高職院校從管理到治理變遷制度分析

陳宏圖

（湖南化工職業(yè)技術(shù)學(xué)院，湖南株洲 412004）

我國高職教育經(jīng)過多年發(fā)展，已占高等教育的“半壁江山”。有學(xué)者認(rèn)為，組織的發(fā)展都呈現(xiàn)出一定的階段性，在每個階段都有不同的發(fā)展任務(wù)，通常在快速擴張階段之后結(jié)構(gòu)變革和制度創(chuàng)新就成為組織突破發(fā)展瓶頸的重要任務(wù)[1]。高職教育在經(jīng)過多年“量”的擴張之后，建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度，推動從傳統(tǒng)管理向現(xiàn)代治理轉(zhuǎn)變是高職教育深化改革所面臨的熱點難點問題。

1 治校理念的嬗變：從傳統(tǒng)管理到現(xiàn)代治理

“治理”一詞，最初是指控制、指導(dǎo)或操縱，后轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮仓巍薄肮餐芾怼薄Ｈ蛑卫砦瘑T會將治理定義為“治理是個人或組織，公共部門或私有部門管理其一般事務(wù)的多種方式的總和，它是一個使得沖突和多元利益得到妥協(xié)并采取合作行為的持續(xù)過程”[2]?！爸卫怼迸c“管理”在字面上雖只有一字之差，但他們有著明顯的區(qū)別：管理主體是一元的，治理主體是多元的;管理是垂直的，治理是扁平化的;管理常常是單向度的，治理是體系化的。雖然，治理與管理存在較大區(qū)別，但是兩者并不是截然對立的，應(yīng)該說，治理是管理的高級階段，是管理的目標(biāo)追求。在計劃經(jīng)濟時代，我國高職教育主要是“政校合一”的辦學(xué)模式，職業(yè)院校雖大多是行業(yè)企業(yè)主辦，但都“隸屬于”政府，政府基本上對職業(yè)教育管理“包辦一切”，學(xué)?；緵]有參與自治權(quán)，學(xué)校內(nèi)部也是仿照政府管理模式以自上而下的單向度管理為主。20世紀(jì)90年代以后，隨著我國市場經(jīng)濟不斷確立完善，越來越多的利益相關(guān)方開始關(guān)注高職院校，主體利益協(xié)調(diào)日益困難，政府部門傳統(tǒng)的單向度的管理模式難以維系，管理方式從過去單向度的“管理”向多元“治理”過渡。此時，高職院校開始從政府教育主管部門的羽翼下解脫出來，進入新的發(fā)展起點。很多高職院校對董（理）事會、校企合作辦學(xué)、教授治學(xué)、民主管理等現(xiàn)代職業(yè)院校制度的探索也逐步增多，治校理念從單向管理向現(xiàn)代治理轉(zhuǎn)變。

2 高職院校從傳統(tǒng)管理到現(xiàn)代治理變遷的制度障礙

2.1 辦學(xué)自主權(quán)未充分落實導(dǎo)致高職院校法人治理環(huán)境未能有效形成

高等職業(yè)院校法人治理結(jié)構(gòu)是指各利益相關(guān)者在學(xué)校決策、執(zhí)行、監(jiān)督過程中為實現(xiàn)職業(yè)院校公益目的而形成的一系列組織架構(gòu)和制度安排。落實高職院校辦學(xué)自主權(quán)是確保高職院校法人治理順利實現(xiàn)的重要保障。我國高職院校（公辦）都是政府舉辦，盡管國家落實高職辦學(xué)自主權(quán)規(guī)定早已經(jīng)明確，但還未出臺落實高職院校辦學(xué)自主權(quán)的專門文件，高職院校對政府的依附還比較嚴(yán)重。在高校法人產(chǎn)權(quán)方面，高職院校法人產(chǎn)權(quán)沒有得到有效明晰，如《中華人民共和國教育法》規(guī)定 “學(xué)校及其他教育機構(gòu)中的國有資產(chǎn)屬于國家所有”，這只明確了學(xué)校中國有資產(chǎn)的所有權(quán)，而國家和高職院校的產(chǎn)權(quán)邊界沒能具體明確，政府在高職院校辦學(xué)經(jīng)費、招生計劃、專業(yè)設(shè)置等方面管理干預(yù)過多，導(dǎo)致高職院校作為獨立法人的辦學(xué)自主權(quán)未能完全實現(xiàn)，行業(yè)企業(yè)及其他利益相關(guān)者參與程度不高。

