省級(jí)政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的制度困境與規(guī)范路徑

郭海藍(lán)+陳德敏

摘要 《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》的出臺(tái)，標(biāo)志著省級(jí)政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度的建立，國(guó)務(wù)院通過(guò)授權(quán)訴訟的方式賦予省級(jí)政府以訴權(quán)來(lái)源。由接受人民公共信托實(shí)施生態(tài)環(huán)境公有資源管理的省級(jí)政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，具備與傳統(tǒng)權(quán)利救濟(jì)法律原則和環(huán)境保護(hù)立法精神相契合意義上的內(nèi)在合理性與可行性，但結(jié)合我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定和法學(xué)理論對(duì)制度進(jìn)行實(shí)然法與法理基礎(chǔ)上的深入檢視可以發(fā)現(xiàn)，授權(quán)訴訟面臨有悖于《立法法》上的法律保留原則、所有權(quán)及其救濟(jì)以及訴訟請(qǐng)求與訴訟標(biāo)的之對(duì)應(yīng)性原則的合法性證成困境。有關(guān)學(xué)者試圖借助任意訴訟擔(dān)當(dāng)理論解釋授權(quán)合法性的觀點(diǎn)既不符合現(xiàn)行法律體系下的四種法定的任意訴訟擔(dān)當(dāng)情形，也不滿(mǎn)足出于訴訟擔(dān)當(dāng)人利益和出于訴訟被擔(dān)當(dāng)人利益的充分條件，難以自圓其說(shuō)。在我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償領(lǐng)域，以全體社會(huì)成員為主體的不特定多數(shù)人對(duì)于各項(xiàng)生態(tài)環(huán)境基本要素及其構(gòu)成的生態(tài)環(huán)境整體所享有的環(huán)境公共利益已經(jīng)由環(huán)境公益訴訟制度做出了較為完善的調(diào)整，而就作為全體公民結(jié)成的抽象共同體而言，國(guó)家對(duì)于土地、礦藏、河流、森林等構(gòu)成生態(tài)環(huán)境基本要素的自然資源所享有的國(guó)家所有權(quán)利益則缺少法律救濟(jì)。通過(guò)制定單行法確立和規(guī)范訴訟制度并妥善協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟和環(huán)境公益訴訟的關(guān)系是破除授權(quán)訴訟法律困境的最佳路徑選擇，單行法應(yīng)當(dāng)致力于從請(qǐng)求權(quán)主體與基礎(chǔ)、生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估、賠償訴訟規(guī)則以及賠償資金管理等方面完成我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟法律制度的構(gòu)建任務(wù)。

關(guān)鍵詞 生態(tài)環(huán)境；損害賠償；授權(quán)訴訟；法律困境

中圖分類(lèi)號(hào) D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1002-2104（2018）03-0086-09 DOI：10.12062/cpre.20171006

2015年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》）?！斗桨浮芬詷?gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)為總體目標(biāo)定位，首次從針對(duì)生態(tài)環(huán)境本身的損害救濟(jì)制度設(shè)計(jì)層面對(duì)我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度進(jìn)行了先行先試的宏觀部署?！斗桨浮返谒牟糠衷圏c(diǎn)內(nèi)容第（三）條規(guī)定“試點(diǎn)地方省級(jí)政府經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)后，作為本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人?！睏l文重點(diǎn)在于國(guó)務(wù)院通過(guò)該《方案》授予省級(jí)政府以提起生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)臋?quán)利。《方案》第四部分第（四）條規(guī)定了磋商與訴訟兩種索賠方式，由于磋商程序?qū)儆谔崞鹕鷳B(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的非強(qiáng)制性前置程序，因此該項(xiàng)授權(quán)的重點(diǎn)又在于對(duì)提起賠償訴訟權(quán)利的授予。國(guó)務(wù)院由此通過(guò)《方案》以授權(quán)訴訟的方式賦予省級(jí)政府以訴權(quán)來(lái)源，從而構(gòu)建起省級(jí)政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度。然而，結(jié)合我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定和法學(xué)理論對(duì)制度的實(shí)然法與法理基礎(chǔ)進(jìn)行深入檢視可以發(fā)現(xiàn)，以授權(quán)訴訟為核心的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在中國(guó)法制語(yǔ)境下尚難達(dá)致合法性維度上的自洽。基于此，本文以探究省級(jí)政府訴權(quán)來(lái)源為起點(diǎn)，通過(guò)剖析制度合法性證成困境之所在并對(duì)任意訴訟擔(dān)當(dāng)理論解釋進(jìn)路作批判解讀，最終提出規(guī)范與完善我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度的因應(yīng)策略。

1 授權(quán)訴訟：省級(jí)政府之訴權(quán)來(lái)源

訴權(quán)是指請(qǐng)求法律救濟(jì)的權(quán)利，是一項(xiàng)啟動(dòng)與延續(xù)訴訟的權(quán)利[1]。關(guān)于訴權(quán)來(lái)源的理論爭(zhēng)端雖在不同的訴權(quán)學(xué)說(shuō)下各有評(píng)說(shuō)，但實(shí)體法意義上的訴權(quán)卻從來(lái)與立法機(jī)關(guān)通過(guò)法律條文所表達(dá)的統(tǒng)治階級(jí)意志相對(duì)應(yīng)，不同的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)為當(dāng)事人具體訴權(quán)的行使提供著充分條件意義上的合法性支持，此可謂之法定訴訟模式。但《方案》試圖構(gòu)建的賠償訴訟制度卻采用了與傳統(tǒng)法定訴訟模式相異的授權(quán)訴訟模式，即由原法定訴權(quán)主體將其依據(jù)法律上的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)所獲得的訴權(quán)通過(guò)在政策性文件中授權(quán)的方式委托給其他主體實(shí)施。環(huán)境保護(hù)部有關(guān)負(fù)責(zé)人在《方案》出臺(tái)后的答記者問(wèn)中，針對(duì)記者提出的關(guān)于省級(jí)政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟的關(guān)系問(wèn)題，該負(fù)責(zé)人回答“社會(huì)組織提起的環(huán)境公益訴訟和政府提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償均為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的重要內(nèi)容，并不沖突，政府側(cè)重于對(duì)國(guó)有自然資源的損害提起索賠[2]。”據(jù)此，省級(jí)政府經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟主要是以《憲法》和《物權(quán)法》規(guī)定的國(guó)務(wù)院在自然資源國(guó)家所有權(quán)受損后的損害賠償請(qǐng)求權(quán)為依托，并相應(yīng)以《侵權(quán)責(zé)任法》第二條和第十五條的規(guī)定為其請(qǐng)求權(quán)規(guī)范基礎(chǔ)，即侵害所有權(quán)的，應(yīng)當(dāng)依照本法承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，承擔(dān)方式有停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、返還財(cái)產(chǎn)、恢復(fù)原狀、賠償損失等。從而區(qū)別于環(huán)境公益訴訟以《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條為請(qǐng)求權(quán)規(guī)范基礎(chǔ)的特征。

