環(huán)境公益訴訟的司法實(shí)踐與完善路徑

陳寧 葉揚(yáng)

[提 要]近年來，國家從立法層面初步構(gòu)建了環(huán)境公益訴訟制度，為解決實(shí)踐中訴訟難的問題提供了法律依據(jù)，但從實(shí)踐上看訴訟總體運(yùn)行效果還是不夠理想。立法與實(shí)踐的斷裂，其根源在于制度設(shè)計(jì)的不完善造成司法實(shí)踐的不暢。新修訂的《民事訴訟法》和《行政訴訟法》將人民檢察院作為提起環(huán)境公益訴訟的適格主體，有將行政部門的監(jiān)督管理權(quán)力轉(zhuǎn)嫁于司法機(jī)關(guān)使其怠于行政之嫌。訴訟程序和訴訟目的的模糊性也是使環(huán)境公益訴訟難以發(fā)揮效用的掣肘之一。要改善目前的司法困境，發(fā)揮環(huán)境公益訴訟的功能，需要對現(xiàn)有制度進(jìn)行完善，通過擴(kuò)展環(huán)境公益訴訟的主體資格、構(gòu)建環(huán)境行政與環(huán)境司法的有效銜接、合理分配舉證責(zé)任、增加約束和救濟(jì)機(jī)制等方式，建立較為完善可行的環(huán)境公益訴訟制度。

[關(guān)鍵詞]環(huán)境公益訴訟;舉證責(zé)任倒置;行政監(jiān)督

[作者簡介]陳 寧（1985—），女，江西省社會科學(xué)院科研處副處長，助理研究員，研究方向?yàn)榄h(huán)境社會學(xué);葉 揚(yáng)（1988—），女，江西省社會科學(xué)院助理研究員，法學(xué)博士，研究方向?yàn)樵V訟法學(xué)。（江西南昌 330077）

環(huán)境公益訴訟作為我國環(huán)境訴訟領(lǐng)域的新理念和新形態(tài)，為提升生態(tài)環(huán)境法治化提供了有力保障?？v觀我國環(huán)境公益訴訟的發(fā)展，是從地方試點(diǎn)探索到中央立法突破的漸進(jìn)性發(fā)展過程，體現(xiàn)了以理論研究為引領(lǐng)破解司法實(shí)踐中訴訟主體不清、訴訟性質(zhì)不明等問題的理論與實(shí)踐相結(jié)合的特點(diǎn)。隨著環(huán)境公益訴訟制度的建立，如何發(fā)揮其在實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境公共利益價(jià)值中的作用，是完善現(xiàn)有環(huán)境公益訴訟機(jī)制、解決目前立法與實(shí)踐銜接不善的關(guān)鍵所在。因此，需要對現(xiàn)有環(huán)境公益訴訟的立法和實(shí)踐進(jìn)行檢視和分析，通過健全相關(guān)制度設(shè)計(jì)以破解環(huán)境司法實(shí)踐的困象，確保環(huán)境法治的良善發(fā)展。

一、我國環(huán)境公益訴訟的立法發(fā)展和實(shí)踐

長期以來，我國在環(huán)境管理事項(xiàng)上實(shí)行的是單軌運(yùn)行機(jī)制，即通過行政權(quán)對環(huán)境保護(hù)進(jìn)行監(jiān)督、管理和決策。2005年12月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》，指出要健全社會監(jiān)督機(jī)制，發(fā)揮社會團(tuán)體的作用，鼓勵(lì)檢舉和揭發(fā)各種環(huán)境違法行為，推動(dòng)環(huán)境公益訴訟。自此先后有貴州、江蘇等地區(qū)探索包括建立環(huán)境保護(hù)審判庭、試行環(huán)境民事公益訴訟等方式應(yīng)對重大環(huán)境污染事件，獲得了較好的司法效果和社會效果，推動(dòng)了地方環(huán)境司法的實(shí)踐。①但由于各地制定的地方規(guī)范性文件較為零散，無法形成統(tǒng)一的法律依據(jù)，環(huán)境公益訴訟特別是環(huán)境行政公益訴訟的開展并不順利，環(huán)境正義難以及時(shí)伸張。2012年，《民事訴訟法》首次從立法層面確立了環(huán)境公益訴訟制度。該法第55條規(guī)定：對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。2014年修改的《環(huán)境保護(hù)法》，將《民事訴訟法》中具有訴訟主體資格的有關(guān)組織，明確為依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記，專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無違法記錄的社會組織。最高人民法院在《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中，將社會組織定義為“社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位以及基金會等”。2017年新修訂的《民事訴訟法》第55條，除確認(rèn)原有訴訟主體的法律資格外，還進(jìn)一步規(guī)定，人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。同年修正的《行政訴訟法》還對發(fā)現(xiàn)損害環(huán)境資源等公共利益行為的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為的，可對其提起行政訴訟。該法第25條規(guī)定，人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。這就在民事和行政兩個(gè)方面明確了環(huán)境公益訴訟的主體資格，具體來說就是三類：（1）法律規(guī)定的機(jī)關(guān)（通常為個(gè)別單項(xiàng)環(huán)保法律中規(guī)定的環(huán)保行政機(jī)關(guān)）;（2）依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記、專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無違法犯罪記錄的社會組織;（3）人民檢察院。②

