淺談盤活財政存量資金的幾點思考

王麗君 盛志強

[提 要]我國長期以來堅持“收支平衡，略有結(jié)余”的財政收支原則，導致財政存量資金面臨規(guī)模大、占比較高的現(xiàn)狀。財政存量資金的形成，與思想認識不到位、預算編制不合理、預算執(zhí)行管理不規(guī)范、財政資金績效考核流于形式等因素密切相關。通過基于財政部門、預算部門兩個視角，提出有效盤活財政存量資金的對策建議，提高財政資金使用效率，使財政存量資金更好地發(fā)揮作用。

[關鍵詞]預算部門;財政部門;財政存量資金;預算編制

[作者簡介]王麗君（1989—），女，江西省社聯(lián)會計，碩士，研究方向為管理會計及預算會計;（江西南昌 330077）盛志強（1987—），男，江西財經(jīng)大學MPA研究生，研究方向為公共管理。（江西南昌 330000）

財政存量資金是指歷年來沉淀或閑置的財政資金，泛指單位截至某一時點的資金賬面結(jié)存數(shù)，主要包括結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金、事業(yè)基金及專用基金、往來款項三個部分。當前有關財政存量資金的研究比較多，主要集中在財政存量資金形成的原因，如董朝輝（2016）提出行政事業(yè)單位財政存量資金形成的主要原因有欠缺系統(tǒng)合理的預算編制、預算執(zhí)行部門沒有盡到責任、財政專戶缺乏行之有效的管理、財政部門過度重視預算支出，財政人員職業(yè)操守意識較差等;高翔、王憲怡（2015）提出主要是因為預算編制不夠科學化、精細化，加上現(xiàn)有財政體制不健全的缺陷，資金流全過程得不到很好的監(jiān)管，才導致了我國大規(guī)模存量資金形成;劉忠慶（2016）提出財政存量資金規(guī)模大，利用效率偏低的原因主要是預算執(zhí)行與預算編制脫節(jié)，預算執(zhí)行不到位，財政專戶資金多頭開戶，未納入國庫預算內(nèi)統(tǒng)一管理等;李棟（2016）提出財政存量資金的形成與我國政府和市場邊界不清、財政體制改革滯后、各部門職權(quán)劃分不明、預算分配權(quán)分割等有關。在此基礎上，對如何盤活財政存量資金專家學者們也提出了較多的建議。如汪長兵（2016）提出，要盤活財政存量資金，必須要統(tǒng)籌考慮好各個方面之間的關系，分別是改革發(fā)展與穩(wěn)定大局之間的關系、中央財權(quán)與地方財權(quán)之間的關系、財政政策與貨幣政策之間的關系、盤活存量與管好增量之間的關系，才能積極穩(wěn)定的推進盤活財政存量資金工作?？偟膩砜矗瑢W者們客觀分析了財政存量資金形成的原因，提出了大量針對性較強的政策建議，但大多都比較宏觀、籠統(tǒng)。本文從預算單位、財政部門角度較為全面地剖析了財政存量資金形成的原因及盤活對策建議。

一、盤活存量資金面臨的現(xiàn)狀

我國長期以來堅持“收支平衡，略有結(jié)余”的財政收支原則，各級財政部門為保證下一年度財政預算支出，習慣性地保留適量的財政資金結(jié)轉(zhuǎn)下年使用。這種財政收支理念勢必導致財政存量資金不僅面臨規(guī)模大，而且利用率偏低的現(xiàn)狀。

（一）預算部門支出進度緩慢

預算支出主要分兩部分：一是基本支出?；局С鲩_支的內(nèi)容主要為人員經(jīng)費和日常運行經(jīng)費，支出金額較為穩(wěn)定，在厲行勤儉節(jié)約、量入為出的大背景下，基本支出這塊難以扭轉(zhuǎn)預算支出遲緩的局面;二是項目支出。項目支出總金額較大，且占全年預算支出比例又高，項目從立項到結(jié)項耗時長，往往在一個年度內(nèi)都難以形成支出。項目支出進度緩慢，勢必推遲預算支出整體進度。

（二）預算管理有待改革創(chuàng)新

我國的政府預算改革基本上適應了社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展和建立公共財政體制的目標要求，在預算的理論和實踐方面取得了顯著成效，初步構(gòu)建了較為完整的多軌式預算體系，但以往的預算改革重收入，輕預算支出以及財政支出的績效評價，容易忽視財政監(jiān)督，預算監(jiān)督機制還有待進一步完善。