在我國(guó)公有制國(guó)家背景之下，《憲法》第九條規(guī)定了我國(guó)的自然資源國(guó)家所有權(quán)制度，同樣的規(guī)定出現(xiàn)在《物權(quán)法》第五章關(guān)于國(guó)家所有權(quán)的規(guī)定中。自然資源國(guó)家所有權(quán)制度是當(dāng)代國(guó)家的普遍選擇，“在所有現(xiàn)代法律秩序中，國(guó)家和任何其他法人一樣，可以具有對(duì)物權(quán)和對(duì)人權(quán)，具有私法所規(guī)定的任何權(quán)利和義務(wù)[3]?！痹谖覈?guó)，自然資源國(guó)家所有權(quán)制度由于其在保障軍事安全、維護(hù)國(guó)家主權(quán)、實(shí)現(xiàn)國(guó)家職能、推動(dòng)社會(huì)公正和延續(xù)傳統(tǒng)習(xí)慣等方面具有的保障作用而被賦予正當(dāng)性，又由其在降低產(chǎn)權(quán)界定和實(shí)施的成本、強(qiáng)化自然資源的規(guī)模效應(yīng)、修正自然資源由市場(chǎng)配置帶來(lái)的失靈并提高配置效率方面具有的促進(jìn)作用而被賦予合理性[4]。由于自然資源國(guó)家所有權(quán)本身存在著私法權(quán)能與公法權(quán)能錯(cuò)相交織的復(fù)雜面貌[5]，學(xué)術(shù)界對(duì)于其權(quán)利性質(zhì)的認(rèn)識(shí)仍然存在“雙階構(gòu)造說(shuō)”、“三層結(jié)構(gòu)說(shuō)”、“公權(quán)說(shuō)”及“國(guó)家所有制說(shuō)”等理論爭(zhēng)議。但不論其性質(zhì)結(jié)論如何，根據(jù)“有權(quán)利必有救濟(jì)”的古老法則，作為國(guó)家所有權(quán)的代表行使主體，國(guó)務(wù)院得在國(guó)家所有的自然資源遭到生態(tài)環(huán)境損害行為侵害時(shí)針對(duì)損害行為提起賠償訴訟以救濟(jì)受侵害的權(quán)利是可以肯定的。由于《方案》對(duì)生態(tài)環(huán)境損害定義中所列舉的環(huán)境要素和生物要素絕大部分可以被《憲法》和《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定所囊括，因此，省級(jí)政府經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害提起賠償訴訟符合傳統(tǒng)法律原則。

同時(shí)，《環(huán)境保護(hù)法》第五條規(guī)定了環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的損害擔(dān)責(zé)原則，即在開(kāi)發(fā)和利用環(huán)境的過(guò)程中，實(shí)施了環(huán)境污染、生態(tài)破壞行為從而對(duì)生態(tài)環(huán)境造成損害的主體，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)治理修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境或作出賠償?shù)呢?zé)任。損害擔(dān)責(zé)原則同樣暗含了經(jīng)濟(jì)學(xué)中將侵犯生態(tài)環(huán)境利益的外部不經(jīng)濟(jì)行為內(nèi)部化的原理[6]。因此，由接受人民公共信托實(shí)施生態(tài)環(huán)境公有資源管理的政府主體提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，要求損害者承擔(dān)賠償責(zé)任也符合我國(guó)的環(huán)境保護(hù)立法精神。endprint

2 授權(quán)訴訟的法律困境檢視

通過(guò)以上分析，省級(jí)政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度在與所有權(quán)救濟(jì)的傳統(tǒng)法律原則和損害擔(dān)責(zé)的環(huán)境保護(hù)立法精神高度契合的意義上具有內(nèi)在合理性與可行性。但通過(guò)對(duì)授權(quán)訴訟進(jìn)行法學(xué)視角的規(guī)范分析可以發(fā)現(xiàn)，授權(quán)訴訟在合法性基礎(chǔ)上面臨有悖于《立法法》上的法律保留原則、所有權(quán)及其救濟(jì)之對(duì)應(yīng)性原則以及訴訟請(qǐng)求與訴訟標(biāo)的之對(duì)應(yīng)性原則的法律困境，有關(guān)學(xué)者試圖借助任意訴訟擔(dān)當(dāng)理論解釋授權(quán)合法性的觀點(diǎn)也難以自圓其說(shuō)。

2.1 授權(quán)訴訟有違《立法法》上的法律保留原則

授權(quán)訴訟面臨的首要法律困境在于其有違我國(guó)《立法法》上的法律保留原則。

2.1.1 訴訟實(shí)施權(quán)、訴訟擔(dān)當(dāng)制度與法律保留原則

訴訟實(shí)施權(quán)的概念與訴訟擔(dān)當(dāng)制度緊密相關(guān)。受傳統(tǒng)“訴訟利益”理論的影響，我國(guó)的民事訴訟理論及司法實(shí)踐向來(lái)追求訴訟程序上的主體與實(shí)體民事法律關(guān)系上的主體之一致性，對(duì)于訴訟中事關(guān)當(dāng)事人適格的利害關(guān)系認(rèn)定一向嚴(yán)格限定于直接利害關(guān)系[7]。但新近的訴訟法學(xué)發(fā)展表明，由于實(shí)踐中可能出現(xiàn)當(dāng)事人不符合法定的訴訟承擔(dān)情形，但又因故不能參加訴訟且未能或依據(jù)法律規(guī)定不能委托訴訟代理人參加訴訟的情形，在此情形下若仍固守直接利害關(guān)系的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，將導(dǎo)致部分當(dāng)事人喪失憲法權(quán)利意義上的訴權(quán)。訴訟擔(dān)當(dāng)制度借助其自身在擺脫這一困境上具有的得天獨(dú)厚優(yōu)勢(shì)，逐漸引起了立法界和學(xué)術(shù)界的關(guān)注。訴訟擔(dān)當(dāng)制度的核心在于原本具有訴訟權(quán)利的主體通過(guò)法定或任意的方式將其對(duì)于作為訴訟標(biāo)的的法律關(guān)系的實(shí)體管理權(quán)和訴訟實(shí)施權(quán)授予給其他主體[8]。就訴訟實(shí)施權(quán)而言，雖然目前國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)其研究尚少，但這依然無(wú)法掩蓋訴訟實(shí)施權(quán)在大陸法系訴訟法中享有重要學(xué)術(shù)范疇地位的事實(shí)。根據(jù)德國(guó)訴訟法名宿羅森貝克教授的觀點(diǎn)，訴訟實(shí)施權(quán)是指以自己的名義作為當(dāng)事人為自己的權(quán)利或者他人的權(quán)利實(shí)施訴訟的權(quán)利[9]。其構(gòu)成要件一般包括糾紛主體對(duì)系爭(zhēng)糾紛標(biāo)的管理權(quán)、系爭(zhēng)糾紛標(biāo)的應(yīng)當(dāng)符合訴訟利益和同時(shí)具備管理權(quán)與訴訟利益[10]。訴訟實(shí)施權(quán)的定義和構(gòu)成要件決定了其在一國(guó)訴訟法律制度中的重要地位，其對(duì)于訴訟擔(dān)當(dāng)、共同訴訟以及多數(shù)人訴訟等訴訟制度均具有基礎(chǔ)性的聯(lián)結(jié)作用。

