政府間事權(quán)關(guān)系劃分：理論邏輯、體制約束和實(shí)踐方向*

黨的十九大提出“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代”新的發(fā)展歷史方位的重大判斷，從實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”和“中國(guó)夢(mèng)”的角度提出新時(shí)代“實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的重大要求，對(duì)新時(shí)代加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系做出了方向性指引。①財(cái)政作為國(guó)家強(qiáng)制性地從社會(huì)汲取資源，并權(quán)威性分配這些公共資源以滿足社會(huì)公共需求、提供基本公共服務(wù)的政治安排，是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱?？茖W(xué)的財(cái)稅體制是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的制度保障。當(dāng)前，我國(guó)財(cái)稅體制改革的重點(diǎn)在于改進(jìn)預(yù)算管理制度、完善稅收制度、建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。其中，事權(quán)劃分是確定不同層級(jí)政府支出責(zé)任和實(shí)現(xiàn)財(cái)力合理配置的前置條件和根本依據(jù)，因而成為財(cái)稅體制改革和建立現(xiàn)代財(cái)政制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

當(dāng)前和未來一個(gè)時(shí)期，我國(guó)政府間事權(quán)關(guān)系劃分的關(guān)鍵問題是：如何根據(jù)新形勢(shì)下全面深化改革路線圖和時(shí)間表的戰(zhàn)略規(guī)劃和根本要求，推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)中央與地方政府之間清晰的事權(quán)關(guān)系劃分，為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供制度基礎(chǔ)？進(jìn)而，中央與地方政府事權(quán)關(guān)系需要進(jìn)行哪些原則性調(diào)整和結(jié)構(gòu)性改革，才能確立支出責(zé)任和財(cái)力配置的合理標(biāo)準(zhǔn)？更重要的是，在我國(guó)改革開放40年中央和地方財(cái)政關(guān)系改革的經(jīng)驗(yàn)路徑和體制約束條件下，現(xiàn)階段如何切中和破解推進(jìn)中央與地方政府事權(quán)劃分實(shí)踐中的難點(diǎn)、痛點(diǎn)問題？發(fā)現(xiàn)和找到科學(xué)合理地配置和分割中央與地方政府事權(quán)關(guān)系的現(xiàn)實(shí)路徑？上述問題的存在和實(shí)質(zhì)，是尋求指導(dǎo)建立中央和地方政府事權(quán)關(guān)系劃分的理論邏輯和實(shí)踐進(jìn)路，要求在我國(guó)40年改革開放過程中財(cái)政改革發(fā)展、政府間財(cái)政關(guān)系調(diào)整的實(shí)踐基礎(chǔ)上，深入剖析推進(jìn)中央政府與地方政府事權(quán)關(guān)系劃分的現(xiàn)實(shí)困難和體制障礙，并找到能夠有效推進(jìn)事權(quán)關(guān)系改革切實(shí)可行的現(xiàn)實(shí)路徑。

事權(quán)分割：政治本質(zhì)、分析層次和主要問題

政府作為一種合法壟斷強(qiáng)制力的公共組織，其存續(xù)和履職在受到可獲取資源狀況和水平制約的同時(shí)，也受制于社會(huì)對(duì)其強(qiáng)制權(quán)力的容忍或認(rèn)同，即它能夠有效地分配公共資源、滿足公共需求，以及最大限度地降低社會(huì)對(duì)其汲取行為的反抗程度。在政治認(rèn)同與可獲資源雙重約束下，政府汲取、分配和管理公共資源的制度結(jié)構(gòu)和機(jī)制安排，尤其是層級(jí)制政府的事權(quán)分割、支出責(zé)任、財(cái)力配置等因素都制約著政府滿足公共需求的能力和水平，并最終影響到社會(huì)對(duì)政府的政治認(rèn)同。

政府汲取資源、履行職能的行動(dòng)不是在真空中進(jìn)行的，只能通過一定組織結(jié)構(gòu)尤其是層級(jí)制結(jié)構(gòu)而展開。因此，政府能否有效地汲取和分配財(cái)政資源，履行職能，在很大程度上與其層級(jí)制的治理結(jié)構(gòu)效率密切相關(guān)。層級(jí)制政府治理結(jié)構(gòu)效率，根本上取決于在不同層級(jí)的政府主體責(zé)、權(quán)、利關(guān)系基礎(chǔ)上形成的激勵(lì)和約束機(jī)制，從而為政府有效地滿足社會(huì)公共需求、贏得政治認(rèn)同提供動(dòng)力支持。從財(cái)政的角度來看，層級(jí)制政府間的激勵(lì)和約束機(jī)制主要是圍繞不同層級(jí)政府的事權(quán)分割、支出責(zé)任和財(cái)力配置等關(guān)系，形成促進(jìn)不同層級(jí)政府有效履職的結(jié)構(gòu)安排。事權(quán)分割是不同層級(jí)政府承擔(dān)支出責(zé)任的基礎(chǔ)，又是相應(yīng)配置其財(cái)力的重要依據(jù)。因此，形成層級(jí)制政府有效治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵在于厘清層級(jí)制政府間的事權(quán)關(guān)系。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展性質(zhì)和階段、政治結(jié)構(gòu)的制度化水平甚至歷史傳統(tǒng)、意識(shí)形態(tài)等條件和因素的制約下，不同國(guó)家的政府事權(quán)的劃分必然具有其特殊性和多樣性。我國(guó)政府間的事權(quán)責(zé)任劃分問題，主要分為政府與市場(chǎng)、中央政府與省級(jí)政府和省以下層級(jí)政府間關(guān)系等三個(gè)層次。