檢察機(jī)關(guān)作為我國的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其性質(zhì)決定了在國家和社會公共利益遭受侵害時(shí)，需要將違法行為和違法事實(shí)提請法院進(jìn)行公正裁判。對于環(huán)境公益訴訟而言，檢察機(jī)關(guān)具有當(dāng)然的訴訟主體資格，可依不同的事由分別提起環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟。2015年7月，《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》實(shí)施。此后，我國開始試點(diǎn)檢察機(jī)關(guān)以“公益訴訟人”的身份提起環(huán)境公益訴訟，并制定相關(guān)實(shí)施辦法規(guī)范訴訟程序，突破主體資格缺失帶來的藩籬。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2017年6月，試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)辦理生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域公益訴訟案件6527件，督促恢復(fù)被污染、破壞的耕地、林地、濕地、草原12.9萬公頃;督促治理恢復(fù)被污染水源面積180余平方公里，督促1700余家違法企業(yè)進(jìn)行整改。[1]2017年《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的修改，從法律上明確了檢察機(jī)關(guān)的有關(guān)訴訟主體資格，為環(huán)境公益訴訟提供了有力的法律保障。2018年，最高人民法院、最高人民檢察院對檢察公益訴訟案件出臺了相關(guān)司法解釋，進(jìn)一步細(xì)化了規(guī)定，為檢察機(jī)關(guān)開展環(huán)境公益訴訟明確了具體指引。

雖然上述規(guī)定填補(bǔ)了環(huán)境公益訴訟的立法空白，但實(shí)踐中環(huán)境公益訴訟的案件與預(yù)期相比似乎遭遇了冷門，特別是立案登記制實(shí)施后，環(huán)境公益訴訟的案件雖有大幅增長，但并未出現(xiàn)預(yù)期的“井噴”，各訴訟主體提起的案件數(shù)量也相差甚大。據(jù)《中國環(huán)境資源審判（2016-2017）》（白皮書）顯示，2016年7月至2017年6月，各級人民法院共受理社會組織提起的環(huán)境民事公益訴訟案件57件;各試點(diǎn)地區(qū)人民法院共受理檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟案件791件。[2]與之相比，從2015年《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施至2016年6月，社會組織提起的環(huán)境民事公益訴訟一審案件93件，試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟案件只有21件。[3]可見，社會組織提起的訴訟明顯減少，而檢察機(jī)關(guān)提起的訴訟有大幅度提升，成為提起環(huán)境公益訴訟的“絕對主力”。從訴訟類型看，環(huán)境行政公益訴訟雖然也呈現(xiàn)上升發(fā)展的趨勢，但與民事公益訴訟相比，體現(xiàn)為間接的“軟”推動(dòng)，即檢察機(jī)關(guān)通過訴前程序使行政機(jī)關(guān)及時(shí)糾正違法行為或依法履行環(huán)境職責(zé)，及時(shí)減小由于破壞環(huán)境帶來的損害。實(shí)踐中，通過訴前程序解決糾紛或在訴訟中檢察機(jī)關(guān)撤訴的情形也占較大的比例。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在試點(diǎn)期間，截至2017年3月，各試點(diǎn)地區(qū)共辦理訴前程序案件5218件，其中行政公益訴訟程序案件5074件，占97.24%。生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域3691件，占70.74%;從后續(xù)情況看，相關(guān)行政機(jī)關(guān)糾正違法或履行職責(zé)3370件，占66.4%。[4]從案件類型上看，環(huán)境公益訴訟出現(xiàn)了不少新亮點(diǎn)，在霧霾污染嚴(yán)重的趨勢下，大氣污染公益訴訟的案件比例逐年攀升。2016年德州法院“全國首例大氣污染公益訴訟案”引起廣泛關(guān)注，并入選當(dāng)年人民法院十大民事行政案件。而以生態(tài)破壞提起公益訴訟的案件也實(shí)現(xiàn)了破冰，如2017年12月由山西省檢察機(jī)關(guān)提起的首例重大破壞生態(tài)環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟案在忻州市靜樂縣人民法院進(jìn)行了公開審理。雖然如此，總體上說，環(huán)境公益訴訟特別是社會組織提起的訴訟在實(shí)踐仍然存在不少問題，致使環(huán)境公益訴訟相對于環(huán)境損害行為來說數(shù)量偏少。