法律保留原則發(fā)端于君主時(shí)代的德國(guó)，鑒于在當(dāng)時(shí)的德國(guó)君主代表國(guó)家、議會(huì)代表社會(huì)，使得德國(guó)處于君主和議會(huì)的二元對(duì)立模式之中，故法律保留原則的最初作用被寄予為保障人民的自由和財(cái)產(chǎn)所有權(quán)不受專(zhuān)制君主和行政權(quán)的肆意干預(yù)，任何企圖對(duì)自由和所有權(quán)施以限制的措施必須以代表人民民主的議會(huì)通過(guò)之法律為依據(jù)[11]。根據(jù)奧托·邁耶的經(jīng)典定義，法律保留原則的最初形態(tài)在于對(duì)市民基本權(quán)或自由權(quán)的保障，對(duì)于市民身體自由及所有權(quán)等不可侵犯之權(quán)利的侵害，僅保留由法律對(duì)該事項(xiàng)之明示或默示之規(guī)定[12]。由此可見(jiàn)，確立法律保留原則的根本目的在于通過(guò)劃出立法權(quán)在制定關(guān)涉人民基本權(quán)或自由權(quán)的法律領(lǐng)域的保留地，從而防止行政權(quán)對(duì)于人民基本權(quán)或自由權(quán)的侵犯，這實(shí)際上為現(xiàn)代國(guó)家立法權(quán)與行政權(quán)設(shè)置了分野。

2.1.2 源訴訟權(quán)利及其變更配置

《方案》試點(diǎn)內(nèi)容部分的重點(diǎn)實(shí)際上在于國(guó)務(wù)院將提起生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)脑V訟實(shí)施權(quán)授予給了省級(jí)政府。環(huán)境保護(hù)部有關(guān)負(fù)責(zé)人指出“社會(huì)組織提起的環(huán)境公益訴訟和政府提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償均為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的重要內(nèi)容，并不沖突，政府側(cè)重于對(duì)國(guó)有自然資源的損害提起索賠。”據(jù)此理解，國(guó)務(wù)院在將提起生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)脑V訟實(shí)施權(quán)授予省級(jí)政府之前，其自身的源訴訟權(quán)利來(lái)自于《憲法》第九條和《物權(quán)法》第四十五條至四十九條關(guān)于自然資源的國(guó)家所有權(quán)以及國(guó)有財(cái)產(chǎn)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使所有權(quán)的相關(guān)規(guī)定。換言之，代表國(guó)家行使自然資源等國(guó)有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的國(guó)務(wù)院，在該項(xiàng)所有權(quán)受到環(huán)境污染、生態(tài)破壞行為侵害時(shí)，得以自己的名義要求賠償并提起訴訟。

進(jìn)一步，結(jié)合羅森貝克關(guān)于訴訟實(shí)施權(quán)的定義和《方案》第四部分第（三）條的規(guī)定可得，省級(jí)政府通過(guò)國(guó)務(wù)院的授權(quán)，得以自己的名義作為當(dāng)事人，為國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使的自然資源等國(guó)有財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)權(quán)益實(shí)施訴訟。國(guó)務(wù)院將提起生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)脑V訟實(shí)施權(quán)授予給省級(jí)政府的過(guò)程，本質(zhì)上表明國(guó)務(wù)院通過(guò)《方案》的發(fā)布實(shí)施完成了一次訴訟實(shí)施權(quán)的變更配置，而這一變更配置將在微觀層面對(duì)省級(jí)政府及其職能部門(mén)與同級(jí)人民法院就生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的行政管理工作及法庭審理規(guī)則產(chǎn)生直接影響，同時(shí)也將在宏觀層面對(duì)行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)在利用行政權(quán)與司法權(quán)進(jìn)行環(huán)境治理中的功能配合與作用發(fā)揮產(chǎn)生間接影響。

2.1.3 訴權(quán)制度與法律保留原則之悖逆

訴訟法上的裁判請(qǐng)求權(quán)與此處討論的訴訟實(shí)施權(quán)一道構(gòu)成了作為訴訟法支柱性制度之一的訴權(quán)制度之重要內(nèi)容。由此可見(jiàn)，上述訴訟實(shí)施權(quán)的配置問(wèn)題已經(jīng)通過(guò)訴權(quán)制度進(jìn)而觸及到了訴訟制度的根本。而根據(jù)我國(guó)《立法法》上的法律保留原則，訴訟制度屬于我國(guó)法律上的相對(duì)保留范圍，根據(jù)我國(guó)《立法法》第八條、第九條的規(guī)定，訴訟制度只能制定法律，尚未制定法律的，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其先制定行政法規(guī)。反觀涉及訴訟實(shí)施權(quán)配置問(wèn)題的《方案》，其作為中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的文件，既非法律亦非行政法規(guī)，在法律效力上應(yīng)當(dāng)屬于一般的政策性文件或規(guī)范性文件。既然前文的論述已經(jīng)證明國(guó)務(wù)院將提起生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)脑V訟實(shí)施權(quán)授予省級(jí)政府已經(jīng)觸及到訴訟制度的根本問(wèn)題，而在我國(guó)現(xiàn)行的法律體系下，關(guān)于訴訟制度的問(wèn)題又只能制定法律或經(jīng)全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)后制定行政法規(guī)，反觀《方案》作為一般的政策性文件或規(guī)范性文件對(duì)涉及訴訟制度的問(wèn)題進(jìn)行規(guī)定，確乎構(gòu)成對(duì)于法律保留原則的違反，難逃行政權(quán)僭越權(quán)力邊界侵蝕立法權(quán)之嫌。

2.2 授權(quán)訴訟有違所有權(quán)及其救濟(jì)、訴訟請(qǐng)求與訴訟標(biāo)的之對(duì)應(yīng)性原則

授權(quán)訴訟面臨的次要法律困境在于其有違所有權(quán)及其救濟(jì)、訴訟請(qǐng)求與訴訟標(biāo)的的對(duì)應(yīng)性原則。endprint

2.2.1 所有權(quán)及其救濟(jì)之對(duì)應(yīng)

所有權(quán)作為物權(quán)體系中的最重要一環(huán)，是指所有人在法律限制的范圍內(nèi)，對(duì)于所有物為全面支配的物權(quán)[13]。威廉·布萊克斯通認(rèn)為“沒(méi)有任何事物能夠像所有權(quán)那樣，如此廣泛地激發(fā)人們的想象力與情懷；也沒(méi)有任何事物像所有權(quán)那樣，讓一個(gè)人可以對(duì)世界外在之物提出主張、獨(dú)斷專(zhuān)行地加以支配，并完全排除其他任何人的權(quán)利[14]?！弊晕鞣?7、18世紀(jì)的啟蒙運(yùn)動(dòng)和資產(chǎn)階級(jí)革命勝利以來(lái)，所有權(quán)在天賦人權(quán)思想的包裹之下早已與個(gè)人自由的保障形成了確定的內(nèi)在關(guān)聯(lián)從而被國(guó)家和法律賦予絕對(duì)的尊重。在我國(guó)的物權(quán)體系下，所有權(quán)包含國(guó)家所有權(quán)、集體所有權(quán)和私人所有權(quán)三種權(quán)利類(lèi)型，與本文的論證緊密相關(guān)的是其中的國(guó)家所有權(quán)。國(guó)家所有權(quán)是指國(guó)家以民事主體的身份對(duì)依法歸其所有的物所享有的所有權(quán)，其本質(zhì)是全民所有制在法律上的體現(xiàn)[15]。雖然國(guó)家所有權(quán)在權(quán)利特性上呈現(xiàn)出主體特殊性、客體廣泛性、權(quán)利行使的法定性等有別于另外兩種所有權(quán)類(lèi)型的特征，但究其本質(zhì)而言，國(guó)家這一帶有強(qiáng)烈公權(quán)力色彩的暴力機(jī)器與政治權(quán)力組織在所有權(quán)的維度里仍然應(yīng)當(dāng)回歸私法意義上的民事主體身份[16]，其所有權(quán)的享有、行使和救濟(jì)均應(yīng)受到我國(guó)民事法律體系尤其是《民法典》尚未制定背景下的《物權(quán)法》和《侵權(quán)法》等民事單行法的規(guī)制。