不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段下政府與市場(chǎng)關(guān)系嬗變和政府職能調(diào)整是財(cái)政制度安排和事權(quán)責(zé)任調(diào)整的前置條件。從西方國(guó)家市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共財(cái)政建設(shè)的一般線索看，政府的職能范圍經(jīng)歷了從“最小政府”的消極性事權(quán)結(jié)構(gòu)向“積極政府”的擴(kuò)張性事權(quán)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換，在“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”之后不斷調(diào)整、完善。目前政府事權(quán)責(zé)任已經(jīng)廣泛地涵蓋公共產(chǎn)品的生產(chǎn)、宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定、收入分配的公平以及社會(huì)福利的提供等領(lǐng)域。從社會(huì)主義國(guó)家經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)來看，“短缺”是大多數(shù)社會(huì)主義國(guó)家在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌初期面臨的主要問題，“改革過程的一個(gè)目標(biāo)是要消除短缺。查看短缺狀況是檢驗(yàn)進(jìn)展程度的重要標(biāo)志。如果在經(jīng)濟(jì)的一個(gè)或另一個(gè)重要方面短缺消失了，這就是一個(gè)相當(dāng)可靠的信號(hào)，即改革在那里成功了?！雹谠诮?jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的初期，經(jīng)濟(jì)改革的重要方向之一是解決供給約束型的短缺問題，政府相應(yīng)的事權(quán)責(zé)任還包括進(jìn)行大量的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和保持增長(zhǎng)，而伴隨著市場(chǎng)化轉(zhuǎn)軌的深入推進(jìn)，以及供給約束型短缺經(jīng)濟(jì)的消除，政府相應(yīng)地面臨著解決需求約束型的短缺問題，③事權(quán)責(zé)任范圍也要向提供宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定以及有效的公共產(chǎn)品等轉(zhuǎn)變。從新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主要矛盾變化對(duì)政府事權(quán)提出的現(xiàn)實(shí)要求來看，在新的歷史條件下，社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，從而要求在理論上進(jìn)一步解釋和澄清社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的政府和市場(chǎng)的邊界、關(guān)系和向度，在實(shí)踐中更好發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，進(jìn)一步厘清層級(jí)政府的事權(quán)范圍。顯然，在一般的政府與市場(chǎng)關(guān)系框架內(nèi)討論政府職能的功能定位、理論位階和政策指向，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以滿足新的歷史條件下實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化對(duì)財(cái)政的根本要求，也不足以有效應(yīng)對(duì)和解決現(xiàn)階段改革發(fā)展深層次矛盾對(duì)政府間財(cái)政關(guān)系提出的現(xiàn)實(shí)要求。因此，新的歷史條件下我國(guó)政府事權(quán)關(guān)系結(jié)構(gòu)更具時(shí)代復(fù)雜性。

