市縣巡察：國家監(jiān)督體系中黨內(nèi)監(jiān)督制度創(chuàng)新

易 巧 玉

(武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，武漢430072)

2016年以來，市縣巡察逐漸成為全國范圍內(nèi)探索建立的一項(xiàng)黨內(nèi)監(jiān)督制度。它是地方黨委的一項(xiàng)制度創(chuàng)新，是國家巡視制度向基層的延伸，其目標(biāo)在于破解反腐敗過程中“上面九級風(fēng)浪、下面紋絲不動(dòng)”的難題，打通全面從嚴(yán)治黨的“最后一公里”，把從嚴(yán)治黨的責(zé)任落實(shí)到基層。以習(xí)近平總書記為核心的領(lǐng)導(dǎo)集體高度重視市縣巡察工作，在十九大報(bào)告中習(xí)近平總書記兩次提到市縣巡察。一是在“奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利”中提到要“在市縣黨委建立巡察制度，加大整治群眾身邊腐敗問題力度”；二是在“健全黨和國家監(jiān)督體系”中提到要“深化政治巡視，堅(jiān)持發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾不動(dòng)搖，建立巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的監(jiān)督網(wǎng)”[1]，這深刻顯示了市縣巡察制度在新時(shí)期對于反腐敗和健全監(jiān)督體系的重要意義。

一、市縣巡察的發(fā)展歷程

從歷史上來看，市縣巡察制度是中國傳統(tǒng)制度文化的一部分，曾在古代長期存在；另一方面，市縣巡察制度的建立，也是由于現(xiàn)實(shí)環(huán)境對地方黨組織進(jìn)行監(jiān)督的需要，是在從嚴(yán)治黨壓力下產(chǎn)生而來的一項(xiàng)制度設(shè)計(jì)，從探索到正式建立，市縣巡察制度經(jīng)歷了較復(fù)雜的發(fā)展歷程。

(一)市縣巡察的起源

中國古代即已建立起系統(tǒng)的巡察制度，如歷代王朝都存在由皇帝和中央監(jiān)察機(jī)關(guān)定期或臨時(shí)派遣監(jiān)察官巡視地方進(jìn)行監(jiān)察的制度。[2]但從本質(zhì)上講，中國古代的地方監(jiān)察制度只是君主維護(hù)其專制統(tǒng)治的一種工具，這與十八大以來我黨探索建立的市縣巡察制度有著質(zhì)的區(qū)別。

我們目前建立的市縣巡察制度是與中國共產(chǎn)黨成立后的黨內(nèi)巡視制度一脈相承的。一直以來，在實(shí)行黨內(nèi)監(jiān)督時(shí)，由中央和省(區(qū)、市)黨委派出巡視組定期巡視下級黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部，這就是黨內(nèi)巡視制度。巡視的主體包括黨中央和黨的省、自治區(qū)、直轄市委員會以及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)黨委，巡視的對象是下級黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員，具體有省(區(qū)、市)、市(州、盟)、縣(縣級市、區(qū))黨委及同級人大常委會、政府、政協(xié)委員會黨組領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員[3]184。具體地說，在巡視對象上，并不包含縣級以下的黨組織。因此，在市縣巡察制度出現(xiàn)以前，縣及縣以下的黨組織并未受到有效的監(jiān)督。

同時(shí)，縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)、村(社區(qū))的國家機(jī)關(guān)與基層群眾自治組織與群眾最為密切，能夠最為直接地貫徹落實(shí)黨和國家的方針政策，也最能反映群眾聲音、傳遞民情民意，因此，基層黨組織成員在推動(dòng)黨和國家的重大決策部署、維護(hù)社會長治久安、推動(dòng)全局經(jīng)濟(jì)發(fā)展、密切聯(lián)系群眾等方面起到不可替代的重要作用。所以，做好對他們的監(jiān)督工作是維護(hù)社會和諧穩(wěn)定、鞏固黨的政治地位的基礎(chǔ)。

但是，近年來，“小官巨貪”“微腐敗”現(xiàn)象層出不窮，基層官員組織紀(jì)律渙散，與老百姓直接相關(guān)的基層黨員和黨組織的監(jiān)督問題變得尤為突出。比如，從2016年河南省在巡視中受理的人民群眾來信來訪看，80%以上反映的是基層存在的突出問題，其中反映鄉(xiāng)(科)級及以下干部違紀(jì)違規(guī)問題占總量的 70%以上。[4]此外，從基層信訪來看，有大量反映基層黨員干部吃拿卡要、貪污侵占、拉票賄選、故意刁難、虛報(bào)冒領(lǐng)等行為，對基層黨員干部進(jìn)行有威懾力的監(jiān)督就顯得十分必要。市縣巡察制度正是基于這種需要而創(chuàng)設(shè)出來的。