法諺有云：“無(wú)權(quán)利則無(wú)救濟(jì)，無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利。”由此可見(jiàn)，權(quán)利與救濟(jì)之間應(yīng)當(dāng)存在一種嚴(yán)格的對(duì)應(yīng)性。具體到所有權(quán)的救濟(jì)領(lǐng)域，在我國(guó)的民事法律體系下，所有權(quán)權(quán)能狀態(tài)遭受損害之救濟(jì)主要受侵權(quán)法的調(diào)整，凡構(gòu)成對(duì)于所有權(quán)的侵權(quán)責(zé)任，侵權(quán)行為人將承擔(dān)與其所實(shí)施的侵權(quán)行為和救濟(jì)侵權(quán)行為受害人相適應(yīng)的民事責(zé)任方式。此時(shí)，這種嚴(yán)格的對(duì)應(yīng)性即體現(xiàn)為所有權(quán)人之所有物遭受的侵權(quán)損害形態(tài)與侵權(quán)行為人承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任方式的對(duì)應(yīng)。申言之，按照所有權(quán)人之所有物遭受的侵權(quán)損害形態(tài)不同，可以分為財(cái)產(chǎn)損害、人身?yè)p害和精神損害三種類(lèi)型，其對(duì)應(yīng)的侵權(quán)行為人承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任的方式亦有停止侵害、排除妨礙、恢復(fù)原狀、賠償損失等九種不同類(lèi)型[17]。以財(cái)產(chǎn)損害為例，與其對(duì)應(yīng)適用的侵權(quán)責(zé)任承擔(dān)方式包括返還財(cái)產(chǎn)、恢復(fù)原狀和賠償損失三種，且這三種責(zé)任方式的擔(dān)責(zé)客體均特指遭受侵權(quán)行為損害的原物，不及于原物之外的任何第三人或物[14]。這種擔(dān)責(zé)客體上的特定原物指向性和不及于原物之外性同樣構(gòu)成了所有權(quán)及其救濟(jì)之間嚴(yán)格對(duì)應(yīng)性的重要內(nèi)容。

2.2.2 訴訟請(qǐng)求與訴訟標(biāo)的之對(duì)應(yīng)

在訴訟法理論上，一個(gè)可訴的法律關(guān)系具有一個(gè)法律構(gòu)成要件，一個(gè)法律構(gòu)成要件產(chǎn)生一個(gè)請(qǐng)求權(quán)[18]。這里的請(qǐng)求權(quán)即構(gòu)成了原告的訴訟請(qǐng)求，而訴訟請(qǐng)求又有狹義與廣義之分，前者僅指原告針對(duì)被告所主張的法律上之利益，此時(shí)等同于訴訟標(biāo)的；后者則是指原告由向法院提出并要求法院作出判決的請(qǐng)求，此時(shí)的訴訟請(qǐng)求仍應(yīng)嚴(yán)格以訴訟標(biāo)的為基礎(chǔ)從而具有對(duì)應(yīng)性。

具體到《方案》第三部分，該部分以試點(diǎn)范圍的形式直接指出了國(guó)務(wù)院授權(quán)省級(jí)政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)臈l件，而重點(diǎn)在于其實(shí)際上也間接明確了授權(quán)訴訟所追求的實(shí)體效果，這一效果若用訴訟法的語(yǔ)言來(lái)表述，則為原告訴訟請(qǐng)求的實(shí)體內(nèi)容，即原告行使訴訟權(quán)利所欲獲得的具體實(shí)體法律效果。該部分規(guī)定“本試點(diǎn)方案所稱(chēng)生態(tài)環(huán)境損害，是指因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成大氣、地表水、地下水、土壤等環(huán)境要素和植物、動(dòng)物、微生物等生物要素的不利改變，及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能的退化?！蓖瑫r(shí)，《方案》第二部分試點(diǎn)原則中規(guī)定“促使賠償義務(wù)人對(duì)受損的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)。生態(tài)環(huán)境損害無(wú)法修復(fù)的，實(shí)施貨幣賠償，用于替代修復(fù)?！苯Y(jié)合兩條規(guī)定可以得出，國(guó)務(wù)院授權(quán)省級(jí)政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償正是為了通過(guò)要求環(huán)境污染者和生態(tài)破壞者承擔(dān)修復(fù)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任，最終達(dá)到恢復(fù)上述環(huán)境要素和生物要素的不利改變，以及更為重要的恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)功能退化的目的。

基于前文關(guān)于國(guó)務(wù)院的源訴訟權(quán)利來(lái)自于國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使自然資源等國(guó)有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的分析，結(jié)合環(huán)境保護(hù)部有關(guān)負(fù)責(zé)人在《方案》出臺(tái)后的答記者問(wèn)中“政府側(cè)重于對(duì)國(guó)有自然資源的損害提起索賠”的觀點(diǎn)，國(guó)務(wù)院之所以有權(quán)就《方案》中的大氣、地表水、地下水、土壤、植物等環(huán)境要素和生物要素的不利改變提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，源于上述要素均屬于國(guó)務(wù)院依據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定代表國(guó)家行使自然資源國(guó)家所有權(quán)的客體。因此，在上述要素受到污染環(huán)境、破壞生態(tài)的侵權(quán)行為損害，導(dǎo)致自然資源國(guó)家所有權(quán)的圓滿(mǎn)權(quán)能狀態(tài)遭受損害時(shí)，國(guó)務(wù)院自然有權(quán)提起所有權(quán)侵權(quán)之訴，要求侵權(quán)行為人承擔(dān)修復(fù)生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任，從而達(dá)到恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)功能退化的訴訟目的。而根據(jù)所有權(quán)及其救濟(jì)的嚴(yán)格對(duì)應(yīng)性原則以及依所有權(quán)人之所有物遭受的侵權(quán)損害形態(tài)不同進(jìn)行的分類(lèi)，在國(guó)務(wù)院基于自然資源國(guó)家所有權(quán)遭受損害提起侵權(quán)之訴的情形下，國(guó)家所有權(quán)在此遭受的侵權(quán)損害應(yīng)當(dāng)歸入財(cái)產(chǎn)損害一類(lèi)，其對(duì)應(yīng)可以提起的訴訟請(qǐng)求不外乎返還財(cái)產(chǎn)、恢復(fù)原狀和賠償損失三種，且這三種責(zé)任方式的擔(dān)責(zé)客體均特指遭受侵權(quán)行為損害的原物，不及于原物之外的任何第三人或物。

