國家級新區(qū)時空分布特征及發(fā)展趨勢展望

張文霞

內(nèi)容摘要：國家級新區(qū)是我國區(qū)域改革試驗的形式之一，承擔(dān)著國家重大發(fā)展和改革開放戰(zhàn)略任務(wù)。2014年以來，國家級新區(qū)密集批復(fù)，為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新鮮活力，成為一種新型區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。本文通過分析國家級新區(qū)時間演變過程和時空分布特征，對國家級新區(qū)發(fā)展趨勢進(jìn)行了展望，總的來看，國家級新區(qū)將繼續(xù)呈現(xiàn)加速批復(fù)態(tài)勢、空間布局將進(jìn)一步優(yōu)化、將推動產(chǎn)城融合發(fā)展、將帶動區(qū)域發(fā)展、將為其他地區(qū)提供引領(lǐng)示范作用。

關(guān)鍵詞：國家級新區(qū) 時空分布 發(fā)展趨勢

引言

國家級新區(qū)（以下新區(qū)）是我國設(shè)立的一種新的城市區(qū)，由國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立，承擔(dān)著國家重大發(fā)展和改革開放戰(zhàn)略任務(wù)，其成立、開發(fā)建設(shè)都上升到國家戰(zhàn)略高度，在特殊功能區(qū)內(nèi)享受特殊權(quán)限及優(yōu)惠政策，在引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、全面深化改革、全方位擴(kuò)大開放、促進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展等方面發(fā)揮重要作用（吳昊天等，2015）。截至2017年4月，國家共設(shè)立了上海浦東新區(qū)、天津濱海新區(qū)、重慶兩江新區(qū)、浙江舟山群島新區(qū)、甘肅蘭州新區(qū)、廣州南沙新區(qū)、陜西西咸新區(qū)、貴州貴安新區(qū)、青島西海岸新區(qū)、大連金普新區(qū)、四川天府新區(qū)、湖南湘江新區(qū)、南京江北新區(qū)、福建福州新區(qū)、云南滇中新區(qū)、哈爾濱新區(qū)、長春新區(qū)、江西贛江新區(qū)、河北雄安新區(qū)19個新區(qū)。

國家級新區(qū)時間演變特征

（一）國家級新區(qū)發(fā)展歷程

國家級新區(qū)的設(shè)立是特定時代背景下國家做出的戰(zhàn)略性選擇，大都處于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度相對緩慢或面臨結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的困境時期，不同時期區(qū)域發(fā)展動力及熱點的不同，國家級新區(qū)的設(shè)立呈現(xiàn)出明顯的時代性特征。新區(qū)的發(fā)展主要經(jīng)歷了三個階段，在不同階段有不同的表現(xiàn)形式。第一階段是1990年到2009年的二十年間，為了扭轉(zhuǎn)我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展“南快北慢”格局，設(shè)立了浦東新區(qū)和濱海新區(qū)。第二階段是2010年到2013年的三年間，為了完善我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和推動海洋發(fā)展戰(zhàn)略，相繼設(shè)立了兩江新區(qū)、舟山新區(qū)、蘭州新區(qū)和南沙新區(qū)4個新區(qū)。第三階段是從2014年開始，為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，新區(qū)設(shè)立的步伐加快。2014年國家設(shè)立了西咸新區(qū)、貴安新區(qū)、西海岸新區(qū)、金普新區(qū)、天府新區(qū)5個新區(qū)；2015年設(shè)立了湘江新區(qū)、江北新區(qū)、福州新區(qū)、滇中新區(qū)、哈爾濱新區(qū)5個新區(qū)；2016年設(shè)立了長春新區(qū)、贛江新區(qū)，2017年4月設(shè)立了雄安新區(qū)，這一階段目前已設(shè)立了13個新區(qū)，呈現(xiàn)密集批復(fù)、加速增加的態(tài)勢。

（二）國家級新區(qū)發(fā)展特征

1.國家級新區(qū)是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化趨勢的客觀要求。在全球化進(jìn)程中，一個國家綜合實力的強弱，不僅僅取決于有競爭力的產(chǎn)品、企業(yè)數(shù)量和質(zhì)量、人才等，還取決于有競爭力的區(qū)域。區(qū)域已成為參與全球競爭和實現(xiàn)國家財富積累的重要空間單元，很多國家更新或創(chuàng)新區(qū)域環(huán)境促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。改革開放以來，我國區(qū)域發(fā)展政策的演變也體現(xiàn)了國家和地方對經(jīng)濟(jì)全球化趨勢的客觀及時反映，依次設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)、沿海開放城市、綜合改革配套試驗區(qū)、國家級新區(qū)、國家自貿(mào)區(qū)、國家自主創(chuàng)新示范區(qū)等，使之成為我國參與全球競爭的重要途徑（晁恒等，2015）。