二、我國環(huán)境公益訴訟的掣肘及原因分析

與環(huán)境資源民事糾紛的高頻多發(fā)相比，環(huán)境民事公益訴訟在環(huán)境立法改革背景之下的低訟率說明其目前在維護(hù)環(huán)境公益、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的作用還微乎其微。而本應(yīng)發(fā)揮監(jiān)督公共執(zhí)法作用的環(huán)境行政公益訴訟，在訴訟中的高撤訴率，甚至被認(rèn)為是“大大削弱了司法審查行政的積極性功能”。[5]反思其中的問題，根源在于制度設(shè)計(jì)的不完善造成司法實(shí)踐過程中出現(xiàn)諸多阻礙，以及對相關(guān)的基礎(chǔ)理論仍存在一定的爭議。有學(xué)者認(rèn)為，環(huán)境司法“陣地不好”和“指揮不?！钡膯栴}雖然通過快速發(fā)展的環(huán)境司法專門化得以解決，但事件進(jìn)展和案件數(shù)量卻未跟上其腳步。[6]甚至有學(xué)者指出，我國建立環(huán)境公益訴訟制度的理論準(zhǔn)備并不充分。[7]我國的環(huán)境公益訴訟是借鑒域外國家特別是美國的環(huán)境公民訴訟（citizen suits）制度，目的是實(shí)現(xiàn)公眾在法律實(shí)施和執(zhí)行的有效參與，通過司法審判和監(jiān)督行政權(quán)力來彌補(bǔ)行政執(zhí)法的不足。但對比中美兩國的制度架構(gòu)，美國是以公共信托理論為基礎(chǔ)授權(quán)個(gè)人以自己的名義對違反環(huán)境法律的行為提出訴訟;而我國則是通過代表信托理論賦予公民間接管理的權(quán)利，即將管理權(quán)授權(quán)于國家機(jī)關(guān)或相應(yīng)的社會組織。[8]從我國設(shè)立環(huán)境公益訴訟的初衷來看，主要是依靠與環(huán)保相關(guān)的社會組織和司法機(jī)關(guān)處理一些行政機(jī)關(guān)難以用行政手段解決且對環(huán)境造成嚴(yán)重?fù)p害的環(huán)境污染案件，特別是在公權(quán)力主導(dǎo)的環(huán)境生態(tài)服務(wù)過程中，政府失靈而產(chǎn)生的放任污染環(huán)境或破壞生態(tài)行為的現(xiàn)象（體現(xiàn)為為了地方GDP發(fā)展對污染企業(yè)“開綠燈”的地方保護(hù)主義、為追逐部門利益而采取以罰代刑的部門保護(hù)主義等）[9]。但從目前的規(guī)定來看，訴訟主體的限制，不利于環(huán)境公益訴訟的有力開展，而對環(huán)境公益的定位不明，則有將環(huán)境公益訴訟置于解決眾益的危險(xiǎn)。

（一）關(guān)于環(huán)境公益訴訟的法律規(guī)定過于籠統(tǒng)

