宅基地違建與軟法之治

王若依

【摘 要】 我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的問題始終是我國的根本問題，而農(nóng)村土地則是“三農(nóng)”的基礎(chǔ)，是農(nóng)民安身立命之本，也是農(nóng)村社會穩(wěn)定的基石。隨著我國城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)的深入發(fā)展，同時城市實施新房政，使得城市閑散資本大量流入農(nóng)村，這也就使得土地供需矛盾日益突出，土地經(jīng)濟(jì)價值不斷增長。涉及農(nóng)村宅基地違法用地和違法建設(shè)的糾紛案件也越來越多。時至今日，此類糾紛的解決已經(jīng)成了社會關(guān)注的熱點、焦點以及難點問題。及時、依法、妥當(dāng)?shù)慕鉀Q農(nóng)民宅基地違建糾紛，不僅有利于保障農(nóng)民的合法權(quán)益，更有利于促進(jìn)農(nóng)村社會和諧發(fā)展穩(wěn)定，對促進(jìn)農(nóng)村社會和諧與穩(wěn)定發(fā)展具有非常重要的意義。

【關(guān)鍵詞】 宅基地使用權(quán) 宅基地違建 軟法之治 瓦片經(jīng)濟(jì)

一、政府與農(nóng)民“拆違”矛盾產(chǎn)生、激化的原因

原來的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》上多是責(zé)令停止建設(shè)、限期改正，少有的罰款也只是工程造價的5%—10%，而且執(zhí)行起來程序復(fù)雜、困難重重。農(nóng)村居民依靠“瓦片經(jīng)濟(jì)”所帶來的經(jīng)濟(jì)收入遠(yuǎn)大于違規(guī)成本，所以他們選擇鋌而走險，與政府打起了持久戰(zhàn)?；谶@種無奈的現(xiàn)狀，政府大刀闊斧，強(qiáng)拆“兩違”建房。范圍廣、速度快、力度強(qiáng)的整治，也迅速激化了政府與農(nóng)村居民的矛盾。實質(zhì)上，整治違法用地、違法建設(shè)實質(zhì)上是政府為規(guī)范農(nóng)村宅基地建設(shè)與村民謀取經(jīng)濟(jì)利益在法規(guī)上的博弈。

土地資源利用私人最優(yōu)決策與社會最優(yōu)決策的不相一致，是政府實施“拆違”政策的重要原因。而利益不平衡又往往導(dǎo)致政府的政策失靈。在社會公共利益與個人私有利益之間，糾紛的解決毋庸置疑地偏向了多數(shù)人一方。博西格諾在《法律之門》中這樣問道：“為什么我們要讓那些陷入沖突、正在試圖解決他們生活中最大危機(jī)的人考慮更大的社會共同體的福利，這是否公平？”緊接著，他又寫道：“某些糾紛有著如此重大的公共影響，以至于這些問題的答案是顯而易見的。...... 比如土地使用或者環(huán)保案件，雖然表面看來是私人性質(zhì)的，但也可以對社會共同體產(chǎn)生廣泛的實體性的影響?！闭绾諣柭っ窢柧S爾所言道：“我們不能只為自己活著，我們和自己的同胞有著千絲萬縷的聯(lián)系。”這一時期國家權(quán)力強(qiáng)制性的進(jìn)入鄉(xiāng)村社會在建設(shè)并規(guī)范農(nóng)村環(huán)境的同時，也使農(nóng)民與長期熟知和依賴的鄉(xiāng)村傳統(tǒng)生活方式撕裂開來。而且國家強(qiáng)制力的實施本身也會帶來許多負(fù)面效應(yīng)，國家強(qiáng)制性支配鄉(xiāng)村社會，會影響鄉(xiāng)村社會的自主性、多樣性和創(chuàng)造性，在政策失誤時，更加容易給鄉(xiāng)村社會帶來不必要的傷害，甚至給農(nóng)民帶來嚴(yán)重的生存危機(jī)。