新時(shí)代我國(guó)政府事權(quán)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性，不僅體現(xiàn)在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府職能范圍的歷史綜合性和政府與市場(chǎng)關(guān)系的動(dòng)態(tài)發(fā)展性，更體現(xiàn)為我國(guó)層級(jí)制政府的體制性安排及其實(shí)踐運(yùn)行的歷史邏輯和現(xiàn)實(shí)矛盾中。根據(jù)我國(guó)國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的制度安排，政府的層級(jí)制結(jié)構(gòu)主要體現(xiàn)為中央政府與省級(jí)政府，以及省以下上級(jí)政府與下級(jí)政府兩個(gè)層次。進(jìn)言之，政府的事權(quán)結(jié)構(gòu)需要在綜合把握中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府與市場(chǎng)關(guān)系發(fā)展和政府職能范圍調(diào)整的基礎(chǔ)上，按照中央政府與省級(jí)政府和省以下上級(jí)政府與下級(jí)政府的關(guān)系逐級(jí)厘定和分解。《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》是我國(guó)層級(jí)政府事權(quán)分割的根本法律和制度依據(jù)。從中可以發(fā)現(xiàn)，除國(guó)防、外交等明確歸屬于中央政府外，政府職責(zé)貫穿于從中央、省、市、縣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾乎所有政府層級(jí)，形成所謂“職責(zé)同構(gòu)”④問題。其中，在逐項(xiàng)列舉每級(jí)政府事權(quán)的最后一條都是“辦理上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)交辦的其他事項(xiàng)”，這不僅未能劃清上下級(jí)政府及其職能部門之間的事權(quán)責(zé)任，更重要的是為上級(jí)政府向下政策性轉(zhuǎn)移事權(quán)提供了制度依據(jù)。1994年分稅制改革的重心在于劃分中央政府和地方政府財(cái)權(quán)關(guān)系，財(cái)權(quán)和財(cái)力進(jìn)一步向中央政府和上級(jí)政府集中，相對(duì)忽視對(duì)層級(jí)制政府事權(quán)更為細(xì)致的劃分，且事權(quán)分割的主要對(duì)象是中央政府與省級(jí)政府，并未有針對(duì)性地對(duì)省級(jí)以下政府縱向間事權(quán)劃分作明確規(guī)定。在實(shí)踐中，省以下地方政府基本按照“辦理上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)交辦的其他事項(xiàng)”所體現(xiàn)的“上級(jí)決定”原則分解事權(quán)，從而形成了“財(cái)權(quán)層層向上集中，事權(quán)不斷向下轉(zhuǎn)移”的現(xiàn)實(shí)狀況。為解決分稅制改革后事權(quán)重心下移與財(cái)權(quán)重心上移的現(xiàn)實(shí)矛盾，中央及上級(jí)政府加大了轉(zhuǎn)移支出的規(guī)模和范圍，但由于缺乏層級(jí)政府間尤其是省以下地方政府間事權(quán)責(zé)任的細(xì)致劃分，多級(jí)政府實(shí)際執(zhí)行事權(quán)中出現(xiàn)職責(zé)交叉、重疊、錯(cuò)位現(xiàn)象，影響了公共服務(wù)尤其是地方公共服務(wù)的有效性。同時(shí)，由于轉(zhuǎn)移支付制度的政策性和結(jié)構(gòu)性問題，進(jìn)一步加重了下級(jí)政府對(duì)上級(jí)政府的財(cái)力依賴。加之，在現(xiàn)行層級(jí)政府事權(quán)劃分中，各級(jí)政府尤其是基層政府都普遍承擔(dān)經(jīng)濟(jì)建設(shè)責(zé)任及其對(duì)提供公共服務(wù)的資金擠壓效應(yīng)等，都進(jìn)一步制約和壓縮了地方政府提供基本公共服務(wù)的能力空間。地方政府提供公共服務(wù)不足將直接影響滿足社會(huì)公共需求的能力和水平，從而最終影響政府整體的社會(huì)認(rèn)同基礎(chǔ)。盡管近年來國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》(國(guó)發(fā)〔2014〕71號(hào))、《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》(國(guó)發(fā)〔2016〕49號(hào))、《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》(國(guó)辦發(fā)〔2018〕6號(hào))⑤⑥⑦等系列文件，力圖對(duì)制約政府間事權(quán)劃分、支出責(zé)任和財(cái)力配置等突出問題和矛盾進(jìn)行調(diào)整，但由于政府間事權(quán)關(guān)系涉及重要權(quán)力主體利益格局的重新調(diào)整，存在大量的改革制度成本和交易成本，改革措施的實(shí)際推進(jìn)還面臨較大的體制性約束等改革難點(diǎn)痛點(diǎn)問題。

自下而上：政府分割事權(quán)的規(guī)范邏輯

層級(jí)制政府結(jié)構(gòu)中事權(quán)分割的規(guī)范邏輯的實(shí)質(zhì)，是尋求層級(jí)政府事權(quán)結(jié)構(gòu)的價(jià)值判斷和理論基礎(chǔ)。為此必須尋求在不同制度和文化背景影響下對(duì)具有多樣性、差異性特征的事權(quán)結(jié)構(gòu)形式進(jìn)行價(jià)值評(píng)判的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)。

人和人的社會(huì)是政治結(jié)構(gòu)和制度安排的核心問題。政治結(jié)構(gòu)和制度安排首先面臨著如何確定“對(duì)于美好的生活或健全的社會(huì)的目的性”⑧問題，即政治結(jié)構(gòu)和制度安排的可欲性目的和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。尋求在不同制度和文化背景影響下對(duì)具有多樣性、差異性特征的事權(quán)結(jié)構(gòu)形式進(jìn)行價(jià)值評(píng)判的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)，就是要求以人的欲求、偏好、幸福、功利等經(jīng)驗(yàn)性目標(biāo)為基礎(chǔ)，構(gòu)建起對(duì)事權(quán)結(jié)構(gòu)形式進(jìn)行價(jià)值評(píng)判的道德標(biāo)準(zhǔn)以衡量制度安排和權(quán)力結(jié)構(gòu)的正義性?！耙粋€(gè)具有良好狀態(tài)的經(jīng)濟(jì)狀態(tài)，對(duì)個(gè)人和社會(huì)整體來說都是非常關(guān)鍵的……政治程序越是嚴(yán)肅地考慮人們的偏好，人們就會(huì)越幸福?！雹嵋怨哺＠鳛樵u(píng)判制度安排及其運(yùn)行機(jī)制正當(dāng)與否的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，為確立層級(jí)政府事權(quán)結(jié)構(gòu)的價(jià)值判斷提供了經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)和基本共識(shí)。這樣，以“最大多數(shù)人的最大幸?！雹饧垂哺＠淖畲蠡癁闄C(jī)制導(dǎo)向，不僅在理論上為政治生活中的制度安排、權(quán)力結(jié)構(gòu)、機(jī)制設(shè)計(jì)確立了價(jià)值邏輯，而且在實(shí)踐中為政府能否在社會(huì)認(rèn)同和資源稀缺的雙重約束下有效地提供公共服務(wù)、滿足公共需求，確立了評(píng)價(jià)其層級(jí)安排和事權(quán)結(jié)構(gòu)合理與否的基本原則。隨著公共福利原則的提出，在政治話語體系中評(píng)價(jià)政府層級(jí)安排和事權(quán)結(jié)構(gòu)的正當(dāng)性原則，也被成功地轉(zhuǎn)換為經(jīng)濟(jì)學(xué)家言說的有效性原則，即政府層級(jí)結(jié)構(gòu)的設(shè)置、政策行動(dòng)的邊界、汲取資源的規(guī)模大小，主要取決于是否能夠有效地實(shí)現(xiàn)公共福利的最大化。相應(yīng)地，體制設(shè)計(jì)的效率與公共福利的實(shí)現(xiàn)合而為一，使得有效性原則在政府職能范圍、層級(jí)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)和事權(quán)責(zé)任劃分等各個(gè)環(huán)節(jié)成為最重要的核心價(jià)值。