從現(xiàn)行立法來看，對環(huán)境公益訴訟的規(guī)定分散于《民事訴訟法》《行政訴訟法》《環(huán)境保護(hù)法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》等及相關(guān)司法解釋中?！董h(huán)境保護(hù)法》及其司法解釋僅賦予了社會組織的環(huán)境公益訴訟資格，檢察機(jī)關(guān)、負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門及其他機(jī)關(guān)、社會組織、企業(yè)事業(yè)單位僅起支持作用，即可以通過提供法律咨詢、提交書面意見、協(xié)助調(diào)查取證等方式支持社會組織依法提起環(huán)境民事公益訴訟?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》是環(huán)境領(lǐng)域的特別法，它將“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”限定為具有海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門，但這又引發(fā)疑問，《海洋環(huán)境保護(hù)法》的原告訴訟主體僅限于侵害海洋環(huán)境權(quán)益的案件，對于其他環(huán)境污染類案件，具有環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門是否還具有訴訟主體地位，仍屬于立法的空白。這兩部法律雖然對原告的訴訟資格問題進(jìn)行了相對的具體化，但從兩部法律的規(guī)定來看，存在相沖突之處。從實(shí)踐看，無論是統(tǒng)管環(huán)境監(jiān)督職責(zé)的行政部門，還是對具體環(huán)境事務(wù)有監(jiān)督管理權(quán)的部門，存在管理部門繁多、管理職能交叉等情形，賦予其起訴權(quán)，有將實(shí)則進(jìn)行監(jiān)督管理的行政權(quán)力轉(zhuǎn)嫁于司法審判部門而怠于行政。由于《環(huán)境保護(hù)法》和《海洋環(huán)境保護(hù)法》的法律效力一致，在發(fā)生“符合法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和社會組織”都有權(quán)提起訴訟時(shí)，如何進(jìn)行順位，也缺乏相應(yīng)的法律指引，致使法律操作層面不順，環(huán)境公益訴訟難以展開。

（二）符合法律規(guī)定的實(shí)際起訴主體數(shù)量不足

雖然立法放寬了訴訟主體條件，在原告資格上進(jìn)行了多元化設(shè)定，但實(shí)踐中符合起訴條件的社會組織數(shù)量卻不多，對相關(guān)主體資格的認(rèn)定在不同法院還產(chǎn)生了認(rèn)定的偏差。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年1月，我國生態(tài)環(huán)保類的社會組織約有7000個(gè)，符合提起環(huán)境公益訴訟條件的社會組織也有700余家，但真正有能力提起環(huán)境公益訴訟的組織卻不足4%。2015年，提起環(huán)境公益訴訟的社會組織只有10家，其中中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會、中華環(huán)境保護(hù)基金會、北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所等規(guī)模較大、組織機(jī)構(gòu)相對完善、訴訟能力較強(qiáng)，其起訴案件占受理案件總數(shù)的近70%。[10]在寧夏“騰格里沙漠案”中，寧夏中衛(wèi)市人民法院、寧夏回族自治區(qū)高級人民法院以原告（綠發(fā)會）不符合原告資格為由，不予受理該環(huán)境公益訴訟。[11]這造成本應(yīng)維護(hù)環(huán)境公益功能和價(jià)值的主力軍并未發(fā)揮其實(shí)際優(yōu)勢，大量環(huán)境公益訴訟案件由檢察機(jī)關(guān)提起，案件數(shù)量失衡。然而，在這符合要求極其有限的社會組織中，有意愿提起環(huán)境公益訴訟的組織就更少。2014年，中華環(huán)保聯(lián)合會曾做過一份調(diào)查，顯示環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟的主觀意愿普遍不高，態(tài)度謹(jǐn)慎，只有30%的環(huán)保組織將環(huán)境公益訴訟作為首要的維權(quán)手段。[12]究其原因，或迫于種種壓力不愿意提起訴訟，或因缺乏支持訴訟的人員和資金，害怕承擔(dān)不利的訴訟后果。社會組織的消極參與，也制約了環(huán)境公益訴訟的發(fā)展。