2.國家級新區(qū)是我國改革開放戰(zhàn)略推向縱深的必然。改革開放是決定當(dāng)代中國命運的關(guān)鍵抉擇。在改革開放近四十年的發(fā)展歷程中，除了20世紀(jì)80年代出現(xiàn)的4個特區(qū)和2005年后的綜合配套改革試驗區(qū)，近十年來，國家級新區(qū)正在成為一種新型區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，經(jīng)歷了從數(shù)量上嚴(yán)控到密集批復(fù)過程，掀起了新的改革探索浪潮。浦東新區(qū)和濱海新區(qū)推動了我國沿海開放重點由南向北拓展；兩江新區(qū)、舟山新區(qū)、蘭州新區(qū)和南沙新區(qū)是我國改革開放的深化，從沿海優(yōu)先發(fā)展的非均衡戰(zhàn)略逐漸轉(zhuǎn)向全面發(fā)展的均衡戰(zhàn)略；2014年是我國進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型期和改革攻堅期，新區(qū)的設(shè)立是為了培育區(qū)域經(jīng)濟(jì)新增長極，釋放發(fā)展?jié)摿?，改變區(qū)域發(fā)展不平衡局面。

3.國家級新區(qū)是國家發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的重要突破口。國家級新區(qū)的設(shè)立與國家的整體發(fā)展戰(zhàn)略息息相關(guān)，在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度相對緩慢或面臨結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的困境時期，正是國家級新區(qū)設(shè)立時期，目的是以國家級新區(qū)的發(fā)展拉動經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康穩(wěn)定增長。2008年，面對全球金融危機影響和國內(nèi)外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢局面，國家開始實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和海洋強國戰(zhàn)略，探索內(nèi)陸開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展新道路，設(shè)立兩江新區(qū)、舟山新區(qū)、蘭州新區(qū)和南沙新區(qū)?！笆濉睍r期是我國推動落實“四個全面”戰(zhàn)略和“三大戰(zhàn)略”的關(guān)鍵時期，黨中央、國務(wù)院提出以“五大發(fā)展”理念引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，加快了新區(qū)設(shè)立的步伐，以拓展區(qū)域發(fā)展新空間。

國家級新區(qū)空間分布特征

國家級新區(qū)在落實重大國家戰(zhàn)略中發(fā)揮重要作用，特別是對“十三五”規(guī)劃綱要中提出的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略將發(fā)揮關(guān)鍵作用，并且在區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略、“三大戰(zhàn)略”和“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局上呈現(xiàn)出不同的空間分布特征。

（一）從“四大板塊”戰(zhàn)略看，國家級新區(qū)分布不均衡

改革開放以后，國家開始實施“四大板塊”區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。1979年提出積極支持沿海地區(qū)率先發(fā)展，2000年以后，國家實行區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，優(yōu)先開發(fā)西部地區(qū)，深入實施東北振興，加大實施中部崛起，率先支持東部地區(qū)發(fā)展的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略。從“四大板塊”戰(zhàn)略看，新區(qū)主要集中在東西部地區(qū)，中部地區(qū)所占份額很小，區(qū)域布局上存在顯著差異（見表1）。2014年以前，新區(qū)分布在東部沿海地區(qū)和西部地區(qū)，中部地區(qū)沒有，空間分布很不平衡。2015年以后，為了優(yōu)化空間布局，遏制區(qū)域發(fā)展差距擴(kuò)大的趨勢（?；荽?，2015），國家在中部地區(qū)、東北地區(qū)設(shè)立了湘江新區(qū)、哈爾濱新區(qū)、長春新區(qū)、贛江新區(qū)、雄安新區(qū)。