具體地說，市縣巡察是由市、縣紀(jì)委巡察組等專職巡察機(jī)構(gòu)對地方、部門、企事業(yè)單位黨組織進(jìn)行的巡察監(jiān)督工作?？梢哉f，市縣巡察制度與黨內(nèi)巡視制度同宗同源、一脈相承，是黨內(nèi)巡視工作向地方基層的縱深發(fā)展，也是巡視監(jiān)督全覆蓋的創(chuàng)新之舉。

(二)市縣巡察制度的建立

新時(shí)期最早的巡察出現(xiàn)在中國人民銀行內(nèi)部。具體而言，由各省市分行對下級支行進(jìn)行巡察，以有效加強(qiáng)分行黨委對中心支行領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的監(jiān)督，從而加強(qiáng)中國人民銀行內(nèi)各分行基層領(lǐng)導(dǎo)班子的建設(shè)及促進(jìn)中心支行的各項(xiàng)工作。這一時(shí)期，巡察一詞雖然作為一種制度化的措施，僅限于中國人民銀行內(nèi)部，但對市縣巡察制度的產(chǎn)生具有重要的借鑒意義。

巡察用于基層黨內(nèi)監(jiān)督萌芽于2004年。當(dāng)時(shí)的巡察雖然進(jìn)行的是市縣巡察工作之實(shí)，但并沒有形成“巡察”這一概念，仍然沿用的是“巡視”的說法。2004年，浙江省的寧波江東區(qū)、湖州長興縣、麗水青田縣開始探索縣級巡視工作，其內(nèi)容不僅巡廉政，還巡勤政[5]；2007年，湖南湘潭縣開始探索縣級巡視制度。江蘇省的地級市屬于開展巡察工作較早的基層單位，例如其下轄的宜興市、泰州市、撫州市等在2011年即開展了全面的巡察工作。

黨的十八大后，在全面從嚴(yán)治黨的氛圍下，許多省市開始運(yùn)行巡察制度。從2013年開始，安徽、江西、浙江、江蘇、四川、重慶、廣東、山東、陜西、云南、河北等多個(gè)省份的市(地)縣黨委巡察制度陸續(xù)啟動(dòng)。2014年11月，王岐山在安徽省安慶市主持召開巡視工作座談會，就開展巡察工作征求意見、進(jìn)行調(diào)研。此后，部分地區(qū)開始借鑒上述地方巡視工作的經(jīng)驗(yàn)或做法，快速推進(jìn)市縣巡察工作，從而推動(dòng)了巡察制度的最終建立。

河南省是第一個(gè)在全省范圍內(nèi)啟動(dòng)市縣黨委巡察制度的省份。在2015年5月，河南省即正式建立了市縣黨委巡察制度，推動(dòng)了黨內(nèi)巡察監(jiān)督的制度化、組織化和規(guī)范化。[5]隨后，各省陸續(xù)建立了市縣黨委巡察制度。

2016年10月27日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第六次全體會議通過了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，指出省、自治區(qū)、直轄市黨委應(yīng)當(dāng)推動(dòng)黨的市(州、盟)和縣(縣級市、區(qū))委員會建立巡察制度，使從嚴(yán)治黨向基層延伸?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》也從黨內(nèi)法規(guī)層面首次提出了要建立巡察制度。2017年7月1日修改的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》中寫道：黨的市(州、盟)和縣(縣級市、區(qū))委員會建立巡察制度，設(shè)立巡察機(jī)構(gòu)，對所管理的黨組織進(jìn)行巡察監(jiān)督，正式確立市縣巡察制度，從而為深入推進(jìn)巡察工作提供了基本制度規(guī)范。至此，市縣巡察制度從“探索開展”變成了必須履行的硬性基層監(jiān)督制度。隨后，中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于市縣黨委建立巡察制度的意見》，闡述了市縣巡察工作的重要性和必要性，對巡察工作總體要求、職責(zé)任務(wù)、監(jiān)督質(zhì)量、機(jī)構(gòu)隊(duì)伍、組織領(lǐng)導(dǎo)等做出了明確規(guī)定，進(jìn)一步完善了市縣巡察制度的相關(guān)制度建設(shè)。截至2017年9月，31個(gè)省區(qū)市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)和15個(gè)副省級城市全部建立了巡察制度，336個(gè)市地、2483個(gè)縣區(qū)巡察工作進(jìn)入了常態(tài)，并取得了明顯的工作成效。[6]

二、江蘇、浙江、河南的市縣巡察模式之比較

市縣巡察制度建立以來，在實(shí)踐中形成了各種不同的模式，其中江蘇、浙江與河南三省比較具有代表性。下面，擬以這三省為典型，分析市縣巡察制度的實(shí)踐成效。