按照有效性原則，政府能否贏得掌控公共權(quán)力的政治認(rèn)同，關(guān)鍵在于它是否能夠在資源稀缺約束下汲取和分配有限的公共資源，最大程度地滿足社會(huì)公共需求，有效地提供公共服務(wù)和產(chǎn)品。進(jìn)而，在因公共需求的地域性和層次性而形成的政府分層治理結(jié)構(gòu)中，有效性原則必然要求層級(jí)治理結(jié)構(gòu)安排的有效性。層級(jí)政府治理結(jié)構(gòu)有效性，同樣受到汲取資源規(guī)模和贏得政治認(rèn)同的雙重約束。政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的有效性與民眾對(duì)政府施政的正當(dāng)認(rèn)同成正比，而滿足有效性要求所必需的掌控更多權(quán)力和汲取更多資源卻與獲得社會(huì)認(rèn)同成反比。在不同的體制條件下，層級(jí)政府的不同主體受汲取資源規(guī)模和贏得政治認(rèn)同雙重約束的方向、程度具有較大差異。在聯(lián)邦制結(jié)構(gòu)中，地方政府受轄區(qū)民眾的橫向激勵(lì)和約束較強(qiáng)，受聯(lián)邦政府縱向激勵(lì)和約束較弱。在單一制結(jié)構(gòu)中，盡管地方政府要考慮轄區(qū)公共需求以及民意訴求的影響，但仍主要受上級(jí)政府的約束和激勵(lì)?；谖覈?guó)單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式以及雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的實(shí)踐特征，層級(jí)制政府的有效治理結(jié)構(gòu)主要圍繞上級(jí)政府與下級(jí)政府之間，以事權(quán)、財(cái)力和支出責(zé)任為核心的激勵(lì)和約束機(jī)制展開。

進(jìn)而，層級(jí)政府有效治理的規(guī)范結(jié)構(gòu)，關(guān)鍵在于怎樣分割上級(jí)政府和下級(jí)政府的事權(quán)關(guān)系，并據(jù)以確定相應(yīng)的資源和責(zé)任，從而實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品和服務(wù)的有效供給。按照層級(jí)結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)有效性原則，政府間事權(quán)分割的規(guī)范邏輯應(yīng)以有效滿足轄區(qū)公共需求、提供公共產(chǎn)品為基本原則，根據(jù)提供公共產(chǎn)品的層次來相應(yīng)地逐級(jí)分解政府間事權(quán)責(zé)任。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)一般邏輯，不同層級(jí)政府事權(quán)分割的基本依據(jù)，在于獲取公共產(chǎn)品需求信息的相對(duì)能力，即哪一層級(jí)的政府能夠獲取哪一層次的公共產(chǎn)品的充分信息，則由它提供該公共產(chǎn)品就是有效的；如果它無法獲得某一層次公共產(chǎn)品的充分信息，則由它提供該公共產(chǎn)品就是無效的，就應(yīng)該讓位給其他能夠有效掌握充分信息的層級(jí)政府。層級(jí)政府事權(quán)分割存在兩個(gè)原則：一是自上而下的上級(jí)優(yōu)先原則，即只有上級(jí)政府在獲取某種公共產(chǎn)品的供求信息方面是無效的，這種公共產(chǎn)品的供給才應(yīng)由下級(jí)政府承擔(dān)；二是自下而上的下級(jí)優(yōu)先原則，即只有下級(jí)政府在獲取某種公共產(chǎn)品的供求信息方面是無效的，這種公共產(chǎn)品才應(yīng)由上級(jí)政府承擔(dān)。在現(xiàn)實(shí)生活中，任何層級(jí)的政府都無法獲得某一公共產(chǎn)品的充分信息，因此必須根據(jù)它獲取某一公共產(chǎn)品的相對(duì)優(yōu)勢(shì)，來確定是否應(yīng)該由它提供該公共產(chǎn)品。由于信息成本、決策成本、管理成本等與政府層級(jí)成正比，即政府層級(jí)越高，這些成本就越大，因此下級(jí)政府在獲取公共產(chǎn)品需求信息方面更具比較優(yōu)勢(shì)。根據(jù)獲取需求信息的比較優(yōu)勢(shì)，在分割層級(jí)政府的事權(quán)關(guān)系方面，應(yīng)遵循下級(jí)政府優(yōu)先原則，即除非下級(jí)政府在提供某種公共產(chǎn)品方面是無效的，否則該公共產(chǎn)品的供給權(quán)限就應(yīng)歸屬于下級(jí)政府。只有當(dāng)下級(jí)政府獲取該公共產(chǎn)品需求信息處于劣勢(shì)時(shí)，才應(yīng)該由上級(jí)政府承擔(dān)該項(xiàng)事權(quán)責(zé)任。這種以實(shí)現(xiàn)公共物品和服務(wù)效率為目標(biāo)的政府間事權(quán)關(guān)系劃分的理路，提供了按照處理需求信息因素的比較優(yōu)勢(shì)自下而上地厘清政府間事權(quán)關(guān)系的規(guī)范邏輯。