以例釋之，若某化工廠在地理位置上處于某大型國(guó)有林場(chǎng)的上風(fēng)向，化工廠違法排放的有毒煙塵通過(guò)風(fēng)力到達(dá)國(guó)有林場(chǎng)并附著于樹(shù)木上，從而導(dǎo)致樹(shù)木大面積枯死。在該案例中，若某省級(jí)政府基于《方案》中國(guó)務(wù)院的授權(quán)，對(duì)該化工廠以森林資源國(guó)家所有權(quán)遭受損害為由提起訴訟，該訴在訴訟法上顯然屬于所有權(quán)侵權(quán)之訴，且由于該案不屬于非法占有財(cái)產(chǎn)，故返還財(cái)產(chǎn)的訴訟請(qǐng)求不能適用。省級(jí)政府基于自然資源國(guó)家所有權(quán)受損所能對(duì)應(yīng)提起的訴訟請(qǐng)求僅限于要求化工廠重新栽種并養(yǎng)護(hù)樹(shù)苗直至恢復(fù)原狀或賠償樹(shù)木枯死造成的損失，而不得要求化工廠承擔(dān)恢復(fù)環(huán)境要素或生物要素的不利改變以及由此構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能退化的責(zé)任，因?yàn)楹笠辉V訟請(qǐng)求在訴訟標(biāo)的上應(yīng)當(dāng)基于環(huán)境公共利益遭受損害而非自然資源國(guó)家所有權(quán)遭受損害而提起。如果強(qiáng)行在所有權(quán)侵權(quán)之訴中提起后一訴訟請(qǐng)求，必將構(gòu)成對(duì)訴訟法上訴訟請(qǐng)求與訴訟標(biāo)的對(duì)應(yīng)關(guān)系之違反。

有鑒于此，受所有權(quán)及其救濟(jì)的對(duì)應(yīng)性原則以及作為訴訟標(biāo)的的基礎(chǔ)性法律關(guān)系制約，若省級(jí)政府依據(jù)國(guó)務(wù)院在《方案》中的授權(quán)，以本行政區(qū)域內(nèi)的自然資源國(guó)家所有權(quán)受損提起生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)乃袡?quán)侵權(quán)之訴，則其對(duì)于訴訟請(qǐng)求的選擇只能在返還遭受非法侵占的自然資源、恢復(fù)遭受破壞的自然資源或賠償損失的范圍內(nèi)選擇，而不應(yīng)也不得站在環(huán)境公共利益的角度提起要求侵權(quán)行為人恢復(fù)環(huán)境要素或生物要素的不利改變以及由此構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能退化的訴訟請(qǐng)求。endprint

3 任意訴訟擔(dān)當(dāng)理論解釋進(jìn)路之不能

《方案》出臺(tái)后，曾有學(xué)者試圖借助任意訴訟擔(dān)當(dāng)理論論證《方案》中訴訟實(shí)施權(quán)配置問(wèn)題的合法性來(lái)源。有學(xué)者提出，由于任意訴訟擔(dān)當(dāng)?shù)谋举|(zhì)是訴訟實(shí)施權(quán)在經(jīng)立法者、司法者或當(dāng)事人認(rèn)可后的意定授予，因此，國(guó)務(wù)院通過(guò)《方案》將提起生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)脑V訟實(shí)施權(quán)授予試點(diǎn)地方的省級(jí)政府是能夠以之解釋的。但通過(guò)對(duì)任意訴訟擔(dān)當(dāng)理論進(jìn)行類(lèi)型化解構(gòu)可以發(fā)現(xiàn)，有關(guān)學(xué)者提出國(guó)務(wù)院對(duì)省級(jí)政府的授權(quán)屬于任意訴訟擔(dān)當(dāng)，從而賦予授權(quán)以合法性的觀點(diǎn)難以證成，理由如下：

以我國(guó)訴訟法上的訴訟擔(dān)當(dāng)理論及司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)觀之，在任意訴訟擔(dān)當(dāng)?shù)目蚣苤?，根?jù)法律許可的情況進(jìn)行界分，可以將任意訴訟擔(dān)當(dāng)分為法律規(guī)定的任意訴訟擔(dān)當(dāng)和擴(kuò)大適用的任意訴訟擔(dān)當(dāng)。前者包括代表人訴訟、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法許可使用中的任意訴訟擔(dān)當(dāng)、合伙事務(wù)中的任意訴訟擔(dān)當(dāng)以及以工會(huì)和著作權(quán)管理組織為代表的團(tuán)體訴訟中的任意訴訟擔(dān)當(dāng)。后者則可進(jìn)一步區(qū)分為出于訴訟擔(dān)當(dāng)人利益和出于訴訟被擔(dān)當(dāng)人利益的兩種情形，出于訴訟擔(dān)當(dāng)人利益要求訴訟擔(dān)當(dāng)人對(duì)于訴訟標(biāo)的具有自己固有的利益，而出于訴訟被擔(dān)當(dāng)人利益時(shí)，則除非出現(xiàn)“非假任意訴訟擔(dān)當(dāng)，權(quán)利無(wú)從救濟(jì)”或“訴訟擔(dān)當(dāng)人與訴訟標(biāo)的權(quán)利的利益關(guān)聯(lián)達(dá)到或超越訴訟被擔(dān)當(dāng)人”的特殊情形，否則該類(lèi)任意訴訟擔(dān)當(dāng)原則上是被禁止的。據(jù)此，若依據(jù)國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使自然資源等國(guó)有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的觀點(diǎn)，國(guó)務(wù)院作為省級(jí)政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的訴訟被擔(dān)當(dāng)人這一論述成立的話(huà)，考察我國(guó)行政體制之下國(guó)務(wù)院與地方省級(jí)政府之間的內(nèi)部關(guān)系以及整個(gè)政府體系與國(guó)有自然資源和環(huán)境公共利益之間的外部關(guān)系不難得出，省級(jí)政府作為國(guó)務(wù)院的任意訴訟擔(dān)當(dāng)人，既不符合現(xiàn)行法律體系下的四種法定的任意訴訟擔(dān)當(dāng)情形，也不滿(mǎn)足出于訴訟擔(dān)當(dāng)人利益和出于訴訟被擔(dān)當(dāng)人利益的充分條件。因此，試圖以任意訴訟擔(dān)當(dāng)?shù)睦碚搧?lái)解釋《方案》中國(guó)務(wù)院授予省級(jí)政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟實(shí)施權(quán)的合法性與正當(dāng)性的論證進(jìn)路難以自圓其說(shuō)。

駁論及此，也許會(huì)有人提出，同樣涉及《立法法》第八條中的訴訟制度，現(xiàn)階段我國(guó)部分試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)有權(quán)就生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等案件提起公益訴訟的情形也未獲取法律或經(jīng)全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)后制定行政法規(guī)的授權(quán)，為何檢察機(jī)關(guān)可以大行其道，而偏就《方案》的授權(quán)進(jìn)行質(zhì)疑。就此，筆者試圖分別依循兩條不同的論述進(jìn)路，以證明現(xiàn)階段檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟與國(guó)務(wù)院通過(guò)《方案》進(jìn)行的訴訟實(shí)施權(quán)變更配置的區(qū)別及其合法性。