(一)三省市縣巡察制度共同的運(yùn)行機(jī)制

截至目前，巡察制度還未像巡視制度那樣建立起明文規(guī)定的統(tǒng)一的運(yùn)行方式。巡察工作主要是以省為單位，在省黨委的組織下開展。但從江蘇、浙江、河南三省的實(shí)地運(yùn)行來看，目前我國的市縣巡察制度在政治站位、巡察方法、巡察流程等方面形成了基本統(tǒng)一的運(yùn)行機(jī)制。

首先，在巡察的政治站位上，政治監(jiān)督是巡察監(jiān)督的本質(zhì)特征[7]。因此，市縣巡察“巡”的是政治而不是業(yè)務(wù)，市縣巡察主要是抓黨的建設(shè)，聚焦全面從嚴(yán)治黨，重點(diǎn)發(fā)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的建設(shè)缺失、全面從嚴(yán)治黨不力等問題，從而推動(dòng)被巡察黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部堅(jiān)決落實(shí)中央決策部署，嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活。[8]市縣巡察工作，就是在巡察工作的指導(dǎo)思想、工作原則、機(jī)構(gòu)設(shè)置、工作職責(zé)、巡察對象和內(nèi)容等方面，自覺對標(biāo)中央巡視、省委巡視，突出政治巡察這個(gè)重點(diǎn)。

其次，在領(lǐng)導(dǎo)與工作機(jī)制上，當(dāng)前巡察工作實(shí)行的是“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、巡察辦組織協(xié)調(diào)、有關(guān)部門共同參與”的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制。在巡察方式上，采取的是常規(guī)巡察與專項(xiàng)巡察相結(jié)合、以專項(xiàng)巡察為主的方式。這是由巡視制度沿襲而來的工作方式。其中，常規(guī)巡察就是根據(jù)每年的巡察工作部署，按照計(jì)劃對事先確定好的對象進(jìn)行巡察，從而形成巡察監(jiān)督的全覆蓋；而專項(xiàng)巡察，是針對當(dāng)前社會反映強(qiáng)烈的突出問題，進(jìn)行“機(jī)動(dòng)式”巡察，表現(xiàn)出“短”“平”“快”的特點(diǎn)。在具體的巡察方法上，主要有聽取被巡察單位黨組織工作匯報(bào)和有關(guān)部門專題匯報(bào)、列席被巡察單位有關(guān)會議、組織民主測評及問卷調(diào)查、開展個(gè)別談話、召開座談會、受理來信來電來訪、走訪調(diào)研、暗訪、調(diào)閱或復(fù)制有關(guān)資料、抽查核實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)情況、向有關(guān)涉案人員了解情況、專項(xiàng)檢查干部選拔任用工作、商請有關(guān)職能部門或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)協(xié)助等。[9]

最后，在巡察流程上，巡察主要包括6個(gè)環(huán)節(jié)，即巡察準(zhǔn)備、巡察了解、報(bào)告巡察情況、反饋巡察意見、組織整改督查、立卷歸案等。[10]

(二)三省市縣巡察制度各自不同的特色

浙江省和江蘇省一直是政府創(chuàng)新領(lǐng)域較為活躍的地區(qū)，在市縣巡察制度上也不例外。目前，這兩個(gè)省都通過活躍的制度創(chuàng)新，形成了各自有特色的巡察模式，取得了明顯的成效。而河南省作為全國第一個(gè)在全省范圍內(nèi)建立起巡察制度的省份，對巡察制度的建立與完善有著積極的推動(dòng)作用，但在巡察制度的具體創(chuàng)新方面稍微遜色于江蘇與浙江兩省。

1.江蘇省市縣巡察模式

在江蘇省下轄的1個(gè)副省級市和12個(gè)地級市紀(jì)檢監(jiān)察局網(wǎng)站上，除南京市和徐州市未設(shè)置專門的有關(guān)巡察監(jiān)督板塊外，11個(gè)市設(shè)置了“巡察監(jiān)督”(或“巡視巡察”“巡察工作”“市縣巡察”“巡察·駐派工作”)板塊。而在江蘇省紀(jì)檢監(jiān)察網(wǎng)站上，更是將之前的“巡視工作”板塊改為了“巡視巡察”，從中足以看出江蘇省對市縣巡察工作的重視。

此外，在全省編制從嚴(yán)從緊的背景下，為了優(yōu)先保障巡視力量，2017年4月，江蘇省在全國率先出臺了省委巡視辦“三定”方案，增設(shè)巡察處，專門指導(dǎo)協(xié)調(diào)市縣黨委巡察工作。除此之外，市縣黨委還將巡察機(jī)構(gòu)組建和派駐機(jī)構(gòu)改革結(jié)合，通過內(nèi)部調(diào)劑、盤活存量解決編制問題，采取提拔任用、交流任職、帶編入職、公開選調(diào)等方式，配好專職巡察干部和派駐紀(jì)檢干部，實(shí)現(xiàn)“總體上不超編制、不超職數(shù)”。目前，江蘇省13個(gè)設(shè)區(qū)市、96個(gè)縣(市、區(qū))共設(shè)置巡察辦109個(gè)、巡察組455個(gè)。[11]

