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    新農(nóng)村居民點(diǎn)工程所面臨問題的法律解析

    2016-04-25 18:29李雪峰孫曉奇
    2016年10期
    關(guān)鍵詞:宅基地使用權(quán)生存權(quán)

    李雪峰 孫曉奇

    摘 要:農(nóng)村居民工程又稱小康農(nóng)宅建設(shè),以修筑定點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)村居民住宅為目標(biāo),改善農(nóng)村居民生活居住條件,是實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)農(nóng)村小康社會和新農(nóng)村目標(biāo)的重要組成部分,是國家的一項(xiàng)惠民政策。但是宅基地使用權(quán)的禁止流轉(zhuǎn)造成了農(nóng)民融資困難,在很大程度上限制了新農(nóng)村建設(shè)功能的發(fā)揮。本文對農(nóng)村居民點(diǎn)工程相關(guān)問題進(jìn)行法學(xué)分析,以期能提供參考和借鑒。

    關(guān)鍵詞:新農(nóng)村居民點(diǎn)工程;生存權(quán);宅基地使用權(quán)

    一、農(nóng)村居民點(diǎn)工程概述

    (一)農(nóng)村居民點(diǎn)

    根據(jù)農(nóng)村居民點(diǎn)的規(guī)模和功能,可以將我國農(nóng)村居民點(diǎn)劃分為自然村、基層村(村民小組)、行政村和中心村。目前規(guī)模小、布局分散的自然村、基層村是農(nóng)村居民點(diǎn)存在的主要形式。

    (二)我國有關(guān)農(nóng)村居民點(diǎn)工程政策方面的規(guī)定

    2005年6月7日國務(wù)院辦公廳印發(fā)《<國土資源部關(guān)于做好土地利用總體規(guī)劃修編前期工作意見>的通知》,提出城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的要求,也就是說今后城鎮(zhèn)建設(shè)用地?cái)U(kuò)大的主要用途是從農(nóng)村居民點(diǎn)用地置換而來。置換的立足點(diǎn)是對農(nóng)村居民點(diǎn)進(jìn)行合理調(diào)整,通過拆村并點(diǎn)、舊村改造實(shí)現(xiàn)退宅還耕、退建還耕,將農(nóng)村居民點(diǎn)整理中縮減的建設(shè)用地面積置換到城鎮(zhèn)周圍。

    (三)農(nóng)村居民點(diǎn)工程在新農(nóng)村建設(shè)中的地位

    當(dāng)然,實(shí)施居民點(diǎn)工程并不是說農(nóng)村原先沒有居民點(diǎn),而是國家為了改進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè),改善農(nóng)村居民的居住條件扶持農(nóng)村貧困人口,縮小城鄉(xiāng)差別,加速農(nóng)村向城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變的進(jìn)程,對新農(nóng)村建設(shè)有很大的促進(jìn)意義。

    二、農(nóng)村居民點(diǎn)工程建設(shè)存在問題的法律解析

    (一)對于超標(biāo)準(zhǔn)使用宅基地的應(yīng)堅(jiān)持有償使用

    我國在農(nóng)村宅基地使用上采取的是無償性質(zhì),但該規(guī)定在實(shí)踐中會產(chǎn)生很多問題,比如一戶數(shù)宅,宅基地超標(biāo)等。這一方面會對那些依法使用土地或者少占土地的農(nóng)戶不公平,另一方面也會刺激他們想法多占宅基地。筆者認(rèn)為,對于超占宅基地的農(nóng)戶收取一定費(fèi)用,并不是加重農(nóng)民的負(fù)擔(dān)而是為了體現(xiàn)在土地資源稀缺的情況下的分配公平與合理,防止宅基地的濫用。對于超標(biāo)準(zhǔn)的房屋應(yīng)當(dāng)予以拆除,不能拆除或者拆除成本較大的,可以實(shí)行有償使用,逐年收繳相關(guān)費(fèi)用。

    (二)政府應(yīng)當(dāng)保障貧困地區(qū)居民工程的修筑

    1、法理依據(jù)

    我國《憲法》第24條修正案明確規(guī)定,“國家尊重和保障人權(quán)“,生存和發(fā)展權(quán)應(yīng)當(dāng)是首要的人權(quán)。即向社會成員提供最基本的生存條件是我國政府的一項(xiàng)基本義務(wù)。

    2、村民享有的權(quán)利

    從生存權(quán)角度出發(fā),農(nóng)民基于居住生存權(quán)可以向政府要求以下權(quán)利:

    第一,要求獲得修筑居民點(diǎn)工程的物質(zhì)條件。即在農(nóng)戶無力修建居住設(shè)施時(shí),可以向政府主管部門要求幫助的權(quán)利。

    第二,要求保障所修房屋質(zhì)量的權(quán)利。修筑居民點(diǎn)工程的初衷是為了改善貧困居民的居住環(huán)境惡劣、居住條件差的現(xiàn)狀,因此對政府新修筑的居民點(diǎn)的安全和房屋質(zhì)量有更高的要求。

    第三,要求獲得平等保障的權(quán)利。很過地方政府的農(nóng)村居民點(diǎn)工程建設(shè)一般選擇當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)條件較好、交通便利、有特色優(yōu)質(zhì)資源、有一定自我發(fā)展能力的村莊作為示范而對經(jīng)濟(jì)薄弱、自然條件惡劣的村莊幾乎不予考慮。這是政府生存權(quán)保障的空白點(diǎn),同時(shí)這些居民也是最需要政府幫助和救助的。