（二）從“三大戰(zhàn)略”看，國家級新區(qū)交錯分布

當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)，“四大板塊”區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略是從行政區(qū)劃及地理位置劃分我國區(qū)域，在一定程度上割裂了區(qū)域及各個省份之間的聯(lián)系，不能很好適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)。2013年以來，我國提出了京津冀協(xié)同發(fā)展、“一帶一路”建設(shè)和長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展三大戰(zhàn)略，目的是培育新的經(jīng)濟(jì)增長帶，優(yōu)化區(qū)域空間布局，促進(jìn)各地區(qū)協(xié)調(diào)、協(xié)同、共同發(fā)展。國家級新區(qū)是“三大戰(zhàn)略”實施中的新的區(qū)域增長點，能以點帶線、以線促面推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。endprint

“一帶一路”建設(shè)涵蓋東中西部18個省市，7個新區(qū)分布于絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶上，4個新區(qū)分布于21世紀(jì)海上絲綢之路上（見表2），對“一帶一路”建設(shè)具有重要意義。長江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略覆蓋11個省市，人口和生產(chǎn)總值超過全國的40%（石志勇等，2015），在我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展版圖上起著舉足輕重的作用，9個新區(qū)分布于長江經(jīng)濟(jì)帶上（見表2），對推動長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)、加快內(nèi)陸地區(qū)開放發(fā)展具有重要意義。京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)帶上分布著濱海新區(qū)、雄安新區(qū)，位于環(huán)渤海地區(qū)的中心位置，對有序疏解北京非首都功能、優(yōu)化城市空間布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、輻射帶動環(huán)渤海地區(qū)和北方腹地發(fā)展具有重要意義。

“一帶一路”建設(shè)、長江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略和京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略在空間上均有交疊，國家級新區(qū)在這三大經(jīng)濟(jì)帶上交錯分布，浦東新區(qū)、舟山新區(qū)、兩江新區(qū)、滇中新區(qū)等既分布在“一帶一路”上，又分布在長江經(jīng)濟(jì)帶上，肩負(fù)著雙重使命，將推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶、“一帶一路”建設(shè)發(fā)展。

（三）從“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局看，國家級新區(qū)均分布在優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點開發(fā)區(qū)域

全國主體功能區(qū)規(guī)劃涵蓋城鎮(zhèn)化總體布局，提出了“兩橫三縱”的城市化戰(zhàn)略格局，“兩橫”指的是陸橋通道、長江通道，“三縱”指的是包昆通道、京哈京廣通道和沿海通道，形成以軸線上城市群和節(jié)點為中心，其他地區(qū)圍繞中心發(fā)展的城鎮(zhèn)化空間布局。國家級新區(qū)分布于以城鎮(zhèn)群為核心的“兩橫三縱”國土開發(fā)主要軸帶上，主要依托我國城市群輻射帶動發(fā)展（見表3），位于城市群的核心區(qū)域，是推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新的重要增長極（彭建等，2015），通過支配效應(yīng)、乘數(shù)效應(yīng)、極化與擴(kuò)散效應(yīng)對所在區(qū)域經(jīng)濟(jì)活動產(chǎn)生重要影響，促進(jìn)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加快縮小區(qū)域發(fā)展差距。

國家級新區(qū)發(fā)展趨勢展望

（一）國家級新區(qū)將繼續(xù)呈現(xiàn)加速批復(fù)態(tài)勢

隨著經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展，我國進(jìn)入了全面深化改革開放的攻堅時期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，國家級新區(qū)的設(shè)立將對我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展做出貢獻(xiàn)。自國家級新區(qū)設(shè)立以來，其對所在省份經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)度不斷提升，特別是經(jīng)濟(jì)增長速度都在兩位數(shù)以上，快于其所在省份和全國平均水平，因此，國家級新區(qū)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新增長極、新引擎。從20世紀(jì)90年代到現(xiàn)在，國家級新區(qū)經(jīng)歷了數(shù)量上從嚴(yán)控到密集批復(fù)，且批復(fù)時間間隔越來越短，1990年至2013年，二十四年間批復(fù)了6個，2014年以來，13個國家級新區(qū)獲批，未來一段時間我國將繼續(xù)加大國家級新區(qū)的批復(fù)（曹云等，2016），助推地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，新區(qū)將真正承擔(dān)起經(jīng)濟(jì)發(fā)展新引擎、深化改革創(chuàng)新、擴(kuò)大對外開放、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的歷史使命。

