政服務中心與職能局之間審批權力總和設定問題。行政審批改革的著眼點在于政府法治化，即要在法律上設定一個權力總量以便于控制與監(jiān)督；行政服務中心與職能局之間的審批權限關系并非是一個此消彼長的情形，故而，單憑當下做“加減法”的方式還無法搞清楚行政審批權的總量多少。這是因為：(1)從機構性質上來看，行政服務中心是由本級地方政府依職權委托組建起來的派出機構，它目前擁有的所有綜合審批權限的來源出自本地地方政府及其職能局；當下，行政服務中心存在兩個困境：一是缺乏法律依據，二是派出機構缺乏獨立自主的權力；(2)從組織類型上看，行政服務中心主要由政務網和實體中心(包括審批服務中心、便民服務中心)，從省到設區(qū)的市到市、縣、區(qū)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)到村，已經形成了一個龐雜的行政服務中心系統(tǒng)；由于派出機構性質，各級行政服務中心之間并沒有必然的垂直聯(lián)系，這樣一來會對省、市、縣(市、區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村之間的協(xié)同與合作行政審批服務產生一定影響。如果公眾、社會組織與企業(yè)可以依照地理就近原則實現(xiàn)行政審批服務的話，卻讓他們仍然依照行政層級尋求相應的審批服務，那么就會偏離行政服務中心“最大化便民服務”的初衷。事實上，行政審批服務改革應更集中于某一個部門的某一項服務事項，而非整個政府、整個流程、整個項目之上，這在理論上要求我們須從幅度-層級角度來重新審視行政服務中心建設。

(二)幅度-層級理論

在官僚(科層)制理論中，最關鍵的問題是層級與幅度的設置，它關系到作為官僚制靈魂的行政權力配置問題。官僚制的層級與幅度的設置是實現(xiàn)公共管理效率與質量的保障基礎?！恫既R克維爾政治制度百科全書》中有關于“官僚/官僚制(bureaucracy)”的詞條：[5](P67)這是一個與君主統(tǒng)治、民主統(tǒng)治及貴族統(tǒng)治相區(qū)別的官員統(tǒng)治形式，及官員的集合體系(官僚體系)及其運作機制。哈佛大學行政管理學院教科書也曾為“官僚制”作如下的定義：一種權力依職能和職位進行分工和分層，以規(guī)則為管理主體的組織體系和管理方式，也就是說，它既是一種組織結構，又是一種管理方式。

“由于官僚制的理性形式、不透明、組織僵化以及等級制的特性，使得它不可避免地會與民主制發(fā)生沖突”。[6](P47)公共部門的政府具有一般有了特定的縱向區(qū)域原則與橫向的工作原則兩大類，所以就有了行政區(qū)劃制度與行政等級制度，體現(xiàn)了官僚制的基本內涵與主旨精神。官僚制中的各類管理與事務崗位還存在異于縱向等級制的橫向劃分形態(tài)，即專業(yè)分工，這樣可以被認為是可以取得泰勒所說的科學管理的高效狀態(tài)，它包括了公私分開、專業(yè)化及專職化等基本內容。然而，官僚機構極易背叛公共責任，實際上蛻變?yōu)椴回撠熑蔚恼卫?。[7]

從理論上看，行政組織的上級與下級和每一層級的相對應部門之間都存在著領導與被領導的關系，這就是行政組織的縱向結構，主要由管理層級和管理幅度組成。行政管理層級是指縱向上行政管理機構上下級之間的層級數(shù)量，而行政管理幅度則是指行政管理機構在機構的管理權限內所能支配的人員和部門數(shù)量。判斷管理幅度與管理層次合理與否，在于管理幅度和管理層次是否與管理活動的進行所處背景相適應。如果管理的幅度與層次是相稱的，那么在管理的過程中，效率將會得到提高，反之，效率則會降低。而且，如果假定國家政治權力總量恒定以及一國行政機構的總數(shù)恒定，那么就可以推導出該國行政管理體制所應設置的合理幅度和合理層級之間存在著反比例關系，二者此消彼長。并且，這個理論適用一切新的和舊的行政機關、機構。

