國家治理體系視角中民主黨派民主監(jiān)督若干問題探討

楊君武

摘要：本文從國家治理視角中國家治理主體體系、職能體系、制度體系、能力體系等視點出發(fā)，研究民主黨派民主監(jiān)督基本特性、實際作用、綜合能力培育、保障機制建設(shè)等熱點問題。民主黨派民主監(jiān)督作為政治組織的非權(quán)力監(jiān)督，具有政治性、組織性、協(xié)商性、言論性、體制內(nèi)異體性、合作性、界別性等基本特性。在承認(rèn)當(dāng)前中國民主黨派民主監(jiān)督作用發(fā)揮不甚理想的前提下，要理性、切實、全面、深入看待其實際作用。民主黨派民主監(jiān)督需要膽、識、才、德、情。在綜合能力結(jié)構(gòu)中，膽是前提，識是基礎(chǔ)，才是主體，德是支撐，情是動力。無膽，監(jiān)督不出；無識，監(jiān)督不中；無才，監(jiān)督不力；無德，監(jiān)督不硬；無情，監(jiān)督不繼。民主黨派行使好監(jiān)督權(quán)利，需要相應(yīng)保障機制。保障機制包括但不限于主要指向監(jiān)督客體的信息供給機制、后續(xù)壓力機制，以及主要指向監(jiān)督主體的權(quán)益維護機制、能力強化機制。

關(guān)鍵詞：民主黨派民主監(jiān)督；國家治理體系；基本特性；實際作用；綜合能力；保障機制

關(guān)于民主黨派民主監(jiān)督，主要研究視野有政治學(xué)、法學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)、心理學(xué)、歷史學(xué)、哲學(xué)等。其中被采用最多的研究視野是政治學(xué)。政治學(xué)研究的主要視角有政治制度、政治組織、公共選擇、國家治理等。國家治理的概念并不新鮮，但作為一種研究視角，在當(dāng)前比較流行。國家治理的主要視點有國家治理主體體系、職能體系、理念體系、制度體系、能力體系等。關(guān)于民主黨派民主監(jiān)督，主要研究方法有學(xué)理體系法、語義分析法、歷史追蹤法、社會調(diào)查法、中外比較法、類型比較法、量化評估法、態(tài)勢分析法等。它們各有優(yōu)點，但也有局限。在民主黨派民主監(jiān)督諸具體論題中，基本特性、實際作用、綜合能力培育、保障機制建設(shè)四個論點受關(guān)注度高?；咎匦灾饕塾谥黧w，屬于民主黨派民主監(jiān)督“是什么”的問題；實際作用主要著眼于主體與客體之間關(guān)系，屬于民主黨派民主監(jiān)督“為什么”的問題；綜合能力主要著眼于主體，保障機制主要著眼于客體與主體之間關(guān)系，二者皆屬于民主黨派民主監(jiān)督“怎么辦”的問題。本文選擇國家治理視角中國家治理主體體系、職能體系、制度體系、能力體系等視點，采用學(xué)理體系法、語義分析法、類型比較法等方法，探討上述四個熱點問題。

一、確當(dāng)描述民主黨派民主監(jiān)督的基本特性

民主黨派民主監(jiān)督作為一種獨立監(jiān)督類型，有其不同于其他監(jiān)督類型的獨一無二特性集。單就其某個特性而言，其他監(jiān)督類型亦有，但就其整個特性集而言，唯民主黨派民主監(jiān)督獨具。那么，民主黨派民主監(jiān)督特性集中究竟有哪些元素呢？基于國家治理職能體系劃分，從中國特色社會主義監(jiān)督體系出發(fā)，可對民主黨派民主監(jiān)督的基本特性進行分析。

國家治理職能體系有多種劃分，最常見的劃分為決策、執(zhí)行、監(jiān)督三部分。監(jiān)督子體系是國家治理職能體系的一個重要部分，而中國特色社會主義監(jiān)督體系是當(dāng)代中國國家治理職能體系的一個重要部分。監(jiān)督有政治性監(jiān)督與非政治性監(jiān)督之分，組織性監(jiān)督與個體性監(jiān)督之分，攻訐性監(jiān)督與協(xié)商性監(jiān)督之分，規(guī)制性監(jiān)督與言論性監(jiān)督之分，體制內(nèi)監(jiān)督與體制外監(jiān)督之分。體制內(nèi)監(jiān)督可進一步分為自體監(jiān)督與異體監(jiān)督、敵對性監(jiān)督與合作性監(jiān)督、界別性監(jiān)督與跨界別性監(jiān)督等。

