優(yōu)化特色小鎮(zhèn)考核制度研究
——基于杭州的實(shí)踐

□ 周旭霞

興起于浙江，以“新理念、新機(jī)制”推進(jìn)“產(chǎn)業(yè)集聚、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)”為目標(biāo)的新載體——特色小鎮(zhèn)，已迅速向全國(guó)擴(kuò)展、滲透。2016年7月，住建部、國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》，提出到2020年，全國(guó)將培育1000個(gè)左右頗具特色、富有活力的特色小鎮(zhèn)?！锻ㄖ钒l(fā)布后，全國(guó)各地積極響應(yīng)，特色小鎮(zhèn)如雨后春筍般發(fā)展起來(lái)，各地都在爭(zhēng)搶政策紅利。伴隨著特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建工作不斷深化、政策落地、政策性資金到位之后，如何確保政策效果，如何評(píng)價(jià)小鎮(zhèn)建設(shè)的成效，如果缺乏嚴(yán)肅的考核評(píng)價(jià)機(jī)制，這些問(wèn)題將難以得到較好回答。2017年12月，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)土資源部、環(huán)境保護(hù)部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范推進(jìn)特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見》，強(qiáng)調(diào)要實(shí)行特色小鎮(zhèn)分階段驗(yàn)收制度，成熟一批，命名一批，確保特色小鎮(zhèn)建設(shè)的質(zhì)量與水平。因而，加強(qiáng)對(duì)特色小鎮(zhèn)建設(shè)的監(jiān)測(cè)，并從開發(fā)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施、要素聚集、體制機(jī)制、產(chǎn)出效益和宣傳推廣等方面制定科學(xué)合理的考核評(píng)價(jià)體系，是當(dāng)下政府極為重要的一項(xiàng)工作。

一、特色小鎮(zhèn)考核制度研究背景

浙江語(yǔ)境下的特色小鎮(zhèn)運(yùn)作方式是“政府引導(dǎo)、企業(yè)主體、市場(chǎng)化運(yùn)作”，而且特色小鎮(zhèn)既“非鎮(zhèn)”，也“非區(qū)”，這對(duì)傳統(tǒng)政府治理模式提出了全新的挑戰(zhàn)。[1]事實(shí)上，浙江特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建既不是只“給牌子”，也不是一直“戴帽子”，而是要經(jīng)歷嚴(yán)格的申報(bào)、評(píng)審、考核、退出等機(jī)制。嚴(yán)格的考核與調(diào)整對(duì)特色小鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)既有壓力，又是動(dòng)力，是特色小鎮(zhèn)建設(shè)過(guò)程中認(rèn)清現(xiàn)狀、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、尋找差距、奮起直追的保證，也體現(xiàn)了浙江特色小鎮(zhèn)建設(shè)中“新而活”的機(jī)制特點(diǎn)。這套考核機(jī)制能讓特色小鎮(zhèn)建設(shè)過(guò)程中更好地立足市場(chǎng)、科學(xué)定位，挖掘特色、完善功能，避免“千鎮(zhèn)一面”、同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)特色小鎮(zhèn)的良性競(jìng)爭(zhēng)和可持續(xù)健康發(fā)展。[7]馬力宏也提出，特色小鎮(zhèn)是浙江應(yīng)對(duì)新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、政府職能轉(zhuǎn)變、社會(huì)和諧發(fā)展的重要載體，浙江在全國(guó)首先啟動(dòng)了特色小鎮(zhèn)的創(chuàng)建工作，現(xiàn)在有必要，也有條件在建立和完善特色小鎮(zhèn)科學(xué)考核制度的進(jìn)程中進(jìn)行更多探索，發(fā)揮更大作用。特色小鎮(zhèn)相對(duì)于城市的其他板塊而言，即為區(qū)域精英，它將引領(lǐng)城市更大范圍的精工細(xì)作、升級(jí)換代，所以使其保持領(lǐng)航的精準(zhǔn)治理過(guò)程中不能缺少績(jī)效評(píng)估環(huán)節(jié)，有必要為特色小鎮(zhèn)建設(shè)制定精準(zhǔn)度較高的評(píng)估指標(biāo)體系，這一評(píng)估是常態(tài)的、滾動(dòng)的，貫穿特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建和運(yùn)營(yíng)的全過(guò)程。[4]