圖3 幅度與層級的關系

其中，P1意味著層級越多時幅度越少，O是合理的臨界點，P2則意味著層級越少時幅度越多。在行政機構的制度設計過程中，這種建構活動但凡幻想尋找到幅度與層級之間合理的臨界點O，而事實上大多只能在臨界點O點的附近徘徊。我們還知道行政管理的“瓦格納定律”——行政權力的不斷膨脹，行政機構也隨之膨脹，這說明只要稍對行政權力不加以約束和控制，就會導致行政權力的濫用，在行政機構上則表現(xiàn)為日益臃腫的官僚機器宿疾。

尋找合理的臨界點O是不容易的，因為須認識到行政管理中幅度與層級之間并不是絕對的反比例關系，其間存在著各種前提條件(在理論上表現(xiàn)為前提假設)，比如，一國的行政(政治)權力集中是恒定的，法治政府是在建設當中的，行政管理體制是健全的，等等。

(三)行政服務中心制度改革的幅度-層級問題

行政服務中心建設的重點在于行政權力重構、公共服務標準設立、服務行為流程設計等，這些內容都直接從以政府為核心轉向以公眾為基礎。一旦政府離開了公眾，行政服務中心建設必將流于形式、懸浮于社會，以往行政服務中心的“傳達室”困境便是其中重要的教訓。雖然行政服務中心是伴隨著行政管理體制完善與地方自主試驗出現(xiàn)的新產物，但它在本質上還是一類隸屬于政府行政序列的行政機構，無論其在當下遇到制度壁壘問題，還是行政權限問題。我們還注意到不少地方如江蘇吳江、浙江嘉興等，已經做出了關于行政服務中心職能局化的制度試驗嘗試，或稱行政服務局也好，還是行政審批服務局也罷，行政服務中心將成為實質屬于地方政府序列的一個完整的職能局，將是未來我國行政管理體制改革的一個趨勢。

這說明行政服務中心內在的幅度-層級問題應得到重視與關注。而且，行政服務中心及其制度改革，應當把握與順應幅度-層級的行政規(guī)律。一般地，我們認為行政服務中心的幅度是指其自身及其與其他部門的權限劃分，而它的層級則是指行政服務中心所能、所應服務對象及其地域范圍問題，由此，還要妥善處理行政服務中心的權限劃分與服務對象范圍之間的關系問題。

二、問題的檢視

在諸多行政服務中心的類型中，不論是已經過時的政務超市，還是行政審批服務中心，抑或是鄉(xiāng)鎮(zhèn)(社區(qū))便民服務中心，如果我們要關注核心問題——如何高效提供優(yōu)質的公共服務——的有效實現(xiàn)，那么就會引發(fā)一系列的相關思考，諸如，我們是否需要這么多類型的行政服務中心？它們是真正地便民嗎？毫無疑問，只有這些問題得到了正確解答，才能真正回應好這個核心問題。

作為一種新的制度試驗產物，行政服務中心最壞的結果不過是制度“開倒車”(即行政服務中心解散后審批服務權限又回歸各自職能局)，而理想的改革方向是順應行政權法治化的潮流逐步將行政服務中心轉化為一類權責清晰、運作順暢的實體職能局。若在幅度-層級的理論視野下，行政服務中心制度改革表現(xiàn)出如下困境：

(一)行政服務中心的幅度問題

這是對官僚層級解構的行政權力解構與分權的思考，換句話說，就是如何設置合理的服務(管理)幅度才能適應行政服務中心的設計初衷。各種類型的行政服務中心，比如，便民服務中心、行政審批服務中心等，它們的權限難道不都是提供審批服務嗎？目前我國各地的行政服務中心名稱尚未統(tǒng)一，例如嘉興市行政審批服務中心、張家港市便民服務中心、義烏365便民服務中心等等，這歸因于我國統(tǒng)一行政服務中心制度建設的不健全，標準化建設也有待加強。在地方公共資源整合方面，浙江省走在了全國前列，省市縣三級政府6萬余件審批事項均可通過政務超市即“浙江政務網”辦理，并能使用支付寶繳費。2014年，浙江開始在阿里計算云平臺上運行的該“政務超市”成為中國訪問速度最快的政府網站，它納入了省市縣三級政府3300多個部門的所有審批事項，匯集了三級政府以及相關機構2.4萬項服務資源。[8]