進(jìn)路一是在法律保留原則的視角下，以現(xiàn)階段有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟的社會(huì)組織和檢察機(jī)關(guān)兩類(lèi)適格主體為參照物進(jìn)行比較分析。社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟有《民事訴訟法》第五十五條和《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條的明確法律規(guī)定，其在法律淵源的層面上對(duì)于《立法法》第八條規(guī)定的契合性自不待言。檢察機(jī)關(guān)獲得提起環(huán)境公益訴訟的訴訟實(shí)施權(quán)依據(jù)于全國(guó)人大常委會(huì)在2015年7月公布的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》），由于《決定》并非《立法法》第八條、第九條規(guī)定的法律或經(jīng)立法機(jī)關(guān)授權(quán)制定的行政法規(guī)，其在形式要件上似乎有違法律保留原則；但分析歷任全國(guó)人大及其常委會(huì)立法人員對(duì)于《決定》這類(lèi)“抽象法命題”的性質(zhì)理解可以得出，我國(guó)立法機(jī)關(guān)對(duì)于此類(lèi)決定向來(lái)具有將之與法律等效的傾向[19]。同時(shí)，審視其實(shí)質(zhì)要件可以發(fā)現(xiàn)，《決定》作為我國(guó)法定立法機(jī)關(guān)制定的“抽象法命題”，其在制定主體上具有合法性和權(quán)威性，在規(guī)范對(duì)象上具有外部性和一般性，在實(shí)施上具有反復(fù)適用性，已經(jīng)具備了立法學(xué)上關(guān)于立法主體適格和法的抽象性、普遍性、明確性等實(shí)質(zhì)性特征[20]。因此，將《決定》視為與《立法法》第八條中規(guī)定的法律所等效的立法性文件具有當(dāng)然的可行性，檢察機(jī)關(guān)據(jù)此獲得提起生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)公益訴訟的訴訟實(shí)施權(quán)具有合法性。

進(jìn)路二是借助法定訴訟擔(dān)當(dāng)?shù)睦碚撨M(jìn)行解釋。首先，依據(jù)法定訴訟擔(dān)當(dāng)理論，訴訟擔(dān)當(dāng)人獲得實(shí)體管理權(quán)并行使訴訟實(shí)施權(quán)是基于法律的明確授權(quán)而當(dāng)然發(fā)生[21]?，F(xiàn)階段檢察機(jī)關(guān)作為提起環(huán)境公益訴訟的適格原告主體，其行使訴訟實(shí)施權(quán)來(lái)自于立法機(jī)關(guān)的依法授權(quán)，在我國(guó)成文法系的背景下，以法律實(shí)證主義在定義法時(shí)所采的“權(quán)威性制定”和“社會(huì)實(shí)效”兩大要素審視之[22]，由我國(guó)法定立法機(jī)關(guān)做出的該類(lèi)授權(quán)決定同樣體系了統(tǒng)治階級(jí)的意志，并具有以國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的法律實(shí)效。其次，法定訴訟擔(dān)當(dāng)理論下賦予第三人訴訟實(shí)施權(quán)的正當(dāng)性基礎(chǔ)表現(xiàn)為實(shí)體權(quán)利義務(wù)主體訴訟能力不足、訴訟擔(dān)當(dāng)人實(shí)施訴訟更加節(jié)約司法成本以及其本身所帶的公益色彩有助于強(qiáng)化對(duì)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的保護(hù)三個(gè)方面[23]。就環(huán)境公益訴訟而言，規(guī)模巨大的全體公民作為環(huán)境公益的享有主體顯然缺乏共同提起特定訴訟的能力和條件，而本身?yè)?dān)負(fù)公共利益維護(hù)職能且具備科層制背景下層級(jí)龐大、機(jī)構(gòu)眾多特點(diǎn)的檢察機(jī)關(guān)在提前環(huán)境公益訴訟方面顯然相較于全體公民更加有利于司法資源的節(jié)約與國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的保護(hù)，檢察機(jī)關(guān)作為訴訟擔(dān)當(dāng)人的正當(dāng)性基礎(chǔ)由此顯現(xiàn)。因此，將《決定》對(duì)檢察機(jī)關(guān)的授權(quán)等效于法定訴訟擔(dān)當(dāng)理論中的“法律明確授權(quán)”并無(wú)不妥，檢察機(jī)關(guān)據(jù)此獲得提起生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)公益訴訟的授權(quán)同樣具有合法性。

4 規(guī)范路徑：制定單行法與協(xié)調(diào)兩訴關(guān)系

前文的分析論證了省級(jí)政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度在與傳統(tǒng)權(quán)利救濟(jì)法律原則和環(huán)境保護(hù)立法精神高度契合意義上的內(nèi)在合理性與可行性，但也指出了其在違背法律保留原則等方面所面臨的法律困境。省級(jí)政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟雖在表面上不失為彰顯環(huán)境資源生態(tài)功能價(jià)值、推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)的有力舉措，但在尚未擺脫合法性囹圄之前，恐難以在法律正當(dāng)性和社會(huì)實(shí)效性的維度里尋求到恰當(dāng)?shù)闹贫葰w屬感。為破解當(dāng)前的法律困境，筆者認(rèn)為最佳的路徑選擇當(dāng)屬通過(guò)制定單行法確立省級(jí)政府的訴權(quán)來(lái)源、規(guī)范訴訟制度并妥善協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟和環(huán)境公益訴訟的關(guān)系，從而打破制度當(dāng)前身陷合法性囹圄的桎梏，契合制度本身的環(huán)境善治之目的。endprint

4.1 制定單行法確立和規(guī)范訴訟制度

法律是規(guī)范、調(diào)整社會(huì)生活和社會(huì)關(guān)系的規(guī)則，這種規(guī)范和調(diào)整作用的充分發(fā)揮，其首要依賴(lài)在于立法活動(dòng)對(duì)于社會(huì)需求的恰當(dāng)回應(yīng)[24]，在當(dāng)代則具體表現(xiàn)為回應(yīng)型立法模式對(duì)于趕超型立法模式的日益取代。邊沁有言：“立法者應(yīng)以公共利益為目標(biāo)。了解共同體的真正利益是什么，乃立法科學(xué)使命之所在，關(guān)鍵是找到實(shí)現(xiàn)這一利益的手段[25]?！痹诨貞?yīng)型立法模式的指導(dǎo)下，切實(shí)了解最廣大人民的真實(shí)利益需求形態(tài)并通過(guò)科學(xué)的立法活動(dòng)借助適當(dāng)?shù)氖侄瓮苿?dòng)真實(shí)利益實(shí)現(xiàn)由需求形態(tài)到社會(huì)現(xiàn)實(shí)的轉(zhuǎn)變，是實(shí)現(xiàn)良法之治的重要路徑。

