淺析PPP模式下基建項目審計問題

楊琦

【摘 要】在近年各類基礎建設項目的建設與開發(fā)中，公私合營（PPP）模式在多種綜合開發(fā)模式中，受到了廣泛關注，但PPP模式的審計研究卻仍處于探究階段。論文根據(jù)PPP模式下基建項目的特點，對現(xiàn)行PPP模式下政府審計內容和風險點進行研究與探討，結合實際提出相應的對策和建議。

【關鍵詞】PPP模式;基建項目;審計

【Keywords】 PPP mode; infrastructure projects; audit

【中圖分類號】F239.63? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標志碼】A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文章編號】1673-1069（2018）12-0078-02

1 PPP模式

1.1 PPP模式

公私合營模式（PPP模式），是政府與私營企業(yè)定下特許權協(xié)議，從而組建伙伴關系共同分擔建設項目風險的一種融資模式，有利于雙方共同獲利。就PPP模式而言，政府與社會資本之間的關系不僅是融資關系，也是一種伙伴關系。它是一項福利，長期合作，以及政府和社會資本之間的更多共享。在項目管理中，合作、利益分享和風險承擔三個要素一直得到應用，這也是PPP模式三個最基本的特征。因此，兼顧政府利益和社會投資，建立合理的風險承擔機制，建立公平合理的利益分配制度，已成為PPP模式的一個非常重要的方面，PPP模式的實施運作和管理是一個高度復雜和專業(yè)化的系統(tǒng)工程。

1.2 PPP模式與傳統(tǒng)模式區(qū)別

PPP模式基建項目和傳統(tǒng)基建項目的根本區(qū)別在于投資模式變化帶來的一系列變化。對基建項目影響最大的是PPP模式和傳統(tǒng)模式的投融資模式和項目管理系統(tǒng)，這些不一致導致了建設項目管理和組織，審計基礎和程序的一系列變化。

具體區(qū)別如下：①參加人數(shù)增加，利益需求多樣化。傳統(tǒng)基建項目的主要參與者是政府級別和承包商級別，參與者很少，他們之間的關系是明確的。PPP項目的參與者包括政府層面，社會資本（包括國有企業(yè)，私營企業(yè)，外商投資企業(yè)）六個層次。②基建項目上級管理層的變化。過去的基建項目主要管理權在政府手里，而PPP項目的管理權分散在政府和社會資本兩個部門。③PPP模式是基于整個基建項目生命周期的項目流程，而傳統(tǒng)模式下，規(guī)劃、設計、融資、建設、運營和維護等各個環(huán)節(jié)相互分離，這在一定程度上不利于項目協(xié)調。

PPP模式對于國家審計來說是一個全新的挑戰(zhàn)，對基建項目的審計內容、風險方面等都有不同程度的影響。

2 PPP模式基建項目審計內容及風險點

2.1 PPP模式基建項目審計內容

PPP項目的有效管理包括公平，透明的合作伙伴選擇流程，雙方平等的風險和利益，改善社會和公共服務，以及項目的有效運作和可持續(xù)發(fā)展。從國家治理的角度看，審計機關在PPP模式審計中應側重于以下四個方面：

2.1.1 項目決策階段

決策過程的法律合規(guī)性和合理性。國家審計是國家治理的重要組成部分，審計機構應重視項目審批過程中的合法合規(guī)性，包括PPP項目是否經管理層相關管理部門批準，可行性研究是否合理，項目預算是否科學合理，合作方式的特許經營期限是否合適等，同時對項目進行合理分析，提出具有針對性和可行性的建議，提前審計工作，督促各部門做出科學合理審慎的決策，更好地從源頭上控制未來PPP項目失敗的風險。

2.1.2 項目的投標階段

確定公開透明的法律合規(guī)伙伴對于PPP項目的發(fā)展至關重要。審計機構在PPP項目招標過程中，應審核PPP項目招標投標階段的公開性，透明性，合法性和合規(guī)性[1]。

2.1.3 項目合同管理

關于利益與風險的分配是否科學合理，項目融資的相關理論認為，項目風險應由負擔得起的合作伙伴處理，以盡量降低整體風險項目。良好的PPP合同應該在兼顧雙方利益的基礎上，做出科學合理的風險分配。一是政府部門是否已經確定PPP項目啟動階段的風險;二是雙方簽訂的合同是否涵蓋了所有確定的風險;三是風險是否由最有能力的合作伙伴來滿足;四是利益分配是否合理，是否影響公眾利益。

2.1.4 建設和運營階段

PPP項目的建設過程與一般政府投資項目的建設過程相似。在大多數(shù)類型的PPP項目中，由于私營部門負責項目建設風險并負責項目設計，建設，規(guī)格和質量，審計部門的重點在于項目建設和運營的最終結果。一是項目是否按時完成;二是費用是否真實，為政府部門制定補貼和收費提供依據(jù);三是最終的項目成果是否能夠滿足公共服務的需求，項目的經濟效益和社會效益是否符合預期，是否實現(xiàn)了預期。