民主黨派民主監(jiān)督作為政治組織的非權(quán)力監(jiān)督，具有政治性（公共性）、組織性（集體性）、協(xié)商性（溫和性）、言論性（話語性）、體制內(nèi)異體性（體制內(nèi)外部性）、合作性（建設(shè)性）、界別性（派系性）等基本特性。

（一）政治性

政治性也可稱公共性或非私人性。在當(dāng)代中國學(xué)術(shù)話語中，政治性往往被理解為意識形態(tài)性，但本文所指有所不同，它將回歸其詞源學(xué)語義。在古希臘語中，“政治”源自“城邦”，其詞源學(xué)語義就是公共事務(wù)或公務(wù)治理，其拉丁語翻譯（res publica）符合其詞源學(xué)語義。民主黨派民主監(jiān)督指向中共組織和其所領(lǐng)導(dǎo)行政司法機構(gòu)工作人員的公務(wù)行為，而不是私人行為，更不是非公共權(quán)力機構(gòu)工作人員的行為。政治性使民主黨派民主監(jiān)督與一切私人性監(jiān)督（窺探隱私行為、私家偵探行為等）區(qū)別開來。

（二）組織性

組織性也可稱集體性或非個人性。民主黨派民主監(jiān)督是組織對組織行為，而非個人行為。其組織性雙向展開，故還可稱組織問性或集體問性。雖是組織行為，但民主黨派民主監(jiān)督須由某一或某些民主黨派成員個人執(zhí)行，落實到執(zhí)政黨組織和其所領(lǐng)導(dǎo)行政司法機構(gòu)某一或某些公務(wù)人員個人身上。因此，它實際上不僅受組織-組織間關(guān)系影響，而且受個人-組織間關(guān)系和個人-個人間關(guān)系影響。民主黨派民主監(jiān)督受社會關(guān)系影響愈多，其阻力愈大。組織性使民主黨派民主監(jiān)督與公民個人監(jiān)督區(qū)別開來。

（三）協(xié)商性

協(xié)商性也可稱溫和性或非命令性、非攻訐性。民主黨派民主監(jiān)督主要采用協(xié)商方式進行，比較溫和，不下命令，不強迫接受，不以揭短曝丑為能事，不會流于謾罵攻訐，一般不會針鋒相對、措辭激烈、充滿硝煙氣和火藥味。協(xié)商性使民主黨派民主監(jiān)督與當(dāng)代中國各種強制性監(jiān)督（中共黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督）區(qū)別開來，也與西方國家反對黨（在野黨）的監(jiān)督存在本質(zhì)區(qū)別。

（四）言論性

言論性也可稱話語性或非規(guī)制性。民主黨派民主監(jiān)督的基本形式是提意見、作批評，不訴諸紀(jì)律和法律采取規(guī)制行動。民主監(jiān)督是民主黨派所享有的一種權(quán)利（right），而非一種權(quán)力（power），這種權(quán)利屬于話語權(quán)而非執(zhí)行權(quán)。言論性使民主黨派民主監(jiān)督與當(dāng)代中國各種權(quán)力性監(jiān)督區(qū)別開來。

（五）體制內(nèi)異體性

體制內(nèi)異體性也可稱體制內(nèi)外部性或非自體性。中共與民主黨派榮辱與共，同屬一個政治命運共同體。民主黨派民主監(jiān)督是體制內(nèi)監(jiān)督，但不同于中共黨內(nèi)監(jiān)督和受中共領(lǐng)導(dǎo)之行政監(jiān)督和司法監(jiān)督這些自體監(jiān)督。它屬于異體監(jiān)督，具有某種外部性，即體制內(nèi)外部性。體制內(nèi)異體性使民主黨派民主監(jiān)督既與體制外監(jiān)督（部分輿論監(jiān)督、部分群眾監(jiān)督）區(qū)別開來，又與體制內(nèi)自體或準(zhǔn)自體監(jiān)督（中共黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督）區(qū)別開來。