二、宅基地禁止違建的合法性

宅基地使用權(quán)是我國特有的一種用益物權(quán)形式，它是農(nóng)民享有的一項最基本的財產(chǎn)權(quán)利。根據(jù)《物權(quán)法》、《土地管理法》以及國土資源部的行政法規(guī)規(guī)定，宅基地使用權(quán)在性質(zhì)上應(yīng)被歸屬為用益物權(quán)，對此學(xué)界并無異議。然而，對于宅基地使用權(quán)是否具有處分權(quán)能卻存在較大的分歧。這種分歧則是源于宅基地其上面的農(nóng)民自建房能否自由流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實困境與觀點紛爭。那么，宅基地使用權(quán)既是用益物權(quán)，到底是否應(yīng)當(dāng)具有處分權(quán)能呢？我國《物權(quán)法》第152條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施?！睆闹形覀儾浑y看出，現(xiàn)行法律在設(shè)定宅基地使用權(quán)這種用益物權(quán)時并沒有賦予其自由處分的權(quán)利。因此，宅基地使用權(quán)的權(quán)能是受一定限制的，宅基地使用權(quán)人不能肆無忌憚地違法用地和違法建設(shè)。

三、宅基地禁止違建的合理性

我國《物權(quán)法》、《土地管理法》以及國土資源部的行政法規(guī)規(guī)定，還有諸多政策，為何三申五令不允許“違建”？追本溯源，我想答案就在“宅基地使用權(quán)”產(chǎn)生的初衷里。對宅基地使用權(quán)人而言，宅基地使用權(quán)并不具有永久的、絕對的私自壟斷性。而是實為關(guān)乎農(nóng)村集體內(nèi)部子孫后代居住安全的一種土地用益物權(quán)。倘若法律賦予了宅基地使用權(quán)自由處分的權(quán)能，這一代代相承的安定秩序就會遭到摧毀。現(xiàn)行法律制度設(shè)定宅基地使用權(quán)的目的在于用農(nóng)民集體所有的土地滿足農(nóng)民集體成員生活居住的需要，設(shè)定的原則是無償?shù)墓降母＠峙洹Ｇ胁豢蔀橐淮w成員中某些個體的私利，就剝奪了后代無償取得宅基地使用權(quán)的權(quán)利。正如德國法學(xué)家耶林在《法律的目的》中指出“所有權(quán)行使的目的，不僅應(yīng)為個人利益，同時也應(yīng)為社會的利益......不存在可以不考慮公共利益的私權(quán)利?！币虼耍厥褂脵?quán)能中不能包括自由處分的權(quán)能，顯然是有其合理性的。

四、宅基地禁止違建與“軟法之治”

由于宅基地使用權(quán)制度涉及集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶及國家三方主體的利益，故而完善宅基地使用制度需要對上述三方主體利益進(jìn)行權(quán)衡。解決糾紛最好的方式是實現(xiàn)利益的共贏。黨的十八大以來，我國法治建設(shè)步入快車道。黨的十八大作出了“全面推進(jìn)依法治國”和“加快建設(shè)社會主義法治國家”的重大部署，一個“全”字，一個“快”字體現(xiàn)了我們黨厲行法治、依法治國的使命、決心和勇氣。但是，在公共治理方面，實現(xiàn)治理目標(biāo)的手段不再只能依靠命令和控制式的管制方式，而是強(qiáng)調(diào)公共主體與私人主體之間的對話、協(xié)商，甚至協(xié)作等多種手段?；谖覈幕緡?、歷史情懷與時代使命，“軟法之治”應(yīng)運而生，其意義就在超越傳統(tǒng)的管制思維，關(guān)注和回應(yīng)多元利益訴求，倚重協(xié)商民主，推崇認(rèn)同、共識與合意的特質(zhì)和實現(xiàn)過程。正如羅豪才先生所說：“新的時代新的特點，決定了我們?nèi)绻贿\用軟法手段，不加限制地到處運用強(qiáng)制的方式，會帶來很多問題。大量問題的解決還是要靠協(xié)商、靠自律?！彼?，我們要“軟硬兼施”、“剛?cè)岵?jì)”，促進(jìn)治理能力的現(xiàn)代化。政治、經(jīng)濟(jì)兩手抓，用法律保障，用政策引導(dǎo)，用經(jīng)濟(jì)落實。在農(nóng)民的認(rèn)同下，齊心協(xié)力構(gòu)建社會主義和諧社會，切實解決農(nóng)村農(nóng)民宅基地違法用地、違法建設(shè)問題。

【參考文獻(xiàn)】

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