（三）相關(guān)訴訟程序和舉證責(zé)任分配不合理

因環(huán)境公益訴訟的特殊性，傳統(tǒng)“私益訴訟”的訴訟程序無法滿足公益訴訟的需求，不能機(jī)械地套用一般環(huán)境侵權(quán)訴訟程序，需要另對其訴訟程序予以特別規(guī)定。從最高人民法院發(fā)布的公益訴訟案件司法解釋來看，其對管轄、起訴條件、舉證責(zé)任分配、有專門知識的人出庭、損害賠償?shù)葘徖沓绦蜻M(jìn)行了細(xì)化，這在一定程度上彌補(bǔ)了立法的不足。但在實(shí)際操作上，司法解釋仍存在諸多有待明確的內(nèi)容，特別是在《行政訴訟法》中對相關(guān)環(huán)境行政公益訴訟的補(bǔ)充，司法解釋未有進(jìn)一步回應(yīng)。受制于程序規(guī)定的缺失，環(huán)境公益訴訟在審理過程中可能出現(xiàn)無所遵循的情形。從司法實(shí)踐來看，辦理公益訴訟案件最大的困難是證據(jù)環(huán)節(jié)，取證難、鑒定難不僅是檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的掣肘，也是其他起訴主體在訴訟中面臨的問題。在民事訴訟的舉證責(zé)任分配上，司法解釋沿用了環(huán)境侵權(quán)糾紛中的舉證責(zé)任倒置，即基于原告獲取環(huán)境損害信息的有限性，由被告承擔(dān)舉證不能的法律后果。這也是目前環(huán)境公益訴訟的普遍做法。從立法對原告訴訟主體的資格限定來看，環(huán)境公益訴訟的提起者不僅需要具備相關(guān)環(huán)保知識的專業(yè)背景，還需要有相應(yīng)的物質(zhì)和資金保障，加之檢察院也可作為適格的原告提起環(huán)境公益訴訟，原告舉證困難不再是制約環(huán)境公益訴訟中當(dāng)事人地位和力量失衡的主要原因。因此，在環(huán)境公益訴訟中是否仍然將損害行為及其與損害結(jié)果之間關(guān)系的證明由被告承擔(dān)，值得商榷。

（四）損害賠償制度仍需完善

環(huán)境公益訴訟的性質(zhì)在于預(yù)防和修復(fù)生態(tài)環(huán)境公共利益，司法審判部門亦認(rèn)識到了這一點(diǎn)，認(rèn)為環(huán)境民事公益訴訟追求的審判目標(biāo)是要恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的狀態(tài)和功能。[13]從目前的立法和司法解釋來看，環(huán)境公益訴訟的法律承擔(dān)仍是以一種民法化的方式，[14]例如要求被告停止侵害、排除妨害、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀、賠償損失、賠禮道歉等。同時(shí)，司法解釋還規(guī)定，如果被告無法將生態(tài)環(huán)境完全修復(fù)至損害發(fā)生之前的狀態(tài)和功能，可以準(zhǔn)許采取替代性修復(fù)方式。但就司法實(shí)踐來看，在環(huán)境公益訴訟案件的判決結(jié)果多以支付環(huán)境損害賠償金為首要考慮，對其行為責(zé)任的后果承擔(dān)僅作為補(bǔ)充。有學(xué)者提出疑問，在環(huán)境修復(fù)責(zé)任和損害賠償責(zé)任之間，判決是以修復(fù)責(zé)任為主，還是以損害責(zé)任為主？或者是由被告按照自身情況自由選擇？抑或是在修復(fù)不能或被告不承擔(dān)修復(fù)責(zé)任的情況下才承擔(dān)賠償責(zé)任？[15]對恢復(fù)性行為的救濟(jì)規(guī)定瑕疵，導(dǎo)致訴訟偏離了初衷，可能產(chǎn)生以物質(zhì)賠償?shù)中迯?fù)環(huán)境的誤區(qū)。