（三）預算部門盤活存量資金的思路存在局限性

主要表現(xiàn)在：被動性盤活，預算部門迫于結(jié)余資金和兩年以上的結(jié)轉(zhuǎn)資金一律被財政部門收回統(tǒng)籌使用的壓力，才將盤活存量納入年度重點開支范圍;事后性盤活，預算部門針對已形成的沉淀、閑置資金進行消化、統(tǒng)籌，往往在減少存量的工作上，思路不夠開闊，辦法屈指可數(shù);局部性盤活，預算部門在減少存量工作上，用款壓力巨大，“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，當年的結(jié)轉(zhuǎn)剛壓，來年的結(jié)轉(zhuǎn)又冒，循環(huán)往復。

二、財政存量資金形成的原因

（一）思想認識不到位

盡管財政部門一直強調(diào)預算部門務必高度重視，加強領導和組織協(xié)調(diào)，但部分預算部門的領導仍然對預算管理缺乏足夠的重視和認知，“重資金申請，輕預算執(zhí)行”的錯誤觀念根深蒂固。他們認為財政資金只要下達到部門，資金處置權(quán)完全歸部門掌控，預算執(zhí)行進度如何，則并非關注的重點。有些領導甚至習慣于留存大量的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，顯示單位財權(quán)的控制力，以至于在原有預算經(jīng)費尚未使用完畢的情況下，仍然去積極申請新的預算資金。加上多年來審計監(jiān)察部門監(jiān)督的重點是資金使用的規(guī)范性而非使用年限，財政存量資金盤活與否并未引起預算部門高度重視。

（二）預算編制不合理

2018年預算編制工作中開始建立完善項目庫制度，旨在進一步清理、規(guī)范和整合項目支出，規(guī)范項目編報。盡管如此，預算編制工作中依然不同程度地存在以下幾個方面的問題：一是財政部門沒有對預算部門需要安排的預算項目進行實質(zhì)性的合理論證。項目庫制度初步建立以來，預算部門申報的部分不具備實施條件的項目依然可獲得批復，預算項目一旦難以形成支付，對財政存量資金埋下巨大隱患。二是預算部門盲目安排項目支出。預算部門千方百計上項目、爭預算，認為項目越多越好，預算越大越好，而虛設的項目支出主要用于補充基本支出的日常運行經(jīng)費的不足，由此形成了財政存量資金。三是缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進預算編制工作。業(yè)務部門往往認為預算編報就是財務部門的事情，不配合甚至抵觸預算編制，即使提供相關的基礎信息，大多敷衍了事。財務人員在規(guī)定的時間內(nèi)只能代編代報，導致預算申報與業(yè)務工作實際相脫節(jié)，預算編制的準確性勢必受到影響。

（三）預算執(zhí)行管理不規(guī)范

一方面，預算部門經(jīng)費支出缺乏計劃性，支出進度不均衡，可以年初開展項目的，偏偏拖延至年底。尤其是一些大額的項目支出，由于業(yè)務部門推進項目實施進度緩慢，積壓至年底往往難以形成支付，只能形成指標或計劃結(jié)轉(zhuǎn);另一方面，財政資金下達預算部門速度慢。部分轉(zhuǎn)移支付文件指標下達較晚，尤其是年底收到的轉(zhuǎn)移支付指標，當年無法形成支出，導致存量資金增多。加上一些項目實施周期長，也容易導致存量資金增加。

（四）財政資金績效考核流于形式

自財政資金績效管理工作開啟以來，年年開展績效考核。然而項目績效考核工作卻是形式大于實質(zhì)，預算部門安排的項目金額大小不一，按照績效管理部門的要求，針對納入預算的項目，一律實行績效考核。這一做法不光增加了預算部門的工作量，也削弱了績效管理部門的監(jiān)管力度。雖然目前部門預算績效管理實現(xiàn)了全覆蓋，然而在績效評價過程中很難明確相關責任主體。加之缺乏合理的反饋機制，預算部門將績效考核材料按要求上報績效管理部門后，項目績效考核結(jié)果到底如何，績效管理部門常常無反饋。財政資金績效考核結(jié)果對預算資金的分配、項目的安排，并未產(chǎn)生顯著影響。

三、盤活預算部門存量資金的對策建議

為切實扭轉(zhuǎn)預算部門盤活財政存量資金考核不利局面，大力消化財政存量資金，提高資金使用績效，根據(jù)《關于結(jié)余資金和兩年以上的結(jié)轉(zhuǎn)資金一律收回財政統(tǒng)籌使用、兩年以內(nèi)的結(jié)轉(zhuǎn)資金也可按照規(guī)定用于其他急需領域支出的精神》有關規(guī)定，提出以下建議：