具體到生態(tài)環(huán)境損害賠償領(lǐng)域，這一共同體的真正利益實(shí)際上存在兩種不同的表現(xiàn)形式，一是國(guó)家作為全體公民結(jié)成的抽象意義上的共同體，其對(duì)于土地、礦藏、河流、森林等構(gòu)成生態(tài)環(huán)境基本要素的自然資源所享有的國(guó)家所有權(quán)利益；二是以全體社會(huì)成員為主體的不特定多數(shù)人對(duì)于各項(xiàng)生態(tài)環(huán)境基本要素及其構(gòu)成的生態(tài)環(huán)境整體所享有的環(huán)境公共利益。對(duì)于這兩種利益的法律保護(hù)與救濟(jì)而言，前者除新近出臺(tái)的《方案》予以針對(duì)性調(diào)整之外，其余法律層面的特殊救濟(jì)尚處于較為空白的境地，如《土地管理法》《礦產(chǎn)資源法》《水法》等單行法的法律責(zé)任部分通常針對(duì)責(zé)任人違反行政管理體制的處罰而設(shè)置，對(duì)于相應(yīng)自然資源國(guó)家所有權(quán)遭受的侵權(quán)損害救濟(jì)涉及極少；而后者則由《民事訴訟法》第五十五條、《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條、《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》以及《決定》等進(jìn)行調(diào)整，各項(xiàng)工作的開(kāi)展已經(jīng)具備了較為明確的規(guī)范指引，近年來(lái)頻頻出現(xiàn)的環(huán)境公益訴訟典型案例及其產(chǎn)生的良好社會(huì)反響也印證了我國(guó)的環(huán)境公益訴訟制度已經(jīng)遙遙領(lǐng)先生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度而走向成熟。

客觀上，《方案》自2015年底至今在7個(gè)試點(diǎn)省市的推行落實(shí)為單行法的制度設(shè)計(jì)奠定了堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)。制定一部由全國(guó)人大或其常委會(huì)作為立法主體的生態(tài)環(huán)境損害賠償單行法，不僅能夠通過(guò)全國(guó)人大或其常委會(huì)在單行法中對(duì)省級(jí)政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟進(jìn)行授權(quán)以確立省級(jí)政府的訴權(quán)來(lái)源，從而解決國(guó)務(wù)院借助《方案》對(duì)省級(jí)政府進(jìn)行授權(quán)訴訟所面臨的合法性證成困境；同時(shí)也便于通過(guò)單行法對(duì)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的訴訟請(qǐng)求進(jìn)行重塑，解決《方案》面臨的有違所有權(quán)及其救濟(jì)的對(duì)應(yīng)性原則以及作為訴訟標(biāo)的的基礎(chǔ)性法律關(guān)系制約的問(wèn)題。單行法應(yīng)當(dāng)致力于從請(qǐng)求權(quán)主體與基礎(chǔ)、生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估、賠償訴訟規(guī)則以及賠償資金管理等方面全方位完成我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟法律制度的構(gòu)建任務(wù)。

4.2 訴訟制度的主要內(nèi)容

4.2.1 請(qǐng)求權(quán)主體與基礎(chǔ)

構(gòu)建我國(guó)的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度，首先需要解決賠償訴訟主體的問(wèn)題，這也是破解授權(quán)訴訟所面法律困境的關(guān)鍵。在全國(guó)人大或其常委會(huì)制定通過(guò)的單行法中明確有權(quán)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的主體，符合《立法法》第八條的法律保留原則?？紤]到以《方案》第三部分規(guī)定條件提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件影響范圍大、案情較為復(fù)雜，且賠償訴訟的提起往往涉及到高度技術(shù)性的鑒定評(píng)估和高昂的成本。因此，在單行法中將提起賠償訴訟的政府主體設(shè)定在占有豐富的人力物力、技術(shù)力量和信息資源的省級(jí)政府是合理的。

請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)的明確有助于破解《方案》授權(quán)訴訟的次要法律困境。王澤鑒先生認(rèn)為，請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)是指“誰(shuí)得向誰(shuí)，依據(jù)何種法律規(guī)范，主張何種權(quán)利。”，即可供支持一方當(dāng)事人得向他方當(dāng)事人有所主張的法律規(guī)范。根據(jù)前文環(huán)保部有關(guān)負(fù)責(zé)人的回答，省級(jí)政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的根本目的在于就環(huán)境污染、生態(tài)破壞行為對(duì)生態(tài)環(huán)境本身造成的自然資源國(guó)家所有權(quán)意義上的損害進(jìn)行救濟(jì)。因此，宜將省級(jí)政府的請(qǐng)求權(quán)來(lái)源定位于基于所有權(quán)的損害賠償請(qǐng)求權(quán)[26]。在請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)法律規(guī)范表述上，可以借鑒《侵權(quán)責(zé)任法》第二條、第十五條和《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》第十七條的規(guī)定，將其設(shè)計(jì)為“省級(jí)政府有權(quán)對(duì)其轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的生態(tài)環(huán)境損害提起賠償訴訟，要求侵權(quán)責(zé)任人承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)或賠償損失等民事責(zé)任?！边M(jìn)而以此為基礎(chǔ)，將其訴訟請(qǐng)求的內(nèi)容限制在填補(bǔ)針對(duì)受損生態(tài)環(huán)境本身的所有權(quán)侵權(quán)損害賠償責(zé)任承擔(dān)方式之內(nèi)，主要包括要求責(zé)任人開(kāi)展生態(tài)環(huán)境修復(fù)或承擔(dān)賠償費(fèi)用。

4.2.2 生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估程序

作為確定損害后果、認(rèn)定損害主體和因果關(guān)系、編制生態(tài)環(huán)境修復(fù)方案、確定生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用和生態(tài)服務(wù)功能損失的技術(shù)依據(jù)，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的提起對(duì)及時(shí)、全面地鑒定評(píng)估工作存在高度依賴(lài)。省級(jí)政府提起賠償訴訟之前，必須依據(jù)客觀的鑒定評(píng)估報(bào)告所得出的結(jié)論從而確定請(qǐng)求賠償?shù)臄?shù)額，開(kāi)展生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作也需以鑒定評(píng)估報(bào)告為依據(jù)制定方案。因此，單行法應(yīng)當(dāng)將生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估程序作為提起賠償訴訟的法定前置程序予以規(guī)范，要求省級(jí)政府在進(jìn)入起訴前應(yīng)當(dāng)委托具有相應(yīng)資質(zhì)的鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行鑒定評(píng)估并出具報(bào)告，鑒定評(píng)估費(fèi)用納入損害賠償范圍。對(duì)于當(dāng)前普遍存在的環(huán)境損害鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)監(jiān)管缺失問(wèn)題，可以考慮在單行法中從設(shè)立準(zhǔn)入管理制度、構(gòu)建環(huán)境損害鑒定資質(zhì)管理制度和完善鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)責(zé)任追究制度等方面予以規(guī)范[27]。