自上而下：政府分割事權(quán)的實(shí)踐邏輯

政府間事權(quán)關(guān)系劃分在形式上是通過中央政府與地方政府以及地方不同層級(jí)政府之間關(guān)于事權(quán)范圍、行為邊界劃分實(shí)現(xiàn)分層治理有效性的體制效率問題，在實(shí)質(zhì)上是以國(guó)家通過政治權(quán)力實(shí)現(xiàn)多層級(jí)政府的共同利益和協(xié)調(diào)其利益矛盾的政治問題，涉及國(guó)家整體利益，同時(shí)也涉及中央各部門及地方政府尤其是省級(jí)政府利益分配的制度安排問題。因此，政府間事權(quán)分割不僅要考慮到按照處理需求信息因素的比較優(yōu)勢(shì)自下而上地分割政府事權(quán)的有效性原則，更要充分考慮政府事權(quán)關(guān)系劃分實(shí)踐受到國(guó)家的權(quán)力結(jié)構(gòu)、制度安排、法治程度、意識(shí)形態(tài)甚至歷史文化傳統(tǒng)等復(fù)雜因素的重要制約，尤其是受到在這些制約因素下形成的體制性約束?，F(xiàn)階段，我國(guó)進(jìn)一步清晰劃分政府間事權(quán)關(guān)系還主要存在以下體制約束：

首先，政府事權(quán)分割的法治化程度和制度化水平相對(duì)滯后。我國(guó)層級(jí)政府事權(quán)分割的主要法律和政策依據(jù)，是2004年全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)修改通過的《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》、1993年國(guó)務(wù)院《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》、1996年財(cái)政部《關(guān)于完善省以下分稅制財(cái)政管理體制意見的通知》和2016年《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》中有關(guān)上下級(jí)政府事權(quán)分割的原則性規(guī)定。其中，全國(guó)人大常委會(huì)從法律角度對(duì)所有層級(jí)政府事權(quán)進(jìn)行分割，具有最高的法律效力，也構(gòu)成按下級(jí)優(yōu)先原則重新上解政府事權(quán)責(zé)任的主要障礙。而國(guó)務(wù)院和財(cái)政部從行政法規(guī)和部門規(guī)章的角度，按照支出責(zé)任對(duì)中央政府和地方政府、省以下地方政府間事權(quán)范圍進(jìn)行分解，處于法律層級(jí)上的下位法，權(quán)威性不足，且缺乏層級(jí)政府間事權(quán)的細(xì)致劃分。由于法律層面的障礙和約束，在實(shí)踐中上級(jí)政府往往通過政策性方式對(duì)政府事權(quán)進(jìn)行調(diào)整，由于政策的時(shí)效性和隨意性，實(shí)際上又制約著政府事權(quán)分割的制度化水平。

其次，按照下級(jí)優(yōu)先原則劃分層級(jí)政府事權(quán)的規(guī)范邏輯與按上級(jí)決定原則分解政府事權(quán)的實(shí)踐特征的矛盾突出。政府事權(quán)劃分是政府根據(jù)現(xiàn)實(shí)需求提供的制度創(chuàng)新。就制度創(chuàng)新的需求和供給關(guān)系而言，“制度變化的供給是重要的；需要變動(dòng)的趨勢(shì)雖為必要條件，但不是了解變化路線的充分條件……制度創(chuàng)新的供給主要決定于一個(gè)社會(huì)的各利益集團(tuán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)或力量對(duì)比”。由于層級(jí)政府事權(quán)劃分涉及對(duì)不同層級(jí)政府的支出責(zé)任、財(cái)力配置的重新調(diào)整，因而必然牽扯到上下級(jí)政府之間復(fù)雜的利益、權(quán)力和權(quán)利的博弈。在我國(guó)既定體制下，上級(jí)政府在權(quán)力結(jié)構(gòu)中往往更具優(yōu)勢(shì)地位，往往主導(dǎo)著層級(jí)政府事權(quán)分割的實(shí)際過程，而根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有上下級(jí)政府的權(quán)、財(cái)力和支出責(zé)任的實(shí)際狀況，按照下級(jí)優(yōu)先原則逐級(jí)上解事權(quán)責(zé)任，實(shí)際上要求上級(jí)政府承擔(dān)更多的支出責(zé)任以及向下級(jí)政府轉(zhuǎn)移更為充足的財(cái)力。因此，上級(jí)政府可能成為按照下級(jí)優(yōu)先原則逐級(jí)上解事權(quán)改革的主要障礙。