2.2 PPP模式基建項目審計主要風險點

基建項目的建設風險可能是由于各種原因造成的。一般來說，可分為政治風險，經濟風險，安全質量風險，進度風險和人員風險。

第一，政治風險。主要包括兩個方面，國內政策變化和國際變化，一般來說，政治風險是普遍性的，也是不可控的，所以應該加強項目建設前的環(huán)境風險分析。第二，經濟風險。經濟防線一般來源于三個方面，企業(yè)內部，市場預測以及經濟環(huán)境的變化，這就要求項目公司在承包建設項目之前充分研究其各種經濟風險。第三，安全風險。安全風險是經久不衰的永恒話題。公共基礎建設項目本身的安全風險較大，因此，在建設過程中，必須強調更加注重施工與加固，調度的設計，以及隧道安全等關鍵風險點[2]。第四，進度風險。主要是由于建設項目的施工不能在規(guī)定時間完成而產生的經濟損失，或重大傷害。基建項目承包商的合同管理復雜煩瑣，管理工作高度準確，嚴謹，細致。它涉及所有者的分包商，材料供應商，測試和測試機構以及屬于其他單位的許多其他合同文件。因此，要加強合同管理確保進度按時完成。第五，人員風險。主要包括人才的流失以及員工舞弊欺詐，帶來重大影響的兩種情況。另外人員流失有可能導致內部重要資料泄露，所以對公司中重要職務的員工任期，繼任期要有相關的政策支持。員工舞弊欺詐有兩種情況：一種是有意識欺詐，二是員工的無意疏忽造成重大風險，例如，買方偷偷收到回扣，以次充好等。另外，管理者犯下的錯誤也可能導致項目質量和安全隱患。疏忽現(xiàn)象會導致公司的經濟利益受到損害，甚至造成重大的質量和安全問題。

3 PPP模式基建項目審計應對策略

第一，應重視對項目預算編制過程的審計。確定社會資本和合作伙伴投資的比例和數(shù)量以及相關權利，義務和責任是政府確定的重要依據(jù)。如果估計不正確，則設計更改太大，這將從根本上影響PPP模式的運營效率。因此，有必要進行估計或估計審計。第二，應重視對社會投資者選拔過程的審計。國家發(fā)改委規(guī)定，運營費用不足以支付投資成本，需要政府對部分資金或資源的補貼項目可通過政府的建設-經營-轉讓（BOT），建設-經營-運營（BOO）等措施進行推廣為特許經營權或直接投資股份等提供額外補貼;由于缺乏“用戶支付”的基礎，主要依靠“政府支付”來收回投資成本的項目可通過政府采購服務，建立業(yè)主運營（BOO）等市場模式和委托經營。PPP模式的選擇要求審計師對模型選擇，程序和合同文本進行嚴格審查和全面審計。第三，應重視建設期間的質量和進度審計。傳統(tǒng)模式下的建設項目審計重點是預算執(zhí)行和最終賬目審計完成。因此，審計師在施工期間的審計主要集中在資本額度，審計資金是否募集，資金使用是否合法，但PPP項目政府和公眾更關注項目的質量和有效性。因此，審計機構應該從財務審計主導轉向質量和進度審計。第四，應重視操作風險管理和內部控制，深化工程項目管理審計。對于PPP項目而言，審計機構應以風險為導向，將管理審計延伸至內部控制審計，運營責任審計等，體現(xiàn)管理審計的層次性和系統(tǒng)性。第五，應開展強調項目導向的績效審計。對于PPP項目的實施，政府不僅注重合作伙伴的經濟效益，而且更注重項目的有效性和公共服務能力。因此，PPP項目的審計應采用效果導向的績效審計。更加注重實施國家宏觀投資政策及其實施效果，形成有效審計、經濟審計、效率審計和環(huán)境審計四位一體的績效審計體系。

PPP模式基建項目是中國目前較為高效的社會公共設施建設方式。通過采用PPP模式，有效解決了政府資金周轉過程中出現(xiàn)的問題，同時促進了民營企業(yè)的發(fā)展。為保證PPP模式的合理使用，更好地優(yōu)化資源配置，實現(xiàn)政府與企業(yè)的互利共贏，需要依賴于國家審計的監(jiān)督，有效降低風險因素，為PPP模式的順利開展提供保障，促進PPP模式基建項目的更好發(fā)展。

【參考文獻】

【1】陳胤默，范維輝.PPP跟蹤審計理論與政策建議[J].中國物價，2017（6）：88-91.

【2】郭琳.PPP模式審計重點探討[J].審計月刊，2017（09）：11-13.