2.2 制度供給不足導(dǎo)致行業(yè)企業(yè)等治理主體參與效率不高

行業(yè)企業(yè)參與高職教育一方面來自其獲取自身利益的內(nèi)生動力，如滿足行業(yè)企業(yè)發(fā)展的技術(shù)技能人才需求、降低人才隊伍建設(shè)成本等；另一方面來自法律法規(guī)約束的外部壓力，如國家法律規(guī)定行業(yè)企業(yè)參與職業(yè)教育的角色和應(yīng)有的職能等。從目前來看，行業(yè)企業(yè)參與高職院校無論在內(nèi)生動力還是外部壓力都明顯不足，其主要原因是政府制度供給不足，造成行業(yè)企業(yè)參與高職治理缺乏激勵。制度主義認(rèn)為，制度供給不足是指制度供給不能滿足人們對新制度的需求從而導(dǎo)致制度真空的存在或低效制度不能被替代[3]。制度供給不足會產(chǎn)生制度低效運行，無法產(chǎn)生“帕累托效應(yīng)”。目前，政府對行業(yè)企業(yè)參與職業(yè)教育的相關(guān)政策制度只是一些鼓勵性的條文，過于宏觀，缺乏操作性。例如，我國《中華人民共和國職業(yè)教育法》第六條“行業(yè)組織和企業(yè)、事業(yè)組織應(yīng)當(dāng)依法履行實施職業(yè)教育的義務(wù)”；《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》明確“，鼓勵行業(yè)和企業(yè)舉辦或參與舉辦職業(yè)教育，發(fā)揮企業(yè)重要辦學(xué)主體作用”等。校企合作相關(guān)法律法規(guī)缺失，行業(yè)企業(yè)參與高職院校辦學(xué)的權(quán)責(zé)利還不明確，嚴(yán)重制約了行業(yè)企業(yè)等利益相關(guān)者參與高職院校共同治理的積極性，很多參與也只是流于形式，沒能真正參與到高職院校決策、管理中去。

2.3 內(nèi)部組織范式移植和路徑依賴導(dǎo)致高職治理結(jié)構(gòu)缺乏特色

高職教育既屬于高等教育范疇又屬于職業(yè)教育范疇，其內(nèi)部組織應(yīng)該具有高等性和職業(yè)性的雙重特征。我國高職教育真正起步于20世紀(jì)90年代，發(fā)展時間不長，在國家“三改一補”的政策是推動下，一批職業(yè)大學(xué)、重點中專發(fā)展合并升格成為高職院校，當(dāng)時高職院?？梢哉f是一個新生事物，內(nèi)部組織建設(shè)沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可供借鑒，缺乏高職特色。一是一些高職院校通過“范式移植”，沿用了普通本科高校的內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置，而圍繞高職教育人才培養(yǎng)特征的而設(shè)計的組織機構(gòu)沒有出現(xiàn)。二是由于路徑依賴，很多高職院校因循了原來中專內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)，面對高職教育對教師的更高要求，以及面對產(chǎn)業(yè)對多元化人才培養(yǎng)的需求，高職院校傳統(tǒng)的內(nèi)部組織機構(gòu)在管理創(chuàng)新和市場反應(yīng)等方面能力不足。

3 建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度：高職院?，F(xiàn)代治理改革的對策建議

3.1 落實辦學(xué)自主權(quán)，完善法人治理結(jié)構(gòu)