最后，政府事權(quán)改革面臨著較為復(fù)雜的政治和現(xiàn)實(shí)因素制約。一個(gè)時(shí)期以來，我國(guó)政府事權(quán)改革的主要方向，是為改變“分稅制”改革以來地方政府、下級(jí)政府承擔(dān)更多的事權(quán)和支出責(zé)任，而缺乏相應(yīng)財(cái)力保障的現(xiàn)實(shí)矛盾局面，根據(jù)下級(jí)政府優(yōu)先原則逐級(jí)上解事權(quán)責(zé)任，并相應(yīng)地通過轉(zhuǎn)移支付等方式進(jìn)行財(cái)力下行配置。同時(shí)，基于我國(guó)的國(guó)情，中央政府對(duì)地方政府、上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府保持有效控制是必要的。在事權(quán)關(guān)系、支出責(zé)任和財(cái)力配置等方面維持一定程度的上級(jí)政府主導(dǎo)地位，就是實(shí)現(xiàn)這種控制的重要方式和途徑。1994年的分稅制改革，實(shí)際上也是80年代以來中央政府汲取能力下降、宏觀調(diào)控能力不足、“諸侯經(jīng)濟(jì)”潛在威脅等現(xiàn)實(shí)問題的反應(yīng)，也是試圖從財(cái)稅改革的制度化角度提升國(guó)家治理能力的重大舉措。然而，由于“分稅制”改革后更加注重財(cái)力的重新分割、相對(duì)忽視事權(quán)的合理劃分，以及下級(jí)政府財(cái)力不足等因素，又導(dǎo)致了諸多矛盾和問題。進(jìn)而，在現(xiàn)行體制約束下，按照下級(jí)優(yōu)先原則逐級(jí)上解事權(quán)需要在與保持中央政府對(duì)地方政府必要控制的張力關(guān)系中綜合考量。從現(xiàn)實(shí)角度看，《深化財(cái)稅體制改革總體方案》提出“在保持中央與地方收入格局大體不變的前提下”，“進(jìn)一步明晰中央和地方的事權(quán)與支出責(zé)任”。由于事權(quán)改革與收入劃分之間具有內(nèi)在的聯(lián)動(dòng)關(guān)系，不可避免地會(huì)涉及中央與地方收入格局的調(diào)整，“保持中央與地方收入格局大體不變”的改革前提必然對(duì)政府事權(quán)改革構(gòu)成現(xiàn)實(shí)制約。近年來中央政府關(guān)于政府間事權(quán)關(guān)系改革措施中(國(guó)發(fā)〔2016〕49號(hào))將“事權(quán)”不得不縮水為“財(cái)政事權(quán)”，也客觀上說明了現(xiàn)階段建立中央和地方政府事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)制度等改革任務(wù)的復(fù)雜性和艱巨性。

政府事權(quán)分割的上位法與下位法的矛盾、規(guī)范邏輯與實(shí)踐路徑的沖突、經(jīng)濟(jì)有效原則與政治現(xiàn)實(shí)考量的約束，在更深層次上指向能否在相對(duì)集中的層級(jí)權(quán)力結(jié)構(gòu)下順利推進(jìn)層級(jí)政府事權(quán)改革的可能性問題。在現(xiàn)行體制下，這種在理論上應(yīng)該采取自下而上的事權(quán)逐級(jí)上解、在實(shí)踐中按照自上而下的事權(quán)分割的悖論式改革進(jìn)路，具有一定的現(xiàn)實(shí)合理性。從層級(jí)事權(quán)分割的改革方向和現(xiàn)實(shí)矛盾來看，當(dāng)前層級(jí)政府事權(quán)分解的主要障礙在于上級(jí)政府，在此情況下，改革能否取得實(shí)際進(jìn)展，不僅要求上級(jí)政府尤其是作為最高層級(jí)的中央政府具有自我改革的決心和意志，而且在更深層次上取決于是否擁有能夠落實(shí)這種決心和意志的權(quán)力結(jié)構(gòu)，即相對(duì)集中的權(quán)力結(jié)構(gòu)。在此意義上，現(xiàn)行相對(duì)集權(quán)的政府間層級(jí)結(jié)構(gòu)恰恰為推進(jìn)政府事權(quán)改革提供了制度前提。因此，自上而下地推進(jìn)層級(jí)政府事權(quán)改革，不僅是構(gòu)建有效層級(jí)治理結(jié)構(gòu)所必需的，也符合政府改革的經(jīng)驗(yàn)路徑，還是現(xiàn)行制度安排下可供選擇的現(xiàn)實(shí)行動(dòng)策略。