嚴(yán)格考核是特色小鎮(zhèn)建設(shè)與健康發(fā)展的保障，那么，如何制定更科學(xué)合理的考核評(píng)價(jià)體系？一是評(píng)估主體的確定。馬力宏提出引入第三方評(píng)估。行政主導(dǎo)的評(píng)估考核體制存在著局限性，難以充分體現(xiàn)和集中社會(huì)的意見，不容易發(fā)現(xiàn)潛在的問(wèn)題。而且，即使看到了存在的問(wèn)題，往往因?yàn)轭櫦罢蜗蠛筒块T之間的情面等原因而導(dǎo)致評(píng)估失真。第三方評(píng)估由于更多反映了社會(huì)公眾的意見，也更有利于充分發(fā)揮群眾的積極性。二是小鎮(zhèn)考核的周期。吳奶金等建議提前進(jìn)入考核模式，對(duì)有意參選的特色小鎮(zhèn)應(yīng)從申請(qǐng)之日起組織相關(guān)人員參與到考核中，這樣便從源頭上把握住了建設(shè)的可行性，又在建設(shè)過(guò)程中保證其良好的發(fā)展方向和模式，而且通過(guò)較早的考核介入也使特色小鎮(zhèn)建設(shè)有效避免了資源浪費(fèi)的情況。[8]衛(wèi)龍寶、史新杰呼吁，尊重市場(chǎng)主體的成長(zhǎng)初期先慢后快的特征，將小鎮(zhèn)創(chuàng)建時(shí)間延長(zhǎng)1至2年，針對(duì)不同類型的小鎮(zhèn)，應(yīng)設(shè)置相對(duì)有彈性的考核時(shí)間。[6]三是小鎮(zhèn)考核的內(nèi)容。李學(xué)鋒認(rèn)為，考核內(nèi)容除了特色小鎮(zhèn)的開發(fā)建設(shè)、要素聚集、基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)、發(fā)展績(jī)效等四方面外，還應(yīng)該對(duì)小鎮(zhèn)形象的設(shè)計(jì)、推廣和文化傳承(文化類小鎮(zhèn))進(jìn)行考核。尹曉敏擔(dān)憂，高度共性化、“一把尺子量到底”的考核內(nèi)容導(dǎo)致小鎮(zhèn)各方建設(shè)主體紛紛聚焦“量化指標(biāo)”這一指揮棒，卻在不同程度上弱化了對(duì)“凸顯特色”這一小鎮(zhèn)建設(shè)關(guān)鍵問(wèn)題的關(guān)注，虛化了對(duì)彰顯產(chǎn)業(yè)特色、凸顯生態(tài)特色、詮釋文化特色等關(guān)乎小鎮(zhèn)建設(shè)興衰成敗之領(lǐng)域的實(shí)質(zhì)性投入。[2]四是小鎮(zhèn)考核的指標(biāo)。衛(wèi)龍寶、史新杰建議，根據(jù)小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)類型與發(fā)展路徑，對(duì)各項(xiàng)考核指標(biāo)權(quán)重進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，前半段著重考核投入建設(shè)情況，后期則應(yīng)注重產(chǎn)出情況、特色內(nèi)涵與社會(huì)影響力等方面的考核。[6]浙江省政府參事調(diào)研組強(qiáng)調(diào)，因各小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)定位不同，按照同一指標(biāo)體系進(jìn)行考核缺乏有效性和公平性，視不同小鎮(zhèn)的所處階段、產(chǎn)業(yè)定位制定個(gè)性化的考核標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)非傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)門類的小鎮(zhèn)增加適用于新興產(chǎn)業(yè)的考核指標(biāo)。[5]學(xué)者們普遍認(rèn)為，有必要為特色小鎮(zhèn)建設(shè)制定精準(zhǔn)度較高的評(píng)估指標(biāo)體系，這一評(píng)估是常態(tài)的、滾動(dòng)的，貫穿特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建和運(yùn)營(yíng)的全過(guò)程。同時(shí)，特色小鎮(zhèn)績(jī)效評(píng)估要精細(xì)化、全球化，培育發(fā)展特色小鎮(zhèn)應(yīng)注意“防止標(biāo)準(zhǔn)僵化”。

二、杭州特色小鎮(zhèn)的考核機(jī)制

2015年以來(lái)，杭州特色小鎮(zhèn)建設(shè)呈風(fēng)起云涌之勢(shì)，共有24家特色小鎮(zhèn)入圍省級(jí)特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建名單，在全省省級(jí)特色小鎮(zhèn)中占比22.2%，并創(chuàng)建了目前浙江特色小鎮(zhèn)3張公認(rèn)的“金名片”(夢(mèng)想、云棲、山南基金)，成為了浙江特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建工程眾望所歸的“第一方陣”。特色小鎮(zhèn)已成為杭州拉動(dòng)有效投資的新引擎，助推產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的新平臺(tái)，推進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的新?lián)u籃，集聚高端要素的新高地，打造三生融合的新空間，展示杭州形象的新名片。其中，杭州特色小鎮(zhèn)個(gè)性化的考核制度有助于特色小鎮(zhèn)間的比較和評(píng)價(jià)，對(duì)特色小鎮(zhèn)健康、有序的發(fā)展起到重要的作用。