（六）合作性

合作性也可稱建設(shè)性或非敵對性，由體制內(nèi)異體性延伸而來。民主黨派民主監(jiān)督的直接目的在于幫助執(zhí)政黨組織和其所領(lǐng)導(dǎo)行政司法機構(gòu)工作。它出自真誠合作意圖，不帶敵意，具有建設(shè)性。合作性使民主黨派民主監(jiān)督與西方國家反對黨（在野黨）的監(jiān)督區(qū)別開來。

（七）界別性

界別性也可稱合作性或非散漫性、非雜合性。民主黨派恪守立黨為公、參政為民宗旨，作為由某一或某些社會界別成員所組成的政黨組織，它們必將反映所聯(lián)系群眾的利益。因此，民主黨派在民主監(jiān)督中難免帶有對所聯(lián)系群眾利益的考量，顯示出一定界別性，但這種利益不同于為某一特殊目的雜然集合民眾的臨時訴求。界別性使民主黨派民主監(jiān)督與政協(xié)民主監(jiān)督區(qū)別開來。與民主黨派民主監(jiān)督在特性上最近似的政協(xié)民主監(jiān)督一般具有跨界別性。政協(xié)民主監(jiān)督往往由兩個（含）以上界別實施，這些界別可能是民主黨派界別，也可能是社會團體等其他界別。

二、正確評價民主黨派民主監(jiān)督的實際作用

對當(dāng)前中國民主黨派民主監(jiān)督的實際作用，國內(nèi)外、體制內(nèi)外、統(tǒng)戰(zhàn)系統(tǒng)內(nèi)外、民主黨派內(nèi)外評價不太一致。部分人認(rèn)為，民主黨派民主監(jiān)督現(xiàn)狀可用“六多六少”來描述：就民主黨派履職而言，議政多、監(jiān)政少；就監(jiān)政而言，言說多、行動少；就監(jiān)督行動而言，個人多、集體少；就集體監(jiān)督而言，建議多、批評少；就批評性監(jiān)督而言，對下多、對上少；就對上監(jiān)督而言，監(jiān)督多、實效少。評價民主黨派民主監(jiān)督的實際作用，是一個具有極高關(guān)注度、不可回避的問題。

首先，要從當(dāng)代中國國家治理主體體系來看民主黨派民主監(jiān)督的可能作用。當(dāng)代中國國家治理主體主要有：中共（執(zhí)政黨）、人大、政府、政協(xié)、軍隊、法院、檢察院、民主黨派、半官方社會組織（慣稱人民團體）、非官方社會組織（慣稱民間組織）、基層群眾自治組織等。領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)、立法機構(gòu)、執(zhí)法/行政機構(gòu)、司法機構(gòu)、保衛(wèi)機構(gòu)構(gòu)成國家治理主體第一方陣，處于前列；咨議機構(gòu)、參謀機構(gòu)構(gòu)成國家治理主體第二方陣，處于中列；其他社會組織構(gòu)成國家治理主體第三方陣，處于后列。民主黨派作為政黨組織屬于國家治理主體第二方陣，處于中間偏后位置，在國家治理方面（包括監(jiān)督）的影響相對有限。

其次，要從當(dāng)代中國國家治理職能體系來看民主黨派民主監(jiān)督的可能作用。在一般觀念中，決策比執(zhí)行重要，而執(zhí)行又比監(jiān)督重要。若著眼于人民利益，決策和執(zhí)行固然非常重要，但監(jiān)督亦同等重要。若無有效監(jiān)督，決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)極有可能違背其本意初衷，甚至公器私用或恣意妄為。英國政治思想家阿克頓勛爵曾斷言：一切權(quán)力皆傾向腐敗，絕對權(quán)力導(dǎo)致絕對腐敗。權(quán)力存在腐敗的可能性，就需要監(jiān)督。

中國特色社會主義監(jiān)督體系由中共黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、民主黨派民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督、公民個人監(jiān)督等組成。政治權(quán)力機構(gòu)所作監(jiān)督（中共黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督）組成中國特色社會主義監(jiān)督體系第一板塊，處于上層；政治非權(quán)力機構(gòu)所作監(jiān)督（政協(xié)民主監(jiān)督、民主黨派民主監(jiān)督）構(gòu)成中國特色社會主義監(jiān)督體系第二板塊，處于中層；非政治非權(quán)力機構(gòu)和個人所作監(jiān)督（輿論監(jiān)督、公民個人監(jiān)督等）構(gòu)成中國特色社會主義監(jiān)督體系第三板塊，處于下層。此處上、中、下三層之分，所據(jù)乃離權(quán)力中心遠(yuǎn)近，而非實際作用大小。民主黨派民主監(jiān)督屬于中國特色社會主義監(jiān)督體系第二板塊，處于中間位置。在現(xiàn)實實踐中，民主黨派民主監(jiān)督實際作用尚小于其他類別的集體監(jiān)督。