如果暫不考慮形式問題——“名稱各異”，那么，對于只需得到公共服務實質的公眾來說，是不是只需要一種統(tǒng)一的行政服務中心，即可滿足社會公眾的切實需要呢？而且，公眾才無須花費很大的精力去識別不同類型的行政服務中心，這豈不是更加便民、更加高效嗎？同時也更能體現(xiàn)“最多跑一次”的設計初衷？有學者認為機構性質不明確、重復審批、圖章“兩張皮”等現(xiàn)象直接制約了行政服務中心制度改革的發(fā)展前景，[9]由于行政許可的流程與標準設定缺乏全面、統(tǒng)一的設計，再加上現(xiàn)行條塊分割的行政體制，行政審批相對辦事人難以真正“最多跑一次”。對于行政服務中心而言，其自身還存在著不少缺陷問題：

圖4 行政服務中心的缺陷

(圖表來源：王勝君，丁云龍.行政服務中心的缺陷、擴張及其演化——一個行政流程再造視角的經驗研究[J].公共管理學報，2010(4):26.)

行政服務中心的制度建設中仍然存在著一些問題。據一次調查顯示，在行政服務中心缺點的回答上，流程欠缺(36%)、業(yè)務缺乏(23%)、排隊擁擠(20%)、其他缺點(21%)備受關注，如圖4所示。在行政服務中心辦事有無障礙一問中，回答無障礙、有障礙，不清楚的分別占38%、21%、41%。在行政服務中心是否實現(xiàn)公共服務標準化調查中，認為實現(xiàn)的僅占17%，遠低于認為未實現(xiàn)的53%。[10]

此外，這還是一個關于行政服務中心的權限劃分問題，清晰確分是改革目標。若仍以浙江樣本為例，已知的數(shù)據是省級權限1691項，省級以下地方政府(市、縣、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，后文為了行文方便簡稱為“非省級”)權限總共12399項，共有權限8項，須轉報審批的權限有209項?？傮w來看，省級權限總共：1691+8+209=1908項，非省級權限總共：12399+8=12407項。

那么，就此可作出如下推斷：

(1)省級行政服務中心須容納1908項審批權限，而非省級行政服務中心的12407項權限，還需要按照政府行政序列依次解構為地級、市縣(區(qū))級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(社區(qū))級、村級等相關權限內容，而如何上下清晰劃分才能避免各級地方政府之間的“權限打架”呢？

(2)對于8項共享權力，可以理解為既可以由省級行政服務中心來行使，也可以由非省級行政服務中心來行使，這里是否會有“疊床架屋”的嫌疑？一般來說，公眾能在家門口的服務中心辦理的事項，都不會積極跑到省會尋求省級行政服務中心的公共服務。

(3)對于轉報審核的209項權限，則意味著在非省級行政服務中心并不能實施最后的審批決定權，那么，又為什么非要讓非省級行政服務中心成為省級行政服務中心的前置程序呢？如果讓公眾直接去省級行政服務中心辦理，豈不是更加方便？

總體來看，目前地方上的行政服務中心的審批權限劃分仍然是不清晰的，所謂的審批服務清單更像是對既有的已分散于各個職能局的權限進行確認行使范圍而已，而非真正將行政審批權限關系捋順，這會導致當下行政服務中心制度改革缺乏必要的制度前提。

(二)行政服務中心的層級問題

從理論上來說，避免層級臃腫困境的最方便、最簡單方式是不設置任何重復和冗腫的瑣碎程序。行政服務中心的服務流程及其標準設定是決定行政服務中心效率最大化的核心，這直接影射到行政服務中心設置的層級問題。這里的困惑在于是否要在省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(社區(qū))之間依照地方行政管理層級來設置行政服務中心。從現(xiàn)實來看，這種作法通常造成的是“疊床架屋”的機關權限“打架”困境。

體制建設的速度與人民群眾日益增長的公共服務供給需求產生矛盾，鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務中心的職能欠缺，滿足不了轄區(qū)內人民的各方面服務需要。層級劃分下的行政服務中心并不是直接面向基層主體，而手中權限大大超過鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務中心。2014年的公共服務藍皮書中調查顯示，“公共服務的孤島效應造成人民群眾對公共服務的滿意度不高。一些提供公共服務的政府和部門具有明顯的部門利益化傾向，導致公共服務各相關要素的供給缺乏頂層設計和統(tǒng)籌規(guī)劃?！盵12](P31)