政府事權(quán)關(guān)系的改革思路和實(shí)踐方向

我國(guó)政府事權(quán)改革的根本實(shí)質(zhì)，是在中國(guó)特色社會(huì)主義條件下政府與市場(chǎng)關(guān)系動(dòng)態(tài)發(fā)展的基礎(chǔ)上，求解政府職能范圍如何在層級(jí)政府結(jié)構(gòu)中分解和轉(zhuǎn)換的問題，圍繞制約改革的突出矛盾、重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，整體性地思考和把握改革的根本目標(biāo)、現(xiàn)實(shí)方向和可行路徑。

第一，根據(jù)新時(shí)代我國(guó)社會(huì)矛盾和經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)生的歷史性變化對(duì)政府事權(quán)范圍構(gòu)成的現(xiàn)實(shí)訴求，重點(diǎn)解決各級(jí)政府所承擔(dān)的公共服務(wù)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)事權(quán)分割等突出問題。根據(jù)新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾的歷史性變化，當(dāng)前供給約束型的“短缺”已經(jīng)不再是主要問題，而是需求約束型的“短缺”問題。相應(yīng)地，發(fā)揮政府作用的實(shí)踐指向是向推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、有效擴(kuò)大內(nèi)部需求、為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供內(nèi)生性動(dòng)力轉(zhuǎn)變。在經(jīng)濟(jì)建設(shè)事權(quán)分割方面，應(yīng)在整體壓縮所有政府層級(jí)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)事權(quán)基礎(chǔ)上，主要由中央政府承擔(dān)經(jīng)濟(jì)建設(shè)事權(quán)，且重點(diǎn)是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的戰(zhàn)略性領(lǐng)域和特大型項(xiàng)目建設(shè)，也可以從市場(chǎng)調(diào)節(jié)功能的角度有限參與部分競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域和項(xiàng)目；省級(jí)或部分比較大的市級(jí)政府應(yīng)逐步退出生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，可以承擔(dān)區(qū)域性公共工程、公益性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及部分帶有準(zhǔn)公共性的投資項(xiàng)目；縣、鄉(xiāng)政府基本不承擔(dān)經(jīng)濟(jì)建設(shè)責(zé)任，主要負(fù)責(zé)提供本轄區(qū)的公共產(chǎn)品和服務(wù)。在提供公共服務(wù)方面，應(yīng)按照公共性、外溢性等原則，形成層級(jí)政府事權(quán)責(zé)任清單明細(xì)，原則上由中央和省級(jí)政府承擔(dān)更多事權(quán)責(zé)任，基層政府主要提供本轄區(qū)有效的公共服務(wù)。

第二，根據(jù)新時(shí)代實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化對(duì)財(cái)政的根本要求，以及深水區(qū)改革的體制性矛盾導(dǎo)致政府間事權(quán)關(guān)系的復(fù)雜性特征，重點(diǎn)解決深水區(qū)改革成本和新的制度供給在層級(jí)政府中的分割問題。從國(guó)內(nèi)環(huán)境來看，政府間財(cái)政關(guān)系改革的持續(xù)推進(jìn)，既涉及政府與市場(chǎng)邊界的重新調(diào)整以及宏觀調(diào)控方式和手段的相機(jī)選擇，也關(guān)系到政府推進(jìn)、抉擇、規(guī)范轉(zhuǎn)軌的進(jìn)程、策略和行為。全面深化改革涉及利益、權(quán)利和權(quán)力關(guān)系的重塑與變革，因此在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)、社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，可能會(huì)出現(xiàn)某些社會(huì)弱勢(shì)群體利益受損、生態(tài)環(huán)境惡化、社會(huì)分配不公以及弱勢(shì)群體權(quán)益保障和補(bǔ)償?shù)葟?fù)雜后果。從國(guó)外環(huán)境來看，積極應(yīng)對(duì)復(fù)雜條件下國(guó)際環(huán)境的各種風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，對(duì)我國(guó)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化提出了更高的挑戰(zhàn)，要求政府主動(dòng)提供包括加快自身改革、增強(qiáng)服務(wù)水平、提高管理效率以及布置新的改革舉措和政策行動(dòng)的制度供給，盡可能減少改革的代價(jià)和成本，提供新的制度供給以應(yīng)對(duì)復(fù)雜國(guó)際形勢(shì)的挑戰(zhàn)，是當(dāng)前政府事權(quán)必然涵蓋的范圍。從改革成本和制度供給的公共性、外溢性特點(diǎn)來看，它們大都超越了某一地方性政府所能有效提供的邊界，因而主要應(yīng)由中央政府提供。當(dāng)然，這些責(zé)任最終需要落實(shí)到地方政府尤其是基層政府，從而不可避免地會(huì)出現(xiàn)政府間交叉事權(quán)的逐級(jí)分解和向下轉(zhuǎn)移問題，關(guān)鍵在于事權(quán)轉(zhuǎn)移的方式和配套措施問題。