(一)考核制度的制訂

杭州市根據(jù)《浙江省人民政府關(guān)于加快特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的指導(dǎo)意見》(浙政發(fā)[2015]8號(hào))、《關(guān)于加快杭州市特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的實(shí)施意見》(杭政辦[2015]136號(hào))和《杭州市特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建導(dǎo)則》(杭特鎮(zhèn)辦[2015]4號(hào))等文件精神，特制定《杭州市特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)工作考核辦法》。在全省率先實(shí)施差異化個(gè)性化考核制度，為不同小鎮(zhèn)設(shè)置了個(gè)性化的評(píng)價(jià)指標(biāo)，引導(dǎo)特色小鎮(zhèn)特色化發(fā)展。

(二)考核小鎮(zhèn)的標(biāo)準(zhǔn)

(三)考核小鎮(zhèn)的程序

杭州市特色小鎮(zhèn)由市發(fā)改委(市特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)辦公室)牽頭，實(shí)行自查、實(shí)地考核、抽樣考核和書面考核相結(jié)合的形式，會(huì)同市特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)小組相關(guān)成員單位實(shí)施考核工作。特色小鎮(zhèn)每年考核一次，由各實(shí)施主體結(jié)合年度工作總結(jié)，對(duì)照目標(biāo)任務(wù)，提出自評(píng)意見。

表1 杭州特色小鎮(zhèn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

另外，基于杭州特色小鎮(zhèn)名額有限，要求較高，以及目前特色小鎮(zhèn)資源的稀缺性，杭州對(duì)完成任務(wù)不理想的特色小鎮(zhèn)實(shí)施退出機(jī)制。退出機(jī)制也成為特色小鎮(zhèn)全過(guò)程管理、考核中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。

三、特色小鎮(zhèn)考核制度的困境

根據(jù)規(guī)劃，到2018年，杭州將創(chuàng)建省、市、區(qū)(縣、市)三級(jí)特色小鎮(zhèn)共100個(gè)。特色小鎮(zhèn)是實(shí)實(shí)在在“建”出來(lái)的，一批批特色小鎮(zhèn)能否真正建成我們期望中的“特色小鎮(zhèn)”，就在于如何切實(shí)推進(jìn)，能否建立、實(shí)施貼近實(shí)際的考核體系?？茖W(xué)考核是特色小鎮(zhèn)健康發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，目前杭州特色小鎮(zhèn)考核制度在設(shè)定與運(yùn)行中存在著一些局限性。

(一)硬性指標(biāo)與軟性投入難以匹配

目前，特色小鎮(zhèn)考核中設(shè)置的硬性指標(biāo)很細(xì)，從土地、廠房、設(shè)備等物資資本的投入，到產(chǎn)業(yè)主營(yíng)業(yè)務(wù)收入、稅收收入的增幅均有涵蓋。作為杭州新經(jīng)濟(jì)的發(fā)展平臺(tái)和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的空間載體，科技創(chuàng)新、人才引聚、員工培訓(xùn)、政策(環(huán)境)優(yōu)化等軟性投入恰恰是決定小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)績(jī)效的核心要素，同時(shí)，小鎮(zhèn)環(huán)境的提升、社區(qū)功能的完善、文化內(nèi)涵的彰顯是小鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)高品質(zhì)、有特色發(fā)展的必備條件，軟性投入理應(yīng)成為小鎮(zhèn)建設(shè)重要的考核指標(biāo)和評(píng)價(jià)維度。然而，目前杭州特色小鎮(zhèn)的評(píng)價(jià)考核辦法中軟投入指標(biāo)明顯不足，不能全面客觀地反映小鎮(zhèn)建設(shè)軟投入的具體舉措和實(shí)際績(jī)效。如云棲小鎮(zhèn)，其發(fā)展模式不是依靠新增工業(yè)用地的投入，而主要是通過(guò)盤活存量廠房，對(duì)原有工業(yè)園區(qū)(轉(zhuǎn)塘科技經(jīng)濟(jì)園)實(shí)施騰籠換鳥，與此同時(shí)，招引云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等關(guān)聯(lián)的輕資產(chǎn)企業(yè)集聚，構(gòu)建“創(chuàng)新牧場(chǎng)—產(chǎn)業(yè)黑土—科技藍(lán)天”創(chuàng)新生態(tài)圈，打造富有活力的創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)作為小鎮(zhèn)建設(shè)的核心任務(wù)。如此一來(lái)，固定資產(chǎn)投資、建設(shè)用地使用等硬投入指標(biāo)無(wú)法真實(shí)有效地評(píng)估小鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型升級(jí)、創(chuàng)新發(fā)展的成效。[2]