行政服務中心還存在著“頂層邏輯”與“屬地邏輯”之間的博弈問題，致使行政審批的權威碎片化，不利于最終的行政服務中心制度改革目標的實現(xiàn)。[13]行政服務中心存在的問題實質上是體制構建的漏洞造成的，這種漏洞從深層次上恰好反映了政府在制度構建過程中過度關注自身的公共服務供給方式、效率及內容，而人為地、單向地割裂了行政服務中心自身內在的政民互動聯(lián)系?！坝捎谌狈妳⑴c，行政服務中心的設計初衷與現(xiàn)實運作容易脫節(jié)，甚至還直接導致公共服務導向的偏離或變異”。[14]公眾難以真正實現(xiàn)有效實際的參與是行政服務中心出現(xiàn)機制、體制摩擦沖突的核心所在。

層級問題不僅包括權力效應范圍，還包括行政序列隸屬關系。然而，鑒于行政服務中心獨特的機構性質，它既是名義上因派出而設立的政府行政序列機構，也是實質上的對外向社會公眾提供審批服務的部門，因此，它的層級設置既有內在的隸屬問題，也有外在的服務效應問題。

首先，從目前行政體制的制度設計來推斷，從省級行政服務中心到省級以下的其他行政服務中心(便民服務中心)，它們之間并不存在任何的機構隸屬關系，而是各自隸屬于本級地方政府，這種設置思路是符合起初行政服務中心作為本級地方政府及其職能局的(聯(lián)合)派出機構的性質，有利于本級地方政府自主決定本行政管理轄區(qū)內的公共管理事務?？墒?，能夠這樣依據行政層級設立其內在行政服務的前提必須是在各級地方政府之間權限之間存在非常嚴重的同構現(xiàn)象情形下，這樣的制度設計恐怕仍會延續(xù)本來就已混亂的地方行政管理體制。

其次，行政服務中心較之此前的行政服務權限分散和制約的職能局而言，權限更趨于集中和大部化，更加可以利用好當代網絡的技術便利，順應了社會公眾對公共服務的質量與效率的高水準要求。那么，這意味著面臨社會公眾對公共服務提出的“又快又好”的要求面前，行政服務中心自身作為全新的制度試驗產物，不應把以往官僚機構的“利維坦”弊端保留下來，應拋掉一切沉疴包袱，保持輕裝上陣的勢頭，繼續(xù)將改革進行到底。

最后，從省級及其他類型地方政府的行政服務中心建設情況來看，全國的各類行政服務中心(便民服務中心、行政審批服務中心)的總數(shù)已超過70余萬個，對于如此為數(shù)眾多的行政服務中心，我們目前擔心的問題不僅是機構的必要性，還有隱藏在背后的公共稅負難題。機構精簡是防范行政機構的利維坦宿疾復發(fā)的一種常用辦法。當然，機構精簡總應按照幅度-層級的行政規(guī)律來開展和實施。盡管現(xiàn)在還無法探明我國需要在地方上設立多少個行政服務中心才能符合臨界點O的要求，但至少在當前的交通條件和網絡技術的輔助下，行政服務中心的總數(shù)肯定是可以做到比現(xiàn)在大大縮減的。

末了，關于行政服務中心的層級問題，還有一個人們非常關心且很有意思的問題，即中央政府是否需要設立行政服務中心。這個問題得從中央政府的性質說起：對于央地同構性質較高的中央集權國家的中央政府與地方政府的權限差異僅在于國防和外交，而這二者是涉及到整個國家和社會的集體性質的公共服務(品)，是不可能接受公眾個人提出申請需要的，而針對公眾個人的公共服務需求，各級地方政府業(yè)已可以滿足了；對于屬于央地之間實行法律分權的聯(lián)邦國家而言，除非作為中央政府的聯(lián)邦政府被法律授予了地方政府所沒有的非國防與外交性質的個體公共服務(如教育、衛(wèi)生等)，才可能有必要設立一二行政服務中心來受理來自全國民眾的服務需求申請。