    (三)加大資金投入,資金來源的多元化措施

    當(dāng)前居民點(diǎn)工程面臨最大的問題就是資金短缺,而在資金投入上不可能完全依賴財(cái)政資金,尤其是在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)。針對這一問題,除了政府應(yīng)加大農(nóng)村居民工程的投資外,筆者認(rèn)為可以允許農(nóng)民通過宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式拓寬融資渠道。

    1、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的學(xué)理分析

    居民點(diǎn)修筑中,村民首先會取得宅基地使用權(quán)。我國《物權(quán)法》將宅基地使用權(quán)納入用益物權(quán)的體系,該限制物權(quán)的主要權(quán)能在于使用收益性,收益性在很大程度上取決于對宅基地的處分。宅基地作為農(nóng)民的一項(xiàng)重要財(cái)產(chǎn)權(quán)利,具有較高的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。農(nóng)民在依法取得使用權(quán)的宅基地上建造房屋,基于對房屋的所有權(quán),本應(yīng)該對房屋擁有完全按照自己的意志處分的權(quán)利,但是由于法律中對宅基地使用權(quán)處分的各種限制和“房地一致”的原則而不能對自己的房屋進(jìn)行應(yīng)有的處分。比如物權(quán)法規(guī)定宅基地使用權(quán)的權(quán)能僅局限于占有和使用上,不得轉(zhuǎn)讓或者抵押,這與用益物權(quán)的屬性嚴(yán)重不符,而且背離了市場經(jīng)濟(jì)效益優(yōu)先的要求。同時(shí),也造成了農(nóng)民融資困難。另外,對于我國目前實(shí)行的關(guān)于土地和建筑關(guān)系上的“房地一致”原則筆者也不敢茍同,這樣的立法例和世界上絕大多數(shù)國家的做法有很明顯的出入。在實(shí)踐中,有很多不足,體現(xiàn)在:第一,宅基地使用權(quán)和建筑物所有權(quán)二者均為價(jià)值巨大的不動產(chǎn)物權(quán),它們各自具有獨(dú)立進(jìn)入市場交易機(jī)制的能力,比如從物權(quán)法理論來說,在這兩種權(quán)利上都可以設(shè)定抵押權(quán),沒有必要將它們強(qiáng)行以法律規(guī)定的方式捆綁在一起。第二,我國物權(quán)法已經(jīng)承認(rèn)宅基地使用權(quán)和建筑物所有權(quán)是兩種不同的權(quán)利,有被不同的民事主體取得的可能性,如果“強(qiáng)行捆綁在一起必然會損害他人的利益”。①一宗土地上也有可能負(fù)擔(dān)數(shù)種不同權(quán)利,若按我國法律規(guī)定的原則處理,也會損害到第三人的利益。

    2、應(yīng)當(dāng)允許居民點(diǎn)工程的宅基地使用權(quán)和房屋的所有權(quán)獨(dú)立進(jìn)入交易市場

    在我國,由于土地所有權(quán)沒有進(jìn)入交易市場,進(jìn)入交易市場的是土地使用權(quán)如本文所探討的宅基地使用權(quán)。對于宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓,現(xiàn)行法律的態(tài)度是不予許可,但是實(shí)踐中根本無法防止,也不符合農(nóng)村地區(qū)的逐步開放政策。與其不能依法禁止,不如法律許可流通。流通的方式筆者建議我們可以采取我國臺灣地區(qū)民法典的做法,如該法第876條第1款規(guī)定:“土地及其土地之上之建筑物,同屬于一人所有,而僅以土地或者地上建筑物為抵押者,于抵押物拍賣時(shí),視為已有地上權(quán)之設(shè)定……”該條第2款規(guī)定:“土地及其地上之建筑物,同屬于一人所有,而以土地及建筑物為抵押者,如經(jīng)拍賣,其土地與建筑物的拍定人各異時(shí),使用前項(xiàng)之規(guī)定?!雹趪鴥?nèi)學(xué)者普遍認(rèn)為我國的宅基地使用權(quán)類似于傳統(tǒng)民法中的地上權(quán)。另外,我國立法也應(yīng)該允許多重地籍的存在。所謂多重地籍是指在一宗土地上同時(shí)存在多個(gè)占有、使用和收益的權(quán)利。而且為了交易安全,這些土地均可以納入不動產(chǎn)登記簿?,F(xiàn)代社會由于土地資源的稀缺,人們對土地的利用開始多層次的發(fā)展,比如在土地所有權(quán)上可以設(shè)立地上權(quán),又可以再設(shè)立抵押權(quán)等。

    三、結(jié)語

    在新農(nóng)村建設(shè)中不僅是體現(xiàn)了政府對于公民生存權(quán)的保障。為了拓寬融資渠道,筆者認(rèn)為允許宅基地使用權(quán)流通或轉(zhuǎn)讓的意義尤其重大。在大多地區(qū),農(nóng)民擁有的最有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的權(quán)利就是宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán),后者由于耕地壓力巨大,法律進(jìn)行限制流通的做法是必要的,但對于宅基地使用權(quán)也進(jìn)行限制筆者不敢茍同。在新農(nóng)村建設(shè)中,農(nóng)民如果缺少了宅基地使用權(quán)的融資渠道,將會在很大程度上影響新農(nóng)村建設(shè)功能的發(fā)揮。

    注解:

    ① 孫憲忠.中國物權(quán)法總論.北京:法律出版社,2004:75.

    ② 孫憲忠.論物權(quán)法. 北京:法律出版社,2001:19.

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