在市縣巡察的具體工作模式中，江蘇省總結(jié)出了“3+N”責(zé)任體系和巡視巡察“5+2”聯(lián)動(dòng)機(jī)制?！?+N”責(zé)任體系的目的是明確市縣巡察中每個(gè)環(huán)節(jié)的責(zé)任主體，從而形成監(jiān)督合力。“3”指的是省市縣黨委主體責(zé)任、巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組組織實(shí)施責(zé)任和巡視巡察組監(jiān)督責(zé)任；“N”指的是與巡視巡察密切相關(guān)的各部門單位協(xié)調(diào)協(xié)作責(zé)任以及被巡視巡察黨組織整改責(zé)任。[12]責(zé)任體系的建立將各部門聯(lián)合起來，確定了主體責(zé)任，利于各部門協(xié)調(diào)工作，以形成有力的監(jiān)督體系。此外，以巡視巡察橫向全覆蓋、縱向全鏈接、全省一盤棋為目標(biāo)，江蘇省還建立了巡視巡察“5+2”聯(lián)動(dòng)機(jī)制。巡視巡察聯(lián)動(dòng)就是將巡察工作與巡視工作對接，使巡察工作在政治站位、職能定位、部署安排上，主動(dòng)與巡視對標(biāo)，向巡視看齊，從政治高度研究謀劃巡察工作[13]。在“5+2”聯(lián)動(dòng)機(jī)制中，“5”主要是指巡視巡察監(jiān)督工作層面，在組織領(lǐng)導(dǎo)、對象覆蓋、監(jiān)督重點(diǎn)、方法創(chuàng)新、成果運(yùn)用五個(gè)方面聯(lián)動(dòng)，以不斷提高監(jiān)督成效；“2”主要是指巡視巡察保障工作層面，在信息化建設(shè)和隊(duì)伍建設(shè)兩個(gè)方面聯(lián)動(dòng)，以提供有力支撐。[12]在具體的聯(lián)動(dòng)方式上，江蘇省總結(jié)了三種巡視巡察聯(lián)動(dòng)方式，即“對口式”巡視巡察，精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)行業(yè)系統(tǒng)性問題；“接力式”巡視巡察，精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)深層次問題；“協(xié)同式”巡視巡察，精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)普遍性問題。巡視巡察“5+2”聯(lián)動(dòng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)了巡視巡察工作的同向發(fā)力。

十八大以來，江蘇省巡察發(fā)現(xiàn)問題數(shù)量和質(zhì)量不斷攀升。2016年，市縣巡察發(fā)現(xiàn)突出問題4132個(gè)，是2015年的2.8倍。[12]就蘇州市而言，截至2017年11月，市縣兩級共巡察69個(gè)地區(qū)、單位黨組織，發(fā)現(xiàn)問題1454個(gè)，移送問題線索356件，立案90件，黨紀(jì)政紀(jì)處分48人，移送司法機(jī)關(guān)12人。[11]江蘇省在市縣巡察工作中取得了相當(dāng)顯著的成效。

2.浙江省市縣巡察模式

與江蘇省不同，浙江省紀(jì)檢監(jiān)察網(wǎng)站上并未設(shè)立“巡察”板塊，其下轄的2個(gè)副省級市和9個(gè)地級市的紀(jì)檢監(jiān)察局網(wǎng)站上也只有6個(gè)設(shè)置了“巡察工作”(或“巡視巡察”)板塊。這與浙江省的市縣巡察模式有關(guān)，其在實(shí)踐中凸顯的是以浙江省各市縣為主體的巡察模式。這里，以嘉興海寧市的巡審聯(lián)動(dòng)模式和杭州市“五巡五察”模式為例來進(jìn)行分析。

海寧市是浙江嘉興市下轄的一個(gè)縣級市。該市在2012年就創(chuàng)新設(shè)立了“巡審聯(lián)動(dòng)”的工作機(jī)制，形成了巡審聯(lián)動(dòng)模式。巡審聯(lián)動(dòng)指的是引入審計(jì)專業(yè)力量，紀(jì)委與審計(jì)混合編組、聯(lián)合進(jìn)駐，分工協(xié)作、互為印證，共作結(jié)論、聯(lián)動(dòng)處置。具體做法是審計(jì)局指派2名審計(jì)員加入到每個(gè)巡察組中，共同開展巡察工作。工作流程大致是：首先圍繞“權(quán)”“錢”“人”來定巡察對象，梳理出巡察對象初步意見名單后，綜合審計(jì)部門、巡察組的意見，最后確定巡察對象。將專業(yè)的審計(jì)力量引入巡察工作中，能夠更加精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)組織中的“蛀蟲”，實(shí)現(xiàn)效率與效力的并舉?，F(xiàn)今，巡審聯(lián)動(dòng)已成為浙江各個(gè)市縣紛紛效仿的一種模式。