(二)考核周期與創(chuàng)建進(jìn)度難以匹配

被列為省、市創(chuàng)建試點(diǎn)的小鎮(zhèn)，一般都有一定的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，但從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，列入試點(diǎn)的小鎮(zhèn)一般仍然需要重新規(guī)劃，需要進(jìn)一步完善規(guī)劃、引進(jìn)項(xiàng)目、配套提升的區(qū)域。浙江省人民政府出臺(tái)的《關(guān)于加快特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的指導(dǎo)意見》明確指出，特色小鎮(zhèn)原則上3年內(nèi)要完成固定資產(chǎn)投資50億元左右(不含住宅和商業(yè)綜合體項(xiàng)目)，金融、科技創(chuàng)新、旅游、歷史經(jīng)典產(chǎn)業(yè)類特色小鎮(zhèn)投資額可適當(dāng)放寬，但投資額依然是特色小鎮(zhèn)考核的一個(gè)核心指標(biāo)，并且，第一年完成投資不少于10億元，加快發(fā)展縣(市、區(qū))和信息經(jīng)濟(jì)、旅游、金融、歷史經(jīng)典產(chǎn)業(yè)特色小鎮(zhèn)不低于6億元。課題組對(duì)杭州43家特色小鎮(zhèn)(包括省級(jí)與市級(jí))進(jìn)行了調(diào)研，其中，11家特色小鎮(zhèn)(25.58%)認(rèn)為完成規(guī)劃需要3～6個(gè)月，有15家特色小鎮(zhèn)(34.88%)認(rèn)為需要6～12個(gè)月時(shí)間，還有17家特色小鎮(zhèn)(39.53%)認(rèn)為需要1年及以上時(shí)間。從總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、城市設(shè)計(jì)直到論證通過(guò)，有20家特色小鎮(zhèn)(46.51%)需要3～6個(gè)月，有18家特色小鎮(zhèn)(41.86%)需要6～12個(gè)月甚至更長(zhǎng)時(shí)間，僅規(guī)劃一項(xiàng)時(shí)間跨度就很大。從規(guī)劃編制到土地調(diào)整、從項(xiàng)目評(píng)審到項(xiàng)目落實(shí)，其間，有少則3個(gè)月、多則1年甚至更長(zhǎng)的時(shí)間跨度。同時(shí)啟動(dòng)的項(xiàng)目招商，有23家特色小鎮(zhèn)(53.49%)需6～12個(gè)月、8家特色小鎮(zhèn)(18.60%)要1年以上時(shí)間才能開始動(dòng)工。同時(shí)，有一半以上的特色小鎮(zhèn)存在因土地、規(guī)劃調(diào)整不到位，導(dǎo)致新項(xiàng)目延遲或取消的問(wèn)題。因此，僅3年時(shí)間需要完成既定的考核任務(wù)，對(duì)于大部分創(chuàng)建中的特色小鎮(zhèn)而言難度較高。課題組調(diào)研結(jié)果表明，有32家特色小鎮(zhèn)(74.42%)認(rèn)為當(dāng)前考核任務(wù)過(guò)重，還有19家特色小鎮(zhèn)(44.18%)認(rèn)為考核周期太短，應(yīng)該適當(dāng)延長(zhǎng)，有9家特色小鎮(zhèn)(20.93%)認(rèn)為應(yīng)延長(zhǎng)3年以上甚至更長(zhǎng)時(shí)間。特別是茶葉、絲綢類傳統(tǒng)經(jīng)典產(chǎn)業(yè)的回報(bào)周期較長(zhǎng)，很難在3～5年的考核周期內(nèi)完成要求的投資額。

(三)統(tǒng)一考核與特色發(fā)展難以匹配

杭州特色小鎮(zhèn)年度綜合考核指標(biāo)包括固定資產(chǎn)投資、產(chǎn)出、三生融合、統(tǒng)計(jì)管理、謀劃創(chuàng)建、政策扶持等大項(xiàng)，基本涵蓋了對(duì)小鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)及比較的核心內(nèi)容，這對(duì)于恪守寬進(jìn)嚴(yán)定的創(chuàng)建機(jī)制、篩選各方公認(rèn)的優(yōu)秀小鎮(zhèn)、樹立引領(lǐng)發(fā)展的小鎮(zhèn)標(biāo)桿十分必要。盡管特色小鎮(zhèn)建設(shè)的關(guān)鍵是項(xiàng)目投資，但過(guò)于偏重投資數(shù)額的考核導(dǎo)向，與特色內(nèi)涵的塑造存在一定的矛盾。在當(dāng)前考核導(dǎo)向沒(méi)有發(fā)生根本性改變的前提下，特色小鎮(zhèn)不可能實(shí)現(xiàn)高品質(zhì)、有特色的轉(zhuǎn)型發(fā)展，特別是小鎮(zhèn)環(huán)境的提升、社區(qū)功能的完善、文化內(nèi)涵的彰顯還是需要時(shí)間的積累與資金的投入。[3]另外，用統(tǒng)一性的標(biāo)準(zhǔn)去評(píng)價(jià)特色各異的小鎮(zhèn)，得出的結(jié)論是否能客觀公正地呈現(xiàn)小鎮(zhèn)建設(shè)的現(xiàn)狀、理性測(cè)度小鎮(zhèn)發(fā)展的未來(lái)？例如，作為主打茶產(chǎn)業(yè)、以特色農(nóng)業(yè)為標(biāo)簽、歸屬于歷史經(jīng)典產(chǎn)業(yè)類的西湖龍塢茶鎮(zhèn)，如何在人才集聚、投入強(qiáng)度、產(chǎn)出效益、創(chuàng)新成果等方面與夢(mèng)想小鎮(zhèn)、山南小鎮(zhèn)等信息經(jīng)濟(jì)類、金融類小鎮(zhèn)同臺(tái)競(jìng)技？所以，特色小鎮(zhèn)考核內(nèi)容統(tǒng)一性與小鎮(zhèn)特色化發(fā)展之間依然存在難以匹配的矛盾。