(三)行政服務中心的幅度-層級問題

“在一線實施管理和提供服務的部門和行政人員，已經越來越多地感受到社會公眾對某些傳統(tǒng)的管理和服務方式的消極抵觸心理。”[15](P4)中國上下同構的行政體制，事實上是個權力瓜分格局，級別越高的地方政府，權力截留越多，而現(xiàn)實中有些職能內容它根本不需要，抑或是對它的意義不大。反而，缺乏與職能和公共服務需求相適應的財事權，基層政府很難實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務供給。盡管基層便民服務中心給轄區(qū)的居民提供了不少的便利，但是，因為基層便民服務中心的機制原因，時常會導致公民仍然需要從基層便民服務中心跑向更高級別行政服務中心尋求公共服務供給。兩頭跑以及多頭審批依然沒有達到政府的便民目的，還削弱了基層便民服務中心在百姓心中的形象。

權力的效應問題本質上是行政服務中心制度改革的源頭性問題和核心問題。一般認為，政府審批干預過多，束縛了市場自主性。中央要求深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡政放權，原有行政審批事項的去留問題自然要被提上議事日程。筆者認為，行政審批事項，哪些需要取消、哪些需要保留、哪些需要弱化、哪些需要加強，都需要法律加以明確的規(guī)定。當然，行政服務中心真正的改革并不僅僅是依靠做“減法”就能完全實現(xiàn)的，還需要對作為制度改革的核心標的——行政權力做“加法”、“乘法”與“除法”。

目前，從地方上來看，地緣政治的發(fā)展決定了地方政府設置的地域屬性，這本來就是按照社會公眾的居住習慣進行劃分的，因此，在公共服務供給過程中便民無須在地域原則中再添加官僚機構特有的層級原則。層級的原則設置原本是為了監(jiān)督與控制。對于意寓于事務權限劃分的幅度而言，層級的設置繁簡明細會對層級產生重大影響。

從理論上來認識行政服務中心，其中的行政規(guī)律應包含以下內容：

(1)行政服務中心應按照區(qū)域劃片設置，這樣自然會比層級設置更加便民高效。

(2)行政服務中心由本級地方政府及其職能局的派出機構演化而來，那么，監(jiān)督權限自然還在本級地方政府手中，所以，也無須再層級設立行政服務中心。

(3)為了實現(xiàn)依照地域原則設立行政服務中心的目標，必須對地方政府的行政審批權限做好“加減乘除法”，盡快捋順各類行政審批權力之間的權責關系。

由此，行政服務中心制度改革的幅度-層級規(guī)律可以如下圖所示：

圖5 行政服務中心的權限-區(qū)域關系

該圖表示無論是A地還是B地、C地，它們的行政審批服務權限都是一樣(P)的，這樣有利于在全國各地推廣公共服務均等化。而且，不同區(qū)域范圍的同等的行政服務權限也意味著權責清晰的背后異地實現(xiàn)公共服務供給也將成為可能。

圖6 行政服務中心的數(shù)量-區(qū)域關系

該圖意味著：(1)總區(qū)域面積越大，所需設立的行政服務中心越多，但是有一個MAX的臨界點；(2)行政服務區(qū)域的單位面積越大，所需設立的行政服務的數(shù)量越少，但也有一個MAX的臨界點，這是因為相應的極值單位面積是有限的，不可能無限大。

三、問題的出路

綜上所述，通過對幅度-層級的行政規(guī)律把握，我們可以清楚認識到當下行政服務中心制度改革的瓶頸與困境。而且，面對數(shù)量眾多的基層行政服務中心(即鄉(xiāng)鎮(zhèn)的和社區(qū)的便民服務中心)，其制度改革焦點應在于此，或者說，對基層行政服務中心采取有效的制度調適，將會實現(xiàn)各種瓶頸和困境的突破。