（一）提高思想認識

1.財政部門應強化責任意識。對財政存量資金居高不下的單位，財政部門應采取上門、約談、開會等方式督促歸口部門切實采取措施，制定計劃，加快執(zhí)行，盡快形成實物量支出。結(jié)余資金原則上由財政收回統(tǒng)籌使用。結(jié)轉(zhuǎn)指標分三種情況處理：一是對預計年內(nèi)無法形成支出的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，一律收回省財政統(tǒng)籌使用;二是對年內(nèi)可以形成支出的，各級預算部門應分月制定支出計劃，由預算部門加快執(zhí)行，有計劃性地完成支出。制定了支出計劃仍未能形成支出的部分，視同結(jié)余資金收回省財政并不再安排給預算部門;三是落實盤活財政存量資金與年度預算的統(tǒng)籌力度。對消化財政存量資金不力的單位，調(diào)減其下一年度的預算基數(shù)，通過倒逼的手段強制預算部門盤活財政存量資金，以此扭轉(zhuǎn)預算部門“重資金申請，輕預算執(zhí)行”的思想觀念。

2.預算部門轉(zhuǎn)變工作思路。預算部門應積極響應落實國家“盤活存量、用好增量”的財政政策，將盤活存量資金擺在更加突出的位置。把加快預算執(zhí)行進度當成是整個單位面臨的重大任務，而不僅僅是財務部門的工作。打破固有的盤活思維定式，拓寬盤活思路，豐富措施路徑。加大存量資金的統(tǒng)籌力度，突出單位事業(yè)發(fā)展的重點項目和重點領域，不斷提升資金的使用效益，緩解用款的壓力。

（二）規(guī)范預算編制

1.財政部門放寬定額限制。為緩解虛設項目支出的現(xiàn)狀，同時保證專款專用，建議取消基本支出定額部分的工作運行經(jīng)費的預算資金安排，預算部門可根據(jù)單位實際情況，在下達的控制數(shù)范圍內(nèi)，合理安排工作運行經(jīng)費預算，不僅避免虛設項目支出，也降低存量資金的產(chǎn)生，確保了?？顚Ｓ谩?/p>

2.預算部門規(guī)范預算編制管理。一是要完善綜合預算管理，將財政撥款、事業(yè)收入、事業(yè)單位經(jīng)營收入、附屬單位上繳收入、上年結(jié)轉(zhuǎn)資金、非本級財政撥款收入、其他收入等全部納入部門預算，提高年初預算完成性和到位率。加強非稅收入管理，做到準確預測、足額上繳、分類管理。二是要充分做好預算編制前的準備工作。要將年度重點項目的實施與預算編制緊密結(jié)合起來，編制預算時要充分考慮各種潛在的問題，對項目的立項依據(jù)、可行性、實施條件進行認真分析，制定詳細的實施方案、項目支出計劃、項目績效目標等，確保預算批復后能順利實施。三是預算編制需要各個部門的積極參與，財務部門要加強與業(yè)務部門的溝通，充分調(diào)動職能部門的積極性，打牢預算編制工作的基礎，不斷增強預算編制的科學性和準確性。

（三）加強預算執(zhí)行管理

一是預算部門強化預算執(zhí)行。嚴格落實各項政策措施，切實加快預算執(zhí)行進度，防止資金沉淀。部門結(jié)余資金和連續(xù)兩年未用完的結(jié)轉(zhuǎn)資金，一律由財政部門按規(guī)定收回，用于補充預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金;對不足兩年的結(jié)轉(zhuǎn)資金，要加快預算執(zhí)行，不需按原用途使用的，應按規(guī)定統(tǒng)籌用于部門事業(yè)發(fā)展急需資金支持的業(yè)務。因此，預算部門要不斷深化對預算執(zhí)行工作的認識，促進“錢等項目”向“項目等錢”轉(zhuǎn)變。二是明確項目責任人。預算部門做好預算執(zhí)行計劃，統(tǒng)籌考慮項目實施各環(huán)節(jié)中的預算執(zhí)行，明確項目實施各個階段的項目負責人，明確預算執(zhí)行每個階段的主體責任，層層傳導壓力，促進預算執(zhí)行工作取得實效，減少資金的沉淀。

（四）提高績效管理工作效率

績效監(jiān)管部門應落實績效管理工作，保證暢通的反饋渠道，確保預算部門及時接收績效考評反饋結(jié)果，項目支出預算與績效考評結(jié)果掛鉤，從而提報預算編制的準確性、科學性。提高績效管理工作效率不僅僅是績效監(jiān)督管理部門的事情，更要落實職工分工責任機制及問責機制，將績效考評結(jié)果與預算編制工作真正結(jié)合在一起，合理安排預算項目，根據(jù)已制定的支出計劃，加快支出進度，降低財政存量資金。

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[責任編輯：熊文瑾]