（二）國家級新區(qū)空間布局將進(jìn)一步優(yōu)化

從目前國家所批復(fù)的新區(qū)來看，東中西部區(qū)域布局存在顯著差異?，F(xiàn)在，我國正處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，是繼續(xù)實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和推動“三大戰(zhàn)略”的關(guān)鍵時期，進(jìn)一步優(yōu)化國家級新區(qū)，培育新增長極，將促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、協(xié)同發(fā)展、共同發(fā)展，拉動我國經(jīng)濟(jì)向中高端水平邁進(jìn)。中部地區(qū)和西北地區(qū)應(yīng)適當(dāng)增加國家級新區(qū)，防止中部地區(qū)塌陷，提升帶動“一帶一路”建設(shè)發(fā)展。比如，在山西設(shè)立晉陽新區(qū)，與湘江新區(qū)遙相呼應(yīng)，共同促進(jìn)中部地區(qū)崛起，起到承東啟西作用，對接京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，促進(jìn)環(huán)渤海地區(qū)發(fā)展。

（三）國家級新區(qū)將推動產(chǎn)城融合發(fā)展

國家級新區(qū)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主戰(zhàn)場，更是宜居宜業(yè)的城市新區(qū)，“以產(chǎn)促城，以城興產(chǎn)，產(chǎn)城融合”是新區(qū)發(fā)展的主要目標(biāo)之一。產(chǎn)城融合的發(fā)展模式可以避免國家級新區(qū)開發(fā)投入過度和過熱，可以增強綜合承載力，同步建設(shè)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級優(yōu)化，減少土地資源浪費和低效使用，促進(jìn)人口不斷積聚，防止“空城”、“鬼城”出現(xiàn)，這些將有利于人與資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)國家級新區(qū)健康發(fā)展。產(chǎn)城融合還將推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，完善國家級新區(qū)所依托城市功能，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚集群發(fā)展，促進(jìn)區(qū)域一體化和城市群一體化進(jìn)程。

（四）國家級新區(qū)將帶動區(qū)域發(fā)展

“十三五”時期，是適應(yīng)把握引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)、全面建成小康社會的關(guān)鍵時期。國家對促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提出了新要求，在“四大板塊”發(fā)展戰(zhàn)略基礎(chǔ)上，提出了“三大戰(zhàn)略”。19個國家級新區(qū)分布于不同地區(qū)，處于我國國土開發(fā)的主要軸帶上，將促進(jìn)國家發(fā)展戰(zhàn)略落實，形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長極，促進(jìn)各地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。國家級新區(qū)是帶動區(qū)域發(fā)展的經(jīng)濟(jì)增長極，是引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新引擎，浦東新區(qū)和濱海新區(qū)獲準(zhǔn)設(shè)立以來，已形成了新的經(jīng)濟(jì)增長極，對上海、天津和長三角、環(huán)渤海地區(qū)發(fā)揮了引領(lǐng)作用，成為我國最具活力的地區(qū)。鑒于此，我國正逐步在中西部地區(qū)設(shè)立國家級新區(qū)，目的是在欠發(fā)達(dá)地區(qū)培育區(qū)域經(jīng)濟(jì)新增長極，使我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)“多核引擎”，將促進(jìn)東部、中部、西部和東北地區(qū)均衡發(fā)展，推動京津冀協(xié)同發(fā)展、“一帶一路”建設(shè)、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展，加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐。

（五）國家級新區(qū)將為其他地區(qū)提供引領(lǐng)示范

我國的改革采取漸進(jìn)式改革道路，始終遵循“試驗—推廣”的路徑，區(qū)域改革領(lǐng)域也遵循這條路徑，先局部地區(qū)改革，再擴(kuò)展到全國（趙凌云，2008）。特區(qū)、綜合配套改革試驗區(qū)、國家級新區(qū)等都是我國區(qū)域改革試驗的形式，都是基于不同發(fā)展階段、不同改革需要而設(shè)立的。國家級新區(qū)除了完成國家交給的共性改革外，還將積極探索創(chuàng)新適合本新區(qū)發(fā)展的體制機制，結(jié)合自身優(yōu)勢，發(fā)展壯大新區(qū)，為我國其他地區(qū)提供可復(fù)制、可推廣經(jīng)驗，從而引領(lǐng)帶動其他地區(qū)發(fā)展。每個國家級新區(qū)都賦予不同的改革創(chuàng)新試點任務(wù)，圍繞重點問題率先探索，增強內(nèi)生發(fā)展動力，先行先試，以“五大發(fā)展”理念為引領(lǐng)，將在經(jīng)濟(jì)實力、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、體制機制、社會建設(shè)、生態(tài)建設(shè)等方面為其他地區(qū)提供引領(lǐng)示范。

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