(四)放水養(yǎng)魚與沉沒(méi)成本難以匹配

特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建氛圍濃厚，在“放水養(yǎng)魚”政策的鼓勵(lì)下，杭州各區(qū)(縣、市)創(chuàng)建工作熱情高漲，迅速涌現(xiàn)了一大批特色小鎮(zhèn)。但在有限的資源條件下，如果不注重突出重點(diǎn)、把握節(jié)奏，那么遍地開花、一哄而上的擴(kuò)面創(chuàng)建機(jī)制，最終會(huì)造成要素配置均質(zhì)化，難以重點(diǎn)保障真正有發(fā)展?jié)摿Φ奶厣℃?zhèn)發(fā)展。同時(shí)，創(chuàng)建培育工作的階段性，會(huì)造成短期性政策與后續(xù)發(fā)展發(fā)生矛盾。創(chuàng)建工作結(jié)束后還將面臨一系列問(wèn)題，表現(xiàn)在低效投入與無(wú)效投入而產(chǎn)生的“機(jī)會(huì)成本”和“沉沒(méi)成本”。[3]課題組的調(diào)研結(jié)果顯示：有15家特色小鎮(zhèn)(34.88%)認(rèn)為，創(chuàng)建時(shí)期大規(guī)模政策性資金投入，而后招商困難導(dǎo)致小鎮(zhèn)房產(chǎn)空置，可能造成的債務(wù)失衡問(wèn)題應(yīng)當(dāng)引起地方政府的高度關(guān)注；18家特色小鎮(zhèn)(41.86%)擔(dān)憂由于未完成創(chuàng)建目標(biāo)而實(shí)施的土地指標(biāo)倒扣等懲罰性措施，有24家特色小鎮(zhèn)(55.81%)認(rèn)為，小鎮(zhèn)創(chuàng)建是地方政府舉各部門之合力推進(jìn)的，而后續(xù)的管理、運(yùn)營(yíng)、健康發(fā)展等系列問(wèn)題將面臨更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。尤其是已創(chuàng)建的省級(jí)特色小鎮(zhèn)，土地指標(biāo)倒扣與管理運(yùn)營(yíng)調(diào)整的潛在壓力更大。

(五)考核主體與技能要求難以匹配

由于特色小鎮(zhèn)資源的稀缺性，不同的地區(qū)和行業(yè)都試圖通過(guò)一定的方式影響評(píng)估考核，如果完全由政府進(jìn)行自我評(píng)估，必然會(huì)增加評(píng)估工作的壓力和難度。由于特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)定位的差異性，其考核必然涉及許多專業(yè)性、技術(shù)性很強(qiáng)的知識(shí)。硅谷小鎮(zhèn)這類特色小鎮(zhèn)是以高端制造業(yè)為發(fā)展方向，西湖云棲小鎮(zhèn)、蕭山信息港小鎮(zhèn)著重于信息經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，筧橋絲尚小鎮(zhèn)、余杭藝尚小鎮(zhèn)是以歷史經(jīng)典產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)，龍塢茶鎮(zhèn)有著悠久的歷史傳統(tǒng)，玉皇山山南基金小鎮(zhèn)近幾年才形成了快速的發(fā)展勢(shì)頭，杭州東部醫(yī)藥港小鎮(zhèn)、濱江物聯(lián)網(wǎng)小鎮(zhèn)盡管目前面臨不少困難，其產(chǎn)業(yè)卻是處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前沿，貼近社會(huì)的需求。有鑒于特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)定位的差異性，需要對(duì)不同產(chǎn)業(yè)和行業(yè)的復(fù)雜前景、不同文化內(nèi)涵進(jìn)行評(píng)估，政府部門要獨(dú)立完成這些評(píng)估，就需要更多的專業(yè)知識(shí)，而政府部門不管是領(lǐng)導(dǎo)干部，還是一般的工作人員，很難對(duì)某個(gè)產(chǎn)業(yè)和行業(yè)進(jìn)行深入研究，更多地只是關(guān)注了產(chǎn)業(yè)和行業(yè)面上的基本情況。