4.2.3 賠償訴訟規(guī)則

賠償訴訟在性質(zhì)上屬于《侵權(quán)責(zé)任法》第二條所列舉的因所有權(quán)權(quán)益受侵害而要求損害賠償?shù)慕o付之訴，故在訴訟規(guī)則上遵循一般的民事訴訟程序。應(yīng)當(dāng)注意的是，由于生態(tài)環(huán)境損害行為造成的影響具有不可逆轉(zhuǎn)性，故在發(fā)現(xiàn)損害行為后的及時(shí)制止對(duì)于減小損害后果具有積極意義，省級(jí)政府有義務(wù)以《環(huán)境保護(hù)法》第六十三條列舉的情形為基礎(chǔ)，視案件具體情形決定是否向人民法院申請(qǐng)?jiān)V前行為保全。并結(jié)合《民事訴訟法》第一百條和第一百零六條列舉的條件，視案件具體情形決定是否向人民法院申請(qǐng)?jiān)V前財(cái)產(chǎn)保全或先予執(zhí)行。同時(shí)，鑒于生態(tài)環(huán)境損害的技術(shù)復(fù)雜性，省級(jí)政府在庭審過(guò)程中可以依據(jù)《民事訴訟法》第七十九條的規(guī)定，向人民法院申請(qǐng)通知有關(guān)領(lǐng)域?qū)＜易鳛閷?zhuān)家輔助人出庭進(jìn)行說(shuō)明并提出意見(jiàn)，從而有助于案件事實(shí)的明晰。在訴訟證據(jù)使用上，由于賠償訴訟案件涉及的違法行為往往在訴訟前期已經(jīng)由相關(guān)環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)進(jìn)行了調(diào)查、監(jiān)測(cè)、鑒定評(píng)估和行政處罰，在行政執(zhí)法程序中保留了大量具有關(guān)鍵證明意義的證據(jù)，對(duì)于該部分證據(jù)，可以考慮借鑒兩高《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第十一條的規(guī)定，在單行法中明確“縣級(jí)以上環(huán)境保護(hù)部門(mén)及其所屬檢測(cè)機(jī)構(gòu)出具的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等環(huán)境行政執(zhí)法過(guò)程中取得的證據(jù)，經(jīng)省級(jí)以上環(huán)保部門(mén)認(rèn)可的，可以作為證據(jù)使用?！眅ndprint

4.2.4 賠償資金管理

在法院判決確定責(zé)任人采取支付賠償費(fèi)用的方式承擔(dān)賠償責(zé)任的情形下自然涉及到賠償資金的管理使用等問(wèn)題。對(duì)此，筆者曾在重慶市環(huán)境保護(hù)局的調(diào)研過(guò)程中獲悉，重慶市曾經(jīng)考慮采用在市級(jí)層面設(shè)立生態(tài)環(huán)境損害賠償與替代修復(fù)基金的方式對(duì)賠償資金進(jìn)行管理和使用，但由于各種原因在基金設(shè)立程序上受阻，故決定采取由重慶市財(cái)政局批準(zhǔn)，在重慶市環(huán)境保護(hù)局設(shè)立生態(tài)環(huán)境損害賠償與替代修復(fù)資金專(zhuān)賬核算的方式對(duì)賠償資金進(jìn)行管理，專(zhuān)款用于受損生態(tài)環(huán)境的修復(fù)或替代修復(fù)。在重慶市人民政府針對(duì)重慶博騰制藥科技股份有限公司等三家污染企業(yè)提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商中，三家污染企業(yè)的損害賠償資金共計(jì)1 600余萬(wàn)元均進(jìn)入了上述專(zhuān)賬并專(zhuān)款用于個(gè)案原地修復(fù)或替代修復(fù)。單行法的制定可以參考重慶市設(shè)置專(zhuān)門(mén)的賬套進(jìn)行核算的模式，由各省級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)經(jīng)同級(jí)財(cái)政主管部門(mén)批準(zhǔn)后，設(shè)立生態(tài)環(huán)境損害賠償與替代修復(fù)資金專(zhuān)賬核算，專(zhuān)款用于受損生態(tài)環(huán)境的修復(fù)或替代修復(fù)，再由同級(jí)財(cái)政主管部門(mén)對(duì)其賬目管理和專(zhuān)款專(zhuān)用情況進(jìn)行監(jiān)督。

4.3 生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟的協(xié)調(diào)

針對(duì)同一生態(tài)環(huán)境損害行為，由于其侵害的客體不同，省級(jí)政府和社會(huì)組織、檢察機(jī)關(guān)可以分別以不同的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)提起針對(duì)生態(tài)環(huán)境本身?yè)p害的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟和針對(duì)環(huán)境公共利益受損的環(huán)境公益訴訟，出于規(guī)范和完善生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度的考慮，有必要對(duì)于上述兩種訴訟的關(guān)系協(xié)調(diào)問(wèn)題進(jìn)行安排。兩種訴訟雖在訴訟標(biāo)的上有別，即前者為財(cái)產(chǎn)所有權(quán)侵權(quán)損害賠償法律關(guān)系，后者為環(huán)境公共利益損害責(zé)任糾紛法律關(guān)系；但在訴訟請(qǐng)求上卻有著較高的重合性，即二者均主要以要求責(zé)任人承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任或直接支付賠償費(fèi)用為其主要訴求。從賠償費(fèi)用的使用上看，基本用途也是用于生態(tài)環(huán)境修復(fù)或替代修復(fù)等。據(jù)此，二者之中任一訴訟的訴訟請(qǐng)求得到滿(mǎn)足后，另一訴訟所本欲達(dá)到的實(shí)體效果也將得到滿(mǎn)足，故處理二者關(guān)系協(xié)調(diào)問(wèn)題的原則應(yīng)當(dāng)定位為不能使責(zé)任人同時(shí)承擔(dān)兩種訴訟的訴訟請(qǐng)求內(nèi)容，否則將導(dǎo)致責(zé)任人承擔(dān)有失公平的過(guò)重負(fù)擔(dān)，有違法律的平等保護(hù)原則。

協(xié)調(diào)二者關(guān)系的關(guān)鍵在于起訴順位的設(shè)置。在起訴順位的設(shè)置上，由于兩種訴訟具有其獨(dú)立的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)，故現(xiàn)階段暫不宜設(shè)置先后順位。目前較為合理的做法是在有關(guān)法律或司法解釋中規(guī)定只要符合法定條件的主體均可提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟或環(huán)境公益訴訟，在一方起訴后另一方跟進(jìn)起訴或兩方同時(shí)以各自的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)分別起訴的，由于二者符合《民事訴訟法司法解釋》第二百二十一條合并審理的條件，此時(shí)對(duì)其進(jìn)行合并審理是可行的。對(duì)于判決訴訟利益的歸屬，由于按現(xiàn)階段環(huán)境公益訴訟勝訴賠償金的管理情況來(lái)看，基本都進(jìn)入了在當(dāng)?shù)卣蚍ㄔ航⒌幕鸹驅(qū)Ｙ~用于生態(tài)環(huán)境修復(fù)或替代修復(fù)，與上文提出的資金管理模式趨同，故可以考慮在有關(guān)法律或司法解釋中明確環(huán)境公益訴訟取得的賠償金一并進(jìn)入各省級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)設(shè)立的生態(tài)環(huán)境損害賠償與替代修復(fù)資金專(zhuān)賬核算。如此，人民法院在合并審理作出判決并撰寫(xiě)裁判文書(shū)時(shí)便可一并要求將責(zé)任人的賠償資金支付到生態(tài)環(huán)境損害賠償與替代修復(fù)資金專(zhuān)賬核算中。

對(duì)于一方起訴后另一方未起訴的情形，在起訴一方的訴訟請(qǐng)求得到滿(mǎn)足后，未起訴一方一般不得再行起訴。唯一種情形例外，即在起訴一方的判決履行過(guò)程中發(fā)現(xiàn)責(zé)任人承擔(dān)的賠償數(shù)額不足以修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境，此時(shí)未起訴一方可以自己的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)并以剩余所需的修復(fù)資金為訴訟請(qǐng)求提起訴訟。如此既不違反一事不再理原則，也能保證生態(tài)環(huán)境得到完全充分地修復(fù)。

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