第三，根據(jù)政府事權(quán)政策性轉(zhuǎn)移的制度慣性，著力提升政府間事權(quán)關(guān)系的法治化和制度化水平。在尊重我國(guó)政府事權(quán)關(guān)系中央相對(duì)集權(quán)制度慣性的基礎(chǔ)上，按照不同層級(jí)政府在我國(guó)財(cái)政分配關(guān)系中的利益主體資格，堅(jiān)持中央政府在事權(quán)劃分中的主導(dǎo)地位，適度加強(qiáng)中央的財(cái)政事權(quán)。減少和歸并中央地方共有事權(quán)，依據(jù)適度分權(quán)、職能優(yōu)勢(shì)等原則，采取列舉法在層級(jí)政府間明確各自的專有事權(quán)和共有事權(quán)，取消或淡化“未明事項(xiàng)”由上級(jí)政府行使或由上級(jí)政府委托下級(jí)政府行使的規(guī)定。加快明確省以下各級(jí)政府的事權(quán)范圍，就省以下地方政府事權(quán)劃分原則、主要內(nèi)容做出明確法治規(guī)定。通過修訂或健全包括政府組織法、財(cái)政法、預(yù)算法、稅法、轉(zhuǎn)移支付法等在內(nèi)的相關(guān)法律，以法律形式明確各級(jí)政府的事權(quán)范圍，逐步壓縮政策性劃分政府事權(quán)的模糊空間。對(duì)于上級(jí)政府與下級(jí)政府的共有事權(quán)或者上級(jí)政府委托下級(jí)政府履行的事權(quán)責(zé)任，則明確各級(jí)政府支出分擔(dān)比例，從根本上解決層級(jí)政府事權(quán)分割的法治化、制度化問題。

第四，根據(jù)政府事權(quán)改革的系統(tǒng)性和關(guān)聯(lián)性，整體把握和逐步推進(jìn)財(cái)政體制改革、地方政府考核機(jī)制改革、行政審批制度改革等配套舉措。整體上把握、設(shè)計(jì)和推進(jìn)政府事權(quán)改革，可以按照財(cái)政體制改革、政府體制改革和政治體制改革三個(gè)層次，采取分階段、漸進(jìn)性地逐步推出改革策略和政策舉措。一是從政府間財(cái)政關(guān)系的內(nèi)在邏輯出發(fā)，按照合理劃分政府事權(quán)關(guān)系、明確不同層級(jí)政府的支出責(zé)任、調(diào)整政府間財(cái)力配置、財(cái)權(quán)劃分和稅收管理等步驟，全面推進(jìn)和深化“鄉(xiāng)財(cái)縣管”“省直管縣”改革，適度壓縮財(cái)政層級(jí)；加快推進(jìn)稅制改革和地方稅體系建設(shè)，適當(dāng)調(diào)整和補(bǔ)充地方政府財(cái)力，加強(qiáng)防范地方政府債務(wù)可能導(dǎo)致的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。二是從政府職能轉(zhuǎn)換和體制改革的角度，積極推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)換，加快行政審批制度改革，從事前審批向事中監(jiān)管、事后追責(zé)等方式轉(zhuǎn)變；調(diào)整和優(yōu)化政府支出結(jié)構(gòu)，調(diào)整和嚴(yán)格預(yù)算科目，取消地方政府尤其是基層政府的經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能；改革地方政府績(jī)效考核機(jī)制，加大最低生活保障、衛(wèi)生保健、義務(wù)教育以及公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共服務(wù)在地方政府績(jī)效考核中的比重。三是從政治體制改革的角度，實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，加快預(yù)算公開、預(yù)算參與建設(shè)，提高預(yù)算決策的民主化、科學(xué)化；完善地方人大對(duì)本級(jí)政府的橫向財(cái)政監(jiān)督，硬化地方財(cái)政預(yù)算的約束機(jī)制；健全財(cái)政監(jiān)督等財(cái)政問責(zé)機(jī)制和制度，加快推進(jìn)作為國(guó)家治理基礎(chǔ)和重要支柱的現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)。

①習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì)奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，《人民日?qǐng)?bào)》2017年10月28日。

②亞諾什·科爾內(nèi)：《短缺經(jīng)濟(jì)學(xué)》(上)，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，1986年，第7頁。

③亞諾什·科爾奈：《后社會(huì)主義轉(zhuǎn)軌的思索》，吉林人民出版社，2011年，第58頁。

④朱光磊、張志紅：《“職責(zé)同構(gòu)”批判》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》2005年第1期。

⑤國(guó)務(wù)院：《國(guó)務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》(國(guó)發(fā)〔2014〕71號(hào))，網(wǎng)址：http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-02/02/content_9445.htm

⑥國(guó)務(wù)院：《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》(國(guó)發(fā)〔2016〕49號(hào))，網(wǎng)址：http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-08/24/content_5101963.htm。

⑦國(guó)務(wù)院辦公廳：《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》(國(guó)辦發(fā)〔2018〕6號(hào))，網(wǎng)址：http://www.gov.cn/zhengce/content/2018-02/08/content_5264904.htm。

⑧詹姆斯·A.比爾德：《現(xiàn)代政治思想》，商務(wù)印書館，1985年，第59頁。

⑨布倫諾·S.弗雷、阿洛伊斯·斯塔特勒：《幸福與經(jīng)濟(jì)學(xué)：經(jīng)濟(jì)和制度對(duì)人類福祉的影響》，北京大學(xué)出版社，2006年，第193頁。

⑩周輔成：《西方著名倫理學(xué)家評(píng)傳》，上海人民出版社，1987年，第311頁。