趙旭東的《中國(guó)山水畫中的意義線索與民族志書寫》[13]，以中國(guó)山水畫中的意義線索為例，探討了中國(guó)范式的藝術(shù)民族志應(yīng)該如何書寫的問(wèn)題。這種藝術(shù)民族志的書寫方式有別于西方人類學(xué)科學(xué)民族志的主張，是一種通過(guò)對(duì)景造意表達(dá)出來(lái)的對(duì)意義的深層次闡發(fā)，有助于我們重新認(rèn)識(shí)人類學(xué)意義的寫文化。同時(shí)，它為這種寫文化的再創(chuàng)造提供了一種可以獲得靈感的方法論的新資源，也為中國(guó)傳統(tǒng)政治語(yǔ)境中權(quán)威體系對(duì)于自然山水的象征化命名的權(quán)力機(jī)制提供了一種真正意義上的本土理解。這一理念值得關(guān)注。

四、特色小鎮(zhèn)考核的完善之策

杭州特色小鎮(zhèn)正進(jìn)入“百花齊放”的建設(shè)期?！翱己耸裁?、就得到什么”，如果沒(méi)有多樣化的考核機(jī)制，特色小鎮(zhèn)形象必然是“千鎮(zhèn)一面”而非千姿百態(tài)。鑒于不同狀況的特色小鎮(zhèn)所顯現(xiàn)出來(lái)的復(fù)雜局面，把不同產(chǎn)業(yè)和行業(yè)的特色小鎮(zhèn)直接放在一起評(píng)估，不具可比性。要解決這一矛盾，迫切需要優(yōu)化特色小鎮(zhèn)的考核制度。

(一)優(yōu)化特色小鎮(zhèn)考核的基本思路

1．構(gòu)建長(zhǎng)短結(jié)合的彈性考核機(jī)制

尊重市場(chǎng)主體成長(zhǎng)初期先慢后快的特征，將特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建時(shí)間延長(zhǎng)1～2年。同時(shí)，針對(duì)不同類型的特色小鎮(zhèn)，應(yīng)設(shè)置相對(duì)有彈性的考核時(shí)間。除金融、科技、旅游、歷史經(jīng)典類產(chǎn)業(yè)適當(dāng)放寬到6～7年，裝備制造類、健康產(chǎn)業(yè)類特色小鎮(zhèn)因其投入較多，建議在不減少考核任務(wù)的前提下，可適當(dāng)延長(zhǎng)至4～5年。同時(shí)，根據(jù)特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)類型與發(fā)展路徑，對(duì)各項(xiàng)考核指標(biāo)權(quán)重進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，前半段著重考核投入建設(shè)情況，后期則應(yīng)注重產(chǎn)出情況、特色內(nèi)涵與社會(huì)影響力等方面的考核。[6]

2．強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)特色的統(tǒng)分考核機(jī)制

為克服統(tǒng)一考核的既存弊端，杭州特色小鎮(zhèn)建設(shè)評(píng)價(jià)可采取全市統(tǒng)一考核(分值占比70%為宜)和分產(chǎn)業(yè)考核(分值占比30%為宜)相結(jié)合的方式進(jìn)行。統(tǒng)一考核可沿用已較成熟的現(xiàn)行方案，由杭州市發(fā)改委負(fù)責(zé)牽頭組織實(shí)施。分產(chǎn)業(yè)考核可將杭州現(xiàn)有特色小鎮(zhèn)按照其主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)分別歸入信息經(jīng)濟(jì)類、文化創(chuàng)意類、旅游類、金融類、時(shí)尚類、健康類、高端裝備制造類、歷史經(jīng)典類等八大杭州核心產(chǎn)業(yè)類別中，再由分管各大產(chǎn)業(yè)的政府主管部門，根據(jù)不同的產(chǎn)業(yè)類型，建立相應(yīng)的評(píng)價(jià)辦法并負(fù)責(zé)產(chǎn)業(yè)內(nèi)各特色小鎮(zhèn)的考核評(píng)價(jià)工作，最后，按照各自計(jì)分權(quán)重合成總評(píng)分，作為特色小鎮(zhèn)年度綜合考核的結(jié)果。[2]

3．構(gòu)建特色導(dǎo)向的開放考核機(jī)制

特色小鎮(zhèn)的“特色”首先是“特色產(chǎn)業(yè)”?，F(xiàn)在有的特色小鎮(zhèn)是以高端制造業(yè)為發(fā)展方向；有的是以歷史經(jīng)典產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)；有的特色小鎮(zhèn)有著悠久的歷史傳統(tǒng)和發(fā)展基礎(chǔ)；有的只是近幾年才形成了快速的發(fā)展勢(shì)頭；有的盡管目前發(fā)展面臨不少困難，發(fā)展前景卻十分誘人。特色小鎮(zhèn)資源目前依然稀缺，特色小鎮(zhèn)名額有限?？己斯ぷ饕兴鶠橛兴粸?，要更加注重文化、社區(qū)、旅游功能的融合，更加注重特色內(nèi)涵彰顯與社會(huì)影響力的提升。適當(dāng)降低項(xiàng)目投資考核要求，減少一些硬性指標(biāo)的設(shè)置，加強(qiáng)社會(huì)影響力、融合發(fā)展等新型指標(biāo)體系研究，探索建立開放式的考核體系，促使各類小鎮(zhèn)活力迸發(fā)、品位提升、特色彰顯。[3]