三、破解環(huán)境公益訴訟的路徑探索

環(huán)境公益訴訟在我國的實(shí)踐尚屬起步階段，相關(guān)的理論研究和制度設(shè)計(jì)需要根據(jù)實(shí)踐的反饋不斷調(diào)整和完善，以發(fā)揮其在維護(hù)環(huán)境公共利益、提升生態(tài)法治水平的重要作用?？疾炷壳碍h(huán)境公益訴訟在實(shí)踐運(yùn)行中的不暢，很大程度上是由于立法不完善造成的。要破解環(huán)境公益訴訟的困境，首先需要盡快建立《環(huán)境公益訴訟審判規(guī)則》和《環(huán)境訴訟程序規(guī)則》等環(huán)境司法規(guī)則，構(gòu)建區(qū)別于其他私益訴訟的環(huán)境公益訴訟程序，以司法實(shí)踐推動(dòng)環(huán)境法典編纂、系統(tǒng)解決環(huán)境權(quán)益保障的法律依據(jù)問題。

（一）適當(dāng)擴(kuò)大適格原告主體范圍

環(huán)境公共治理理論認(rèn)為，公民參與國家環(huán)境治理、提起環(huán)境訴訟是與環(huán)境行政共同組成的環(huán)境公共治理的多元架構(gòu)形式。[16]然而，個(gè)人是否能夠作為環(huán)境公益訴訟的原告，理論界一直存在諸多爭議。持反對意見的學(xué)者認(rèn)為，從目前我國的現(xiàn)狀來看，個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟難以獲得直接經(jīng)濟(jì)支持，在訴訟程序上也會面臨“起訴難、舉證難、鑒定難、勝訴難、執(zhí)行難”等現(xiàn)實(shí)問題。并且，為了防止個(gè)人的濫訴，個(gè)人作為原告并非是理性的考慮。[17]更多持支持觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，雖然目前公民訴訟還只是愿景，但分析近年來已經(jīng)發(fā)生的公民提起的公益訴訟，其失敗的原因在于缺乏必要的制度支撐。在失敗的背后，顯示出我國公民是可以擔(dān)當(dāng)起通過訴訟維護(hù)公共利益的社會責(zé)任這一使命的。[18]應(yīng)該說，個(gè)人作為環(huán)境公益訴訟的主體是具有正當(dāng)性的。無論是從所涉公眾權(quán)——即與環(huán)境污染和生態(tài)破壞有關(guān)的一切單位和個(gè)人的角度，還是從域外環(huán)境公益訴訟來看，多數(shù)國家將公民作為環(huán)境法律的特殊執(zhí)法主體來推動(dòng)環(huán)境公益訴訟的實(shí)施。因此，可以先行試點(diǎn)公民個(gè)人作為訴訟主體的環(huán)境公益訴訟。這樣，一方面可以有效遏制因突然放開原告資格而產(chǎn)生的大量濫訴現(xiàn)象;另一方面，公民的獨(dú)立性可以補(bǔ)充社會組織、檢察院因地方保護(hù)主義不訴或少訴的缺陷。鑒于目前提起環(huán)境公益訴訟的社會組織數(shù)量較少，且積極性不高，建議拓寬相應(yīng)的準(zhǔn)訴門檻，放寬社會組織的條件，讓更多有意愿加入公益訴訟事業(yè)的組織參與進(jìn)來，更有效地發(fā)揮環(huán)境公益訴訟在解決環(huán)境污染問題的切實(shí)作用。

（二）進(jìn)行環(huán)境行政和環(huán)境司法的有效銜接

雖然設(shè)立環(huán)境公益訴訟的初衷是為了彌補(bǔ)行政執(zhí)法不力產(chǎn)生的嚴(yán)重環(huán)境問題，但是司法作為維護(hù)社會公平正義的最后一道防線，不能以司法權(quán)越位代替日常行政權(quán)的管理監(jiān)督職能，僅能作為環(huán)境行政的一個(gè)救濟(jì)和補(bǔ)充。正如學(xué)者所說，環(huán)境公益訴訟不過是一種法律工具，只是代理缺失或公眾參與環(huán)境事務(wù)的一種訴訟途徑。[19]因此，要從制度層面完善環(huán)境兩法的銜接依據(jù)，首先明確檢察機(jī)關(guān)在兩法銜接中的重要地位，加快建立檢察機(jī)關(guān)和司法審判機(jī)關(guān)與環(huán)境資源保護(hù)行政機(jī)關(guān)之間的執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制，充分發(fā)揮其在涉環(huán)境犯罪中的法律監(jiān)督職能，完善涉環(huán)境犯罪的職務(wù)犯罪追究體系。加強(qiáng)環(huán)境資源保護(hù)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和司法鑒定主管部門的溝通，推動(dòng)完善環(huán)境資源司法鑒定和損害結(jié)果評估機(jī)制。特別是要建立環(huán)境行政和環(huán)境司法的有效銜接，對案件的移送統(tǒng)一證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)定相應(yīng)的前置程序，明確行政權(quán)在環(huán)境公共事務(wù)中仍占主導(dǎo)地位。[20]在處罰銜接上，既要減少選擇性執(zhí)法的空間，又要避免重復(fù)處罰、以罰代刑等情形的出現(xiàn)。在提起環(huán)境公益訴訟前，告知違法者在一定期限內(nèi)需恢復(fù)環(huán)境損害的法律后果和責(zé)任，不僅可以實(shí)現(xiàn)修復(fù)環(huán)境或生態(tài)損害的目的，還能在一定程度上緩解訴訟壓力，減少訴訟矛盾。