杭州市的“五巡五察模式”也是其中具有代表性的一種模式。“五巡”即“綜合巡” “專項(xiàng)巡”“點(diǎn)穴巡”“延伸巡”“交叉巡”；“五察”即“開門察”“留痕察”“印證察”“深度察”“重點(diǎn)察”。[14]這一模式深深打上了杭州的烙印，也被稱為巡察監(jiān)督的“杭州模式”?！拔逖病弊⒅匮膊斓膹V度、深度與重點(diǎn)之處，其中，“點(diǎn)穴巡”下查巡察對象的二級單位，讓監(jiān)督一竿子插到底；“延伸巡”則從巡察某單位或某一專項(xiàng)向外延伸，順藤摸瓜、查深查透；“交叉巡”即為“異地交叉”，“回避式”交叉巡察，打破熟人社會干擾，沒有人情包袱牽絆，更能開放調(diào)查，提高巡察監(jiān)督質(zhì)量?！拔宀臁惫ぷ鞣▌t突出問題導(dǎo)向，為巡察組提供了開門征詢意見、履職日記留痕、會議綜合驗(yàn)證、緊盯反映集中的“人”“事”、探究深層次原因等具體措施，使巡察更精準(zhǔn)到位。截至2017年9月，杭州市共設(shè)置巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組13個(gè)，巡察組41個(gè)，配備巡察干部215人，全市各區(qū)縣(市)已完成對67家單位的巡察，發(fā)現(xiàn)各類問題900余個(gè)，提出整改意見建議300余條[15]。

3.河南省市縣巡察模式

根據(jù)河南省紀(jì)檢監(jiān)察網(wǎng)站的顯示，河南省紀(jì)檢監(jiān)察網(wǎng)設(shè)立了“巡視巡察”板塊以報(bào)道巡視巡察工作動(dòng)態(tài)，下分“省委巡視工作”和“市縣黨委巡察工作”兩個(gè)部分。截至2017年，河南省下轄的17個(gè)地級市和1個(gè)省直轄縣級行政單位，除商丘市與安陽市外，16個(gè)市級單位在各自紀(jì)檢監(jiān)察網(wǎng)上設(shè)立了“巡視巡察”或“巡察工作板塊”。由此可見，河南省委及其下轄的市級單位對巡察工作重視程度較高，安排部署也較為統(tǒng)一。

河南省于2015年5月正式開展巡察工作，先后出臺了《中共河南省委關(guān)于建立市縣黨委巡察制度的意見》(豫發(fā)〔2015〕8 號)、《河南省市縣黨委巡察工作實(shí)施辦法(暫行)》等文件[16]，對巡察對象范圍、工作任務(wù)和程序等進(jìn)行具體規(guī)定，為巡察工作的開展提供了制度保障，這種制度保障在全國范圍來說具有開創(chuàng)性和借鑒性意義。

截至2016年10月，河南省18個(gè)省轄市、157個(gè)縣(市、區(qū))全部建立了巡察機(jī)構(gòu)。河南省巡察制度建立一年多，市縣巡察共發(fā)現(xiàn)并反饋“六項(xiàng)紀(jì)律”方面的問題34649個(gè)，移交問題線索21649件，巡視巡察機(jī)構(gòu)共提出專題建議5000多條，河南省據(jù)此開展專項(xiàng)治理1889項(xiàng)次，完善各類監(jiān)管制度4900多項(xiàng)[17]。

但整體而言，河南省市縣巡察制度并未形成具有特色的工作模式，主要是在省委帶領(lǐng)下設(shè)立巡察組，定期或機(jī)動(dòng)式展開巡察。從可以查詢到的數(shù)據(jù)來看，河南省市縣巡察工作在2015年與2016年較為活躍，其取得的成就在全國層面也較為突出，但是，從2016年末以來，巡察工作的開展相對疲軟，省委對其重視程度也呈現(xiàn)出降低的趨勢。