4．構(gòu)建全程跟進(jìn)的常態(tài)考核機(jī)制

強(qiáng)化小鎮(zhèn)建設(shè)的“叢林法則”，及時(shí)將不符合要求的特色小鎮(zhèn)移出創(chuàng)建名單庫(kù)。進(jìn)一步突出分批次推進(jìn)原則，將不同批次申報(bào)的時(shí)間適度拉長(zhǎng)，注重一定階段內(nèi)政策的規(guī)模效益，確保有限的資源重點(diǎn)助推有形象、有基礎(chǔ)、有潛力的一批特色小鎮(zhèn)。創(chuàng)建工作結(jié)束后，對(duì)于未完成目標(biāo)的創(chuàng)建單位，嚴(yán)格執(zhí)行“有獎(jiǎng)有罰”的土地政策和稅收返還政策。對(duì)成功驗(yàn)收命名的特色小鎮(zhèn)，則應(yīng)建立后續(xù)考核機(jī)制，特別是應(yīng)理順特色小鎮(zhèn)管理運(yùn)營(yíng)體系，防止政府部門因創(chuàng)建考核任務(wù)結(jié)束而終止服務(wù)跟進(jìn)，造成特色小鎮(zhèn)“退化”、“退色”。[3]

5．強(qiáng)化創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的軟性考核指標(biāo)

在全球經(jīng)濟(jì)體系正經(jīng)歷重大重構(gòu)、中國(guó)技術(shù)創(chuàng)新的“追趕窗口”正趨收斂的當(dāng)下，杭州要想建設(shè)成為具有全球影響力的“互聯(lián)網(wǎng)+”創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)中心，就必須緊緊抓住特色小鎮(zhèn)這一創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略的新引擎、新載體，高度重視特色小鎮(zhèn)建設(shè)的軟投入，圍繞創(chuàng)新這一產(chǎn)業(yè)發(fā)展源動(dòng)力，增設(shè)特色小鎮(zhèn)年度高素質(zhì)創(chuàng)業(yè)者引進(jìn)數(shù)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)入駐數(shù)、科技研發(fā)(工業(yè)設(shè)計(jì))機(jī)構(gòu)引入數(shù)、公共技術(shù)平臺(tái)年度實(shí)際服務(wù)項(xiàng)目數(shù)、特色小鎮(zhèn)創(chuàng)新投入資金量、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)孵化載體畢業(yè)企業(yè)數(shù)、特色小鎮(zhèn)企業(yè)受訓(xùn)員工以及員工年均培訓(xùn)時(shí)間等軟投入指標(biāo)，通過(guò)增設(shè)“軟投入”考核指標(biāo)來(lái)強(qiáng)化創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，助推特色小鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展。[2]

6．構(gòu)建多方聯(lián)動(dòng)的復(fù)合考核主體

在現(xiàn)有政府考核中引入第三方評(píng)估，將復(fù)雜的技術(shù)性工作交給專業(yè)機(jī)構(gòu)和專業(yè)人員，從而提高考核的質(zhì)量和效率。將特色小鎮(zhèn)考核劃分為行業(yè)評(píng)估、綜合考核兩個(gè)階段，首先是開展行業(yè)內(nèi)的特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建評(píng)估，找到同行業(yè)的優(yōu)劣共識(shí)，形成本行業(yè)特色小鎮(zhèn)評(píng)估的質(zhì)量排序。行業(yè)評(píng)估階段由第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)獨(dú)立完成，由第三方聘請(qǐng)各領(lǐng)域同行中有較高威信的專家和實(shí)際工作者組成，以保證第三方評(píng)估結(jié)果的公正性和權(quán)威性。進(jìn)而開展綜合考核，綜合考核以省(市)、地方特色小鎮(zhèn)工作聯(lián)席會(huì)議成員為主，組成考核組，另聘請(qǐng)一部分學(xué)者、企業(yè)家、風(fēng)險(xiǎn)投資家參加，從有利于產(chǎn)業(yè)合理布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場(chǎng)前景等角度進(jìn)行考核。

(二)優(yōu)化特色小鎮(zhèn)考核的初步方案

1．優(yōu)化特色小鎮(zhèn)考核的指標(biāo)

考核項(xiàng)目設(shè)為共性發(fā)展目標(biāo)和個(gè)性發(fā)展目標(biāo)，個(gè)性發(fā)展目標(biāo)主要強(qiáng)化小鎮(zhèn)的特色打造，引導(dǎo)小鎮(zhèn)更注重特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、特色企業(yè)培育和特色亮點(diǎn)聚焦。共性發(fā)展目標(biāo)強(qiáng)化了高端人才、制度創(chuàng)新等指標(biāo)，切實(shí)發(fā)揮特色小鎮(zhèn)創(chuàng)新發(fā)展的導(dǎo)向性。