合理的法人治理結(jié)構(gòu)是有效解決學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)不明確、法人產(chǎn)權(quán)制度不健全、相關(guān)主體利益分配不科學(xué)等問題，實現(xiàn)高職院校治理科學(xué)化的基礎(chǔ)。長期以來，政府“獨家經(jīng)營”的制度安排使高職院校在治理過程中活力不足，行業(yè)企業(yè)等利益相關(guān)者治理主體缺位，嚴(yán)重影響了高職院?，F(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)，高職院校必須形成獨立的治理結(jié)構(gòu)和法人地位。一是政府部門要貫徹落實《中華人民共和國高等教育法》有關(guān)落實高校辦學(xué)自主權(quán)的規(guī)定，加快職能轉(zhuǎn)變，簡政放權(quán)，減少和規(guī)范對高職院校的行政審批事項，實現(xiàn)由控制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，構(gòu)建新型政校關(guān)系。二是按照高職院校法人財產(chǎn)權(quán)制度與法人地位相匹配的原則，修訂完善《中華人民共和國教育法》等有關(guān)法人財產(chǎn)的相關(guān)規(guī)定，明確行使國有資產(chǎn)所有權(quán)的相關(guān)權(quán)能主體以及收益分配等問題，完善高職院校法人產(chǎn)業(yè)制度。

3.2 完善法律法規(guī)，建立行業(yè)企業(yè)等高職院校治理主體有效參與機制

職業(yè)教育，行業(yè)企業(yè)參與是根本。建立健全行業(yè)企業(yè)參與高職院校治理機制，關(guān)鍵就是要保證行業(yè)企業(yè)能有平臺、有機會，并能制度化地參與高職院校決策、管理、學(xué)術(shù)事務(wù)等一系列實質(zhì)性活動。但由于法律法規(guī)的缺失，行業(yè)企業(yè)參與高職院校治理的機制還未有效形成。筆者認(rèn)為，要加快制定《高等職業(yè)教育法》《職業(yè)教育校企合作條例》，通過立法明確政府、行業(yè)企業(yè)、高職院校在職業(yè)教育治理中的責(zé)、權(quán)、利，把行業(yè)企業(yè)參與高等職業(yè)教育治理的形式和機制固定下來。同時，高職院校要主動作為，根據(jù)國家有關(guān)職業(yè)教育的政策，結(jié)合各自學(xué)校實際，制定出保障治理主體依法履行職責(zé)的制度，從而使高職院校治理真正落到實處。

3.3 建立體現(xiàn)職教特色的章程，完善高職院校內(nèi)部組織治理結(jié)構(gòu)

一是根據(jù)精簡高效的原則優(yōu)化內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)。改革高職院校內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置類本科化，與政府機關(guān)職能部門上下對應(yīng)特征，構(gòu)建服務(wù)型、扁平化管理體系，對專業(yè)建設(shè)、教學(xué)運行、科研培訓(xùn)、服務(wù)保障等常規(guī)管理事務(wù)進行整合，開展機構(gòu)再造、職責(zé)再造和流程再造，通過優(yōu)化服務(wù)工作流程，有效回應(yīng)師生的各種訴求，不斷提高服務(wù)質(zhì)。二是區(qū)別本科高校以學(xué)科建設(shè)為中心，高職院校要建立以專業(yè)群為中心的二級學(xué)院，深化校院兩級管理改革，進一步明確校院兩級管理職責(zé)，降低管理重心，確立二級學(xué)院在專業(yè)建設(shè)、教師隊伍建設(shè)、人才培養(yǎng)、社會服務(wù)、內(nèi)部分配等方面的主體地位，充分調(diào)動部門和個人工作的自主性和積極性，既可以減少管理部門和人員，降低管理成本，還可以有效地促進專業(yè)融合，培養(yǎng)復(fù)合型高職人才，形成“宏觀有序、微觀搞活”的二級管理格局。