通過對江蘇、浙江與河南三省巡察模式的比較可以看出，三種不同的模式在具體表現(xiàn)與實(shí)施效果上存在較大差別。江蘇省在市縣巡察工作上采取的是一種省委領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一推動(dòng)的巡察模式。浙江省在巡察模式的建立中更傾向于以各市縣為主體，發(fā)揮市縣黨委的積極性，分別開展巡察工作，市縣為主體的創(chuàng)新模式使得巡察制度更具活力。河南省雖然在三個(gè)省份中是最早在全省范圍內(nèi)建立巡察制度的省份，相關(guān)的制度保障也比較充分，但是相較于江蘇、浙江省的巡察成果而言，河南省略為遜色。一方面河南沒有建立起特色的巡察模式，其巡察方式不具代表性，采用的巡察模式、方法等基本上屬于模仿；另一方面，河南省市縣巡察制度的發(fā)展明顯缺乏持續(xù)性，在建立全省統(tǒng)一的巡察制度這一亮點(diǎn)之后，河南省市縣巡察的發(fā)展缺少了動(dòng)力，以致后期凸顯不出市縣巡察的重要作用。究其緣由，主要還是由于河南省的制度創(chuàng)新能力不足，無法維持創(chuàng)新的持續(xù)性。

(三)市縣巡察制度的運(yùn)作效果

盡管存在不同的模式，各種模式的具體效力并不相同；但是，整體而言，市縣巡察制度的運(yùn)作已經(jīng)產(chǎn)生了良好的制度效果，國家監(jiān)督體系的建立與完善目標(biāo)可期。從浙江、江蘇以及河南三省的經(jīng)驗(yàn)可以看出，市縣巡察制度在以下三個(gè)方面取得了較大成效：

首先，市縣巡察制度完善了我國的監(jiān)督體系，貫徹了全面從嚴(yán)治黨的方針。我國監(jiān)督體系主要有3個(gè)系統(tǒng)，包括法律監(jiān)督系統(tǒng)、政治和政府監(jiān)督系統(tǒng)、社會監(jiān)督系統(tǒng)。黨內(nèi)監(jiān)督屬于政治和政府監(jiān)督系統(tǒng)。黨內(nèi)監(jiān)督有多種形式，在地方主要表現(xiàn)為紀(jì)檢監(jiān)督。但是，由于領(lǐng)導(dǎo)體制的問題，市、縣、鄉(xiāng)紀(jì)委受同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)，工作缺乏相對的獨(dú)立性，在監(jiān)督上，尤其是對黨內(nèi)“一把手”的監(jiān)督效果大打折扣。而市縣巡察制度通過上級黨委對下級黨委進(jìn)行巡察，建立起了基層黨組織自上而下的監(jiān)督，填補(bǔ)了我國黨內(nèi)基層監(jiān)督的空白，打通了黨內(nèi)監(jiān)督的“最后一公里”，市縣巡察制度與巡視制度一起，貫通了從中央到地方再到基層的自上而下的黨內(nèi)監(jiān)督，對于完善我國監(jiān)督體系發(fā)揮了重大作用。具體而言，市縣巡察制度運(yùn)用“四個(gè)著力”和“兩個(gè)責(zé)任”對下級領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員進(jìn)行監(jiān)督，著力發(fā)現(xiàn)和推動(dòng)解決基層黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的建設(shè)缺失、黨的觀念淡漠、組織渙散、紀(jì)律松弛、管黨治黨寬松軟等突出問題[18]，對全體黨員干部來說是懸于頭頂?shù)囊话选袄麆Α?，形成了威懾，?yán)肅了黨內(nèi)紀(jì)律，規(guī)范了黨員干部作風(fēng)，使全面從嚴(yán)治黨落實(shí)到了實(shí)處。

其次，市縣巡察制度密切聯(lián)系群眾，厚植了黨執(zhí)政的政治基礎(chǔ)。基層黨員干部處于黨的執(zhí)政體系的“神經(jīng)末梢”，與群眾聯(lián)系緊密，他們是各項(xiàng)黨的路線方針政策的最終落實(shí)者，是中央、省委和市委決策部署的最終完成者。他們與群眾打交道最多，他們的形象直接關(guān)系到黨和政府的形象。相較于巡視制度中解決的“老虎”，與老百姓切身利益息息相關(guān)的是“蒼蠅”，正是由于基層黨員干部存在“處事不公平、履職不廉潔、作風(fēng)不民主、行為不守紀(jì)”等損害群眾利益的突出問題，導(dǎo)致群眾對黨的不信任?！暗妹裥恼叩锰煜隆?，為了夯實(shí)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，取得人民群眾的信任，對基層黨員干部進(jìn)行監(jiān)督十分必要。市縣巡察制度一直延伸到村一級，就像一把利劍，直插基層黨組織，緊密結(jié)合基層實(shí)際，突出問題導(dǎo)向，切實(shí)解決與群眾息息相關(guān)的問題。市縣巡察的巡察組每到一個(gè)巡察對象中，最先是公布信訪的地點(diǎn)、電話、意見箱，這樣暢通了群眾反映問題的渠道，能夠直接和群眾聯(lián)系，廣泛征求群眾意見，傾聽群眾的心聲，更體現(xiàn)了黨“從群眾中來，到群眾中去”的工作方法。市縣巡察工作的開展讓群眾切身感受到管黨治黨的新氣象，增強(qiáng)了人民群眾的獲得感、受益感，密切了黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，筑牢了黨執(zhí)政的群眾基礎(chǔ)。