從我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)(社區(qū))便民服務中心建設實踐來看，基本現(xiàn)狀是：(1)在設立范圍上，不少地方已經全覆蓋；例如，遼寧省于2015年宣布全省八成地區(qū)全部覆蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務中心；四川廣元市在2010年完成了轄區(qū)240個鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務中心建設；(2)在財政投入上，地方各級政府共建才能實現(xiàn)目標；例如，遼寧沈陽于2011年開始共新建和改擴建了113個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府便民服務中心并陸續(xù)投入使用，各級財政累計投入建設補助資金9698萬元；遼寧省朝陽市在2012年進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務中心建設時計劃需要省、市財政安排補助資金6285萬元；(3)在特點上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務中心主要負責民政、司法、計衛(wèi)、農房、農保、社保、流動黨員服務、工商、稅務、治安、勞動保障、社會救助、文體教育、法律服務、供電、供水、通訊、檔案服務，等等；并采取行政服務中心的“一站式服務”辦法向轄區(qū)居民提供便捷公共服務。

基層便民服務中心使原本由基層內設機構處理的行政服務事項，現(xiàn)在都放入到服務中心辦理，相近的職能可整合成一個窗口。基層便民服務中心作為基層政府履行為轄區(qū)居民提供基層公共服務職能的重要載體，是基層服務型政府建設的重要標志，也是一項長期的制度建設，不是為一時效能提升而進行的創(chuàng)新沖動。基層政府的組織融入基層便民服務中心，既可以提高人力資源的利用，亦能利用基層公務員了解當?shù)孛袂槊褚獾奶攸c，提高公共服務的滿意度和附近群眾的幸福度。

事實上，為了確保行政服務中心制度改革滿足“高效地提供公共服務”的目標，適應“最多跑一次”的設計初衷，須在它的權限設置與層次設定上與官僚(科層)制的幅度與層級進行認真的審視與反思。筆者建議將各類行政服務中心的名稱與權限統(tǒng)一到基層便民服務中心之中，以實現(xiàn)按照區(qū)域來劃分服務權限，從而改變過去的層級劃分，破除機關壟斷審批權和機關權限“打架”的制度運作困境。

將基層公共服務的職能全面移交給便民服務中心，從而改變原先按照行政層級劃分公共服務職能的作法，為按照行政區(qū)劃劃分來提供完整公共服務的實施機制。在建設基層便民服務中心的過程中，運用系統(tǒng)化思維去搭建和完善服務平臺才可盡可能地減少職能碎片化的問題出現(xiàn)，從管理的幅度與層級上對行政服務中心制度改革提供新思路，提高“一條龍服務”的服務質量和“一站式辦理”的行政效率。

具體措施建議如下：

第一，行政服務中心職權統(tǒng)一于便民服務中心。便民服務中心建設的優(yōu)化思路在于基層公共服務的統(tǒng)一，從而使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)成為一級最為貼近社會民心的基層公共服務部門，把原來滯留在上級地方政府的具體公共服務執(zhí)行職能全部整合到基層部門，而基層部門則以自身本質上的親民優(yōu)勢來發(fā)揮更完美的公共服務供給職責?；鶎诱穆毮芤怨卜招再|的權限擴充為主要內容，如原屬于縣級政府的市政建設、城鎮(zhèn)管理、學校管理、衛(wèi)生服務、垃圾清理等。

第二，整合地方政府的行政服務中心的行政資源進便民服務中心。各級行政服務中心全部并入基層便民服務中心。依循便民、實效原則，使政府服務融入基層百姓生活且成為常態(tài)，實現(xiàn)基層一級審批、服務網絡離散為行政區(qū)域內各網點有利于群眾就近辦理，大大提高效率和節(jié)省時間、交通等成本，但這對合理分配公共資源也提出了更嚴格的要求。

第三，可令便民服務中心逐步替代原來各級政府的行政服務中心(中心資源的整合)，實現(xiàn)向按照區(qū)域劃分提供基層公共服務的原則轉變。推行各行政轄區(qū)內基層便民服務中心網點化聯(lián)動運行，以破解原來行政服務中心建設受限于職能部門的權限下放困境。

第四，通過法律形式明確規(guī)定便民服務中心的全國統(tǒng)一的公共服務內容、流程及標準。以宏觀的服務大類和兜底性條款規(guī)范服務中心的操作，建立基層服務的信息公開制度，實現(xiàn)規(guī)范化、程序化和透明化，確保社會公眾對于服務內容知曉無誤。

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