表2 特色小鎮(zhèn)評(píng)價(jià)指標(biāo)優(yōu)化方案

考核項(xiàng)目一級(jí)評(píng)價(jià)類別二級(jí)評(píng)價(jià)項(xiàng)目三級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)共性發(fā)展目標(biāo)投入產(chǎn)出整體進(jìn)展功能融合投資總量及結(jié)構(gòu)固定資產(chǎn)投資完成額(不包括商品住宅和商業(yè)綜合體項(xiàng)目)(億元)民間投資(億元)民間投資占比(%)產(chǎn)出效益工業(yè)企業(yè)主營(yíng)業(yè)務(wù)收入(億元)服務(wù)業(yè)營(yíng)業(yè)收入(億元)旅游接待總?cè)藬?shù)(萬(wàn)人次)新增財(cái)政收入(萬(wàn)元)其中:上交財(cái)政部分(萬(wàn)元)社會(huì)關(guān)注社會(huì)、媒體關(guān)注度得分影響能力舉辦行業(yè)內(nèi)有影響力活動(dòng)得分示范效應(yīng)爭(zhēng)創(chuàng)榮譽(yù)得分日常工作統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)工作清單式管理工作其它日常工作“四位一體”融合度產(chǎn)業(yè)、文化、旅游、社區(qū)功能融合度整體評(píng)價(jià)排序(小組排序名次)“三生融合”度生產(chǎn)、生態(tài)、生活融合度整體評(píng)價(jià)排序(小組排序名次)功能性指標(biāo)公共文化設(shè)施建筑面積(平方米)個(gè)性發(fā)展目標(biāo)特色打造特色產(chǎn)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)投資額(億元)特色產(chǎn)業(yè)投資占比(%)特色產(chǎn)業(yè)服務(wù)業(yè)營(yíng)業(yè)收入占小鎮(zhèn)服務(wù)業(yè)營(yíng)業(yè)收入比重(%)特色產(chǎn)業(yè)工業(yè)企業(yè)主營(yíng)業(yè)務(wù)收入占小鎮(zhèn)工業(yè)企業(yè)主營(yíng)業(yè)務(wù)收入比重(%)特色企業(yè)引進(jìn)特色產(chǎn)業(yè)相關(guān)的企業(yè)數(shù)量特色亮點(diǎn)整體評(píng)價(jià)排序(小組排序名次)

2．優(yōu)化特色小鎮(zhèn)考核的主體

特色小鎮(zhèn)考核主體劃分為兩類，一是行業(yè)評(píng)估類，二是綜合考核類。行業(yè)評(píng)估類引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)。第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)由特色小鎮(zhèn)工作聯(lián)席會(huì)議辦公室委托各行業(yè)領(lǐng)域的優(yōu)秀研究機(jī)構(gòu)來(lái)組建，由他們聘請(qǐng)?jiān)擃I(lǐng)域同行中有較高威信的專家和實(shí)際工作者組成。第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的遴選，要堅(jiān)持社會(huì)公信力和學(xué)術(shù)影響力并重的原則，從省內(nèi)外眾多的研究機(jī)構(gòu)中擇優(yōu)挑選。第三方評(píng)估的行為要接受社會(huì)各方面的嚴(yán)格監(jiān)督，對(duì)影響和干擾第三方依規(guī)評(píng)估的行為，要嚴(yán)加懲治，以保證第三方評(píng)估結(jié)果的公正性和權(quán)威性。行業(yè)評(píng)估由第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)根據(jù)政府制定的標(biāo)準(zhǔn)和要求獨(dú)立加以評(píng)估。綜合考核類以特色小鎮(zhèn)工作聯(lián)席會(huì)議成員為主組成考核組，同時(shí)，再聘請(qǐng)一部分熟知本地宏觀產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的學(xué)者參加，從有利于全省產(chǎn)業(yè)合理布局的角度確定最后的特色小鎮(zhèn)評(píng)估考核結(jié)果。

[1]張蔚文.特色小鎮(zhèn)研究的新議題[J].浙江經(jīng)濟(jì)，2017(10).

[2]尹曉敏.對(duì)杭州特色小鎮(zhèn)建設(shè)若干問(wèn)題的思考[J].2017(4).

[3]朱瑩瑩.特色小鎮(zhèn)建設(shè)的路徑演變、發(fā)展困境與對(duì)策研究——基于嘉興市29個(gè)創(chuàng)建培育對(duì)象的分析[J].嘉興學(xué)院學(xué)報(bào)，2017(7).

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[8]吳奶金、謝曉維、陳曄、劉飛翔.福建省特色小鎮(zhèn)建設(shè)的路徑選擇，臺(tái)灣農(nóng)業(yè)探索，2017(2).