最后，市縣巡察制度加強(qiáng)了干部隊(duì)伍建設(shè)，有利于基層治理水平的提升?；鶎又卫硎峭七M(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。只有加強(qiáng)基層干部的隊(duì)伍建設(shè)，才能使基層的治理水平得到保障。領(lǐng)導(dǎo)干部是黨、政府和人民群眾之間的橋梁和紐帶，沒有領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力的提升，就不會有國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力的大小、強(qiáng)弱與其治理區(qū)域的發(fā)展情況息息相關(guān)。市縣巡察制度的作用則在于此。通過市縣巡察可以對被巡察單位執(zhí)行民主集中制情況和選人用人方面的情況進(jìn)行監(jiān)督，提高了班子的凝聚力、戰(zhàn)斗力和向心力，從而加強(qiáng)了整個(gè)基層的人才隊(duì)伍建設(shè)。同時(shí)，市縣巡察可以及時(shí)糾正基層體制不健全、制度不完善、工作不扎實(shí)、執(zhí)行不到位等問題，督促各級黨組織加強(qiáng)對共性、傾向性問題的綜合分析和專項(xiàng)治理，舉一反三、查漏補(bǔ)缺，完善制度、加強(qiáng)管理，構(gòu)建發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾，推動(dòng)改革、促進(jìn)發(fā)展的良好機(jī)制，從而不斷提升基層治理法制化、制度化、規(guī)范化水平。

三、加強(qiáng)市縣巡察工作的對策建議

市縣巡察制度自產(chǎn)生以來取得了重要成效，但通過對三省市縣巡察制度的分析比較，可以看出其在實(shí)際運(yùn)行過程中仍然存在許多不足。針對市縣巡察制度運(yùn)作過程中凸顯的問題，本文從以下兩個(gè)方面進(jìn)行對策分析。

(一)破解人情化社會結(jié)構(gòu)難題，保證巡察權(quán)力的獨(dú)立運(yùn)行

市縣以及鄉(xiāng)村一級的黨政組織結(jié)構(gòu)由于其流動(dòng)性、變遷性的限制，在很大程度上與費(fèi)孝通先生所描述的“熟人社會”一致。尤其是在基層黨組織中，由于基層組織是一個(gè)相對獨(dú)立的主體，系統(tǒng)內(nèi)外、組織內(nèi)外的交流機(jī)會較少，使得基層組織在結(jié)構(gòu)形態(tài)上更接近于“人情社會”“熟人社會”，這種特征往往成為與法治相對立的頑固力量。長期以來基層組織內(nèi)部的“近親繁殖”，再加上頻繁的崗位輪換制，更增進(jìn)了彼此之間的關(guān)系紐帶。[19]

市縣巡察制度便是生長在一個(gè)高度人情化的社會環(huán)境中，尤其是在基層巡察中，縣級巡察組與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級領(lǐng)導(dǎo)班子之間相當(dāng)熟悉，“人情社會”現(xiàn)象凸顯，這使監(jiān)督工作尤其是基層黨內(nèi)監(jiān)督的效果大打折扣。因此，破解人情化社會結(jié)構(gòu)的難題，對于巡察制度的發(fā)展與完善有著重要意義。

江蘇省推廣的交叉巡察則是一種有效打破人情干擾的方式。通過異地交叉巡察，“回避式”巡察，將巡察組人員與被巡察人員之間的聯(lián)系割裂，阻斷人情干擾，保障巡察工作的獨(dú)立運(yùn)行。因此，應(yīng)當(dāng)將交叉巡察作為一項(xiàng)具體巡察方式寫入巡察章程，使其成為硬性要求。

巡察方式的改進(jìn)是一種技術(shù)手段，但更重要的是從巡察人員著手，加強(qiáng)巡察隊(duì)伍建設(shè)。一方面在巡察人員的選擇上應(yīng)考慮其政治覺悟，警惕“膽小怕事”“老好人”等人員進(jìn)入巡察隊(duì)伍，提升巡察組整體巡察監(jiān)督素養(yǎng)。另一方面，應(yīng)定期對巡察組進(jìn)行思想教育與考核，防止內(nèi)部腐化，加強(qiáng)巡察組人員的政治素養(yǎng)。

(二)完善成果運(yùn)用機(jī)制，確保巡察結(jié)果取得實(shí)效

通過浙江、江蘇和河南三省的案例，可以看出，巡察制度建立后發(fā)現(xiàn)的問題數(shù)目相當(dāng)大，但就其整改效果而言卻成效甚微。因此在巡察成果的運(yùn)用上存在較大問題。成果運(yùn)用關(guān)系市縣巡察工作的生命力。政治巡察能否取得扎實(shí)成效，發(fā)現(xiàn)問題是基礎(chǔ)，成果運(yùn)用是關(guān)鍵[20]。