在承認(rèn)當(dāng)前中國民主黨派民主監(jiān)督作用發(fā)揮不甚理想的前提下，要理性、切實、全面、深入看待其實際作用。

（一）理性

理性，要求慎重思考，合理懷疑，不感情用事，不從狹隘經(jīng)驗和個人印象出發(fā)。一切參政活動（包括民主監(jiān)督）都是在表達意見。從意見到實效一般要經(jīng)歷五個階段，這五個階段可用五條命題來描述：（1）意見人人可有，但證成意見并非人人都能；（2）唯有得到證成的意見才能令人理性信服；（3）唯有為足夠多個體理性信服的意見才能成為共識；（4）一般情況下唯有共識才能被審慎決策吸納；（5）決策結(jié)果（法律法規(guī)政策）唯有得到執(zhí)行才能產(chǎn)生實效。各階段都圓滿成功是低概率事件，而整個過程成功更是低概率事件。要適當(dāng)擴大參政文案（包括議案、提案、建議書、調(diào)研報告、社情民意信息稿等）數(shù)量規(guī)模，以提升參政成功率，其深層現(xiàn)實緣由就在于此。

（二）切實

切實，要求立足當(dāng)前中國政治現(xiàn)實，把握當(dāng)前中國特殊國情，不要攀比和迷信實行“三權(quán)分立”、多黨競爭制度的國家和地區(qū)，不要心存不切實際的期望。

（三）全面

全面，要求不僅看到民主黨派民主監(jiān)督在廉政建設(shè)方面的作用，更要看到其在推進決策民主化、科學(xué)化和執(zhí)行公平化、效率化方面的作用，不能作狹隘和片面理解。

（四）深入

深入，要求具體細(xì)致了解民主黨派在廣義參政過程中在民主監(jiān)督方面所做大量隱性工作（一般不向社會公眾公布）、融入式工作（融入?yún)⒆h政事之中），既不要僅僅關(guān)注那些見諸報端的民主監(jiān)督工作，也不要僅僅關(guān)注民主監(jiān)督專門工作。

不少民主黨派民主監(jiān)督活動著眼于法律法規(guī)政策實施情況——環(huán)境污染破壞現(xiàn)象監(jiān)督、食品藥品安全問題監(jiān)督、惠農(nóng)惠學(xué)資金使用情況監(jiān)督等，具有宏觀性、全局性、長期性，其效果并非立竿見影，且往往難以量化，其受益者不是特定個人，而是不確定公眾。因此，一般民眾對其作用感受不直接不強烈，有時甚至無感，這完全正常。

三、高度重視民主黨派民主監(jiān)督綜合能力培育

民主監(jiān)督是民主黨派三大基本職能中民眾最期待發(fā)揮的職能，是民主黨派自身和中共皆迫切希望加強的職能。在民主黨派三大基本職能中，民主監(jiān)督受力最少、常規(guī)化程度最低、成效最不顯著。民主黨派民主監(jiān)督實效不佳，固然有種種客觀原因，但與民主黨派自身監(jiān)督能力較弱也有關(guān)系。從國家治理能力體系來看，民主黨派民主監(jiān)督綜合能力培育具有高度重要性。對國家治理能力體系包含哪些要素，學(xué)界并無定論。但是，國家治理能力體系中不能沒有監(jiān)督能力。監(jiān)督缺席的國家治理必定陷入混亂和腐敗。執(zhí)政黨要提升監(jiān)督能力，包括民主黨派在內(nèi)的其他國家治理主體亦需提升監(jiān)督能力。監(jiān)督能力對于民主黨派來說至關(guān)緊要。民主監(jiān)督是民主黨派存在必要性的第一理由和首要根據(jù)。新中國成立后，八個民主黨派保留下來，主要就是出于黨際監(jiān)督考慮。