（三）完善環(huán)境公益訴訟的舉證責(zé)任分配

將舉證責(zé)任倒置由被告負(fù)舉證不能的責(zé)任，是環(huán)境公益訴訟解決訴訟雙方力量不均衡制定的特殊舉證責(zé)任分配規(guī)則。但是，隨著適格原告主體的增加，行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)及具有官方性質(zhì)的社會組織其取證能力較其他訴訟主體已經(jīng)大大提高，在原告的綜合能力高于被告的情況下，再機(jī)械地適用傳統(tǒng)舉證責(zé)任倒置似乎對被告而言顯失公平，導(dǎo)致當(dāng)事人雙方訴訟地位的失衡。因此，可以針對不同的起訴主體，考慮在舉證責(zé)任分配上采用雙標(biāo)準(zhǔn)：由國家行政機(jī)關(guān)和檢察院提起的環(huán)境公益訴訟，可延續(xù)傳統(tǒng)的“誰主張、誰舉證”的證明標(biāo)準(zhǔn);由社會組織提起的環(huán)境公益訴訟，考慮到其收集證據(jù)的能力較弱、取得證據(jù)的難度較大等情況，防止其訴訟風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)過重，可采取特殊的舉證責(zé)任倒置分配原則。但無論是哪種標(biāo)準(zhǔn)，建立的前提是從公平公正的角度出發(fā)，平衡訴訟雙方的舉證能力，保障當(dāng)事人的訴訟地位平等。

（四）損害賠償救濟(jì)不再限于物質(zhì)賠償

只有將環(huán)境損害賠償問題排除在環(huán)境公益訴訟之外，才可能作出妥當(dāng)?shù)闹贫劝才?。[21]從已有的環(huán)境損害案件來看，大多數(shù)環(huán)境污染或生態(tài)破壞的損害后果都無法精確計(jì)算出成本及恢復(fù)原狀的程度，甚至出現(xiàn)了天價(jià)環(huán)境損害賠償案件，引發(fā)對損害賠償金管理和使用的思考。環(huán)境公益訴訟所應(yīng)達(dá)到的理想狀態(tài)是維護(hù)和救濟(jì)環(huán)境。但僅靠損害賠償，似乎還遠(yuǎn)不夠。提高違法成本——無論是從經(jīng)濟(jì)上還是行為上，是有效遏制發(fā)生生態(tài)污染的有效手段。因此，可以借鑒域外一些國家的經(jīng)驗(yàn)，采用禁止令的方式限制和制止破壞環(huán)境的行為人（或組織）作出妨害環(huán)境公益的行為，通過行為上的約束，達(dá)到環(huán)境公益訴訟預(yù)防修復(fù)的目的。

注釋：

①2007年，貴陽清鎮(zhèn)市人民法院成立中國第一家生態(tài)保護(hù)法庭，至2014年7月，全國有16個(gè)?。▍^(qū)、市）設(shè)立了134個(gè)環(huán)境保護(hù)法庭、合議庭或者巡回法庭，依法審判了一批有影響的環(huán)境資源類案件。

②在實(shí)踐中，也出現(xiàn)了由公民個(gè)人提起環(huán)境民事公益訴訟的案例，例如2012年十大公益訴訟案件中的蔡長海訴龍興光案。

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[責(zé)任編輯：黃貝如]