一是建立專項(xiàng)整改小組。通過專項(xiàng)整改小組的建立，推動(dòng)巡察反映問題即知即改、立行立改、全面整改。堅(jiān)持邊巡察、邊整改，把整改貫穿巡察全過程，督促被巡察單位黨委(黨組)切實(shí)負(fù)起全面從嚴(yán)治黨和巡察整改的主體責(zé)任；對敷衍整改、拒不整改、整改不到位的，嚴(yán)肅問責(zé)追責(zé)，確保整改落實(shí)“一賬清”[21]。

二是完善巡察信息系統(tǒng)。對于巡察過程中反映出來的問題，應(yīng)及時(shí)錄入巡察信息系統(tǒng)，讓巡察組內(nèi)部共享信息。一旦問題被錄入，要完善相關(guān)信息，包括所在部門、相關(guān)當(dāng)事人、問題的主要內(nèi)容以及確立相關(guān)整改小組，由整改小組根據(jù)巡察信息系統(tǒng)追查到底，直至整改完成后在巡察信息系統(tǒng)中“銷戶”，保證問題的徹底解決。

三是注重本源。巡察的根本目的不是發(fā)現(xiàn)問題，而是營造良好的政治生態(tài)。因此派出的巡察組要針對巡察時(shí)發(fā)現(xiàn)的黨組織一把手中普遍性、傾向性、根本性問題，從深化改革、健全制度、加強(qiáng)監(jiān)管等層面探索研究解決思路和有效路徑。同時(shí)被巡察的黨組織要對反饋問題舉一反三、綜合分析，及時(shí)堵塞制度漏洞、扎緊制度籠子，不斷提升基層執(zhí)政能力和治理水平。

四、結(jié)語

從嚴(yán)治黨作為中國共產(chǎn)黨治黨的一項(xiàng)基本原則，十八大以來成為以習(xí)近平同志為核心的領(lǐng)導(dǎo)集體高度重視的工作。從嚴(yán)治黨離不開黨內(nèi)監(jiān)督，巡視巡察制度作為一項(xiàng)自上而下的監(jiān)督方式是黨內(nèi)監(jiān)督中最有力的監(jiān)督手段之一。市縣巡察制度作為巡視制度向基層的延伸，自上而下對基層黨組織的“一把手”進(jìn)行監(jiān)督，是基層黨內(nèi)監(jiān)督一種有效的方式。市縣巡察不僅像巡視制度一樣圍繞“四個(gè)著力”、緊扣“六大紀(jì)律”去監(jiān)督黨員干部的作風(fēng)問題，還緊扣“基層”，重點(diǎn)傾向基層，關(guān)注發(fā)生在群眾身邊的生冷硬推、與民爭利、欺壓百姓、吃拿卡要等侵害群眾利益的問題，貪污挪用各項(xiàng)惠農(nóng)資金、涉農(nóng)補(bǔ)貼等小貪巨腐問題。從2004年開始的部分縣級單位的探索到2016年全國范圍的省級市縣巡察制度的建立甚至當(dāng)前，市縣巡察制度在對基層黨員干部的監(jiān)督上發(fā)揮了重要作用。全國各省市縣積極創(chuàng)新，形成了一些具有代表性的工作模式，例如江蘇省的“3+N”責(zé)任體系和巡視巡察“5+2”聯(lián)動(dòng)機(jī)制、浙江嘉興海寧市的巡審聯(lián)動(dòng)、杭州市的“五巡五察”模式等，可以說，持續(xù)的創(chuàng)新力是市縣巡察制度發(fā)展與完善的保障。通過三省模式的探尋，可以看出市縣巡察制度對我國的政治生態(tài)起到了重要作用。對三省巡察中存在的問題進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，破解人情化社會結(jié)構(gòu)難題、完善成果運(yùn)用機(jī)制對于市縣巡察制度的完善與發(fā)展具有重要意義。但是，鑒于研究視野與資料的局限，本文對市縣巡察制度的深度挖掘還不夠，例如關(guān)于市縣巡察制度的現(xiàn)實(shí)困境及對策、巡察結(jié)果的督查整改、市縣巡察制度與巡視的相互關(guān)系、如何對巡察組進(jìn)行監(jiān)督等問題，本文并未涉及，需要在以后的研究中繼續(xù)深入?？傊S著國家監(jiān)察體制改革的穩(wěn)步推行，市縣巡察制度將成為監(jiān)督體系中非常重要的一環(huán)，屆時(shí)我國基層政治生態(tài)將優(yōu)化發(fā)展，我們可以期待一個(gè)政治清明、干部清廉的新時(shí)代的到來。