官員晉升、部門權(quán)力與預(yù)算透明度*

引 言

黨的十八大提出要健全權(quán)力運(yùn)作制約和監(jiān)督體系，保障人民知情權(quán)，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。習(xí)近平總書(shū)記也提出要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。那么如何監(jiān)督權(quán)力、把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子呢？現(xiàn)有的研究表明，預(yù)算公開(kāi)透明是人民監(jiān)督政府的重要途徑之一。民眾通過(guò)預(yù)算可以監(jiān)督政府、將政府權(quán)力放到人民監(jiān)督的籠子里。為了促進(jìn)政府部門信息公開(kāi)，國(guó)務(wù)院于2008年通過(guò)了《政府信息公開(kāi)條例》，由此極大地推進(jìn)了中國(guó)政府的預(yù)算公開(kāi)進(jìn)程。上海財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政透明度項(xiàng)目組的預(yù)算評(píng)估結(jié)果顯示：我國(guó)省級(jí)財(cái)政透明度的平均得分從2009年的21.71分增長(zhǎng)到了2016年的42.25分，雖然預(yù)算透明得分總體不高，但是得分一直在上升(上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心，2016：3)。

自2009年開(kāi)始，政府致力于政府部門預(yù)算公開(kāi)，公布預(yù)算信息的部門數(shù)量越來(lái)越多，截至2017年全國(guó)兩會(huì)期間，119家中央預(yù)算部門中有104家將公布部門預(yù)算。繼中央部門預(yù)算公開(kāi)后，地方各級(jí)政府也開(kāi)始公布部門預(yù)算信息。據(jù)上海財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政透明項(xiàng)目組的預(yù)算評(píng)估結(jié)果顯示：我國(guó)省級(jí)政府部門預(yù)算透明度得分從2010年的1.8分增加到2016年的35.5分。省級(jí)政府部門預(yù)算透明度得分也在逐年增加，但是部門預(yù)算得分在省之間、部門間都有較大差異(上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心，2016：123-135)。上海財(cái)經(jīng)大學(xué)的項(xiàng)目組提出了部門預(yù)算得分在各省間、各部門間存在差異的問(wèn)題，但是對(duì)于背后的原因較少探討。

現(xiàn)有文獻(xiàn)多集中于從制度因素(曾軍平，2011；鄧淑蓮，2012；梁城城，2015)、經(jīng)濟(jì)因素(辛兵海、張志超，2014；肖鵬、閻川，2013；Deng et al., 2013)來(lái)分析我國(guó)預(yù)算透明度高低，認(rèn)為是制度規(guī)定的差異和經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的差異導(dǎo)致了各省間預(yù)算透明度的差異。但針對(duì)省內(nèi)各部門間得分的差異，制度因素和經(jīng)濟(jì)因素就沒(méi)辦法提供很好的解釋，這是因?yàn)槭?nèi)各個(gè)部門受到的制度約束和省內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度都是一樣的。與此同時(shí)，預(yù)算信息公開(kāi)受到官員個(gè)人因素的影響，而國(guó)際上的文獻(xiàn)也注意到政治因素對(duì)預(yù)算得分差異的影響(Alesina and Perotti,1996; Alt and Lassen, 2006; Wehner and Renzio, 2013)，但國(guó)內(nèi)分析時(shí)較少涉及這方面。為此，本文將從政治因素——官員政治激勵(lì)與部門權(quán)力異質(zhì)性——來(lái)考察各省部門預(yù)算透明度得分之間的差異。

為實(shí)現(xiàn)上述研究目的，本文利用上海財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政透明度項(xiàng)目組2012年評(píng)估的868個(gè)部門(31省、28個(gè)部門)預(yù)算透明度得分，以官員政治激勵(lì)、部門權(quán)力強(qiáng)弱的視角分析了政治因素對(duì)部門預(yù)算透明得分在省際間、各部門間差異的影響。我們研究發(fā)現(xiàn)：第一，政治激勵(lì)確實(shí)會(huì)對(duì)預(yù)算公開(kāi)產(chǎn)生影響。當(dāng)官員無(wú)法在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率方面與其他地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，就會(huì)在預(yù)算公開(kāi)方面進(jìn)行努力，實(shí)現(xiàn)差異化競(jìng)爭(zhēng)，即當(dāng)該地區(qū)上一年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率較低，該省的部門預(yù)算透明度得分就會(huì)比較高，公布預(yù)算信息的部門數(shù)也會(huì)隨之增加。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率每降低1個(gè)百分點(diǎn)，預(yù)算透明度得分將提高1.779分，約相當(dāng)于現(xiàn)有平均得分將會(huì)提高10個(gè)百分點(diǎn)。從公布預(yù)算信息的部門數(shù)來(lái)看，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率每降低一個(gè)百分點(diǎn)，公布預(yù)算的部門數(shù)將會(huì)增加9個(gè)百分點(diǎn)。第二，權(quán)力較大的部門，為了避免權(quán)力受到約束、靈活支配資金，會(huì)較少公布部門預(yù)算信息，由此導(dǎo)致其部門預(yù)算透明度低。權(quán)力較大部門的預(yù)算信息得分要比權(quán)力較小部門的得分低3分。

本研究的貢獻(xiàn)主要體現(xiàn)在如下三點(diǎn)：第一，從政治角度對(duì)預(yù)算透明度得分差異的影響因素進(jìn)行實(shí)證考察。指出預(yù)算透明度得分差異更多的是受到政治因素(官員晉升、部門權(quán)力強(qiáng)弱)的影響。將官員晉升錦標(biāo)賽理論從單純的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域拓展到了預(yù)算信息公開(kāi)方面，拓展了該理論的應(yīng)用范圍。第二，對(duì)部門預(yù)算透明度得分差異的原因進(jìn)行了解讀。當(dāng)前的研究從制度因素、經(jīng)濟(jì)因素的探討都沒(méi)辦法解釋部門之間預(yù)算透明的差異，本文另辟蹊徑從部門權(quán)力強(qiáng)弱的角度進(jìn)行了解釋，權(quán)力大小會(huì)對(duì)部門公布的預(yù)算信息有重要影響，權(quán)力大的部門公布的預(yù)算信息較少，而權(quán)力小的部門公布的預(yù)算信息較多，平均來(lái)看，權(quán)力大的部門要比權(quán)力小的部門得分上低3分。第三，本文對(duì)進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算信息公開(kāi)提供了路徑?，F(xiàn)有文獻(xiàn)主要是從加強(qiáng)預(yù)算公開(kāi)立法、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素來(lái)提出推進(jìn)預(yù)算公開(kāi)的政策建議，本文認(rèn)為促進(jìn)預(yù)算公開(kāi)，一方面是要把預(yù)算公開(kāi)納入政府人事考核目標(biāo)中來(lái)，另一方面要限制部門權(quán)力，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的牢籠，這樣雙管齊下才有利于政府預(yù)算信息的公開(kāi)。

文獻(xiàn)梳理及研究假說(shuō)

良好治理是一個(gè)國(guó)家或一個(gè)民族興旺發(fā)達(dá)的必然選擇。公共管理理論和實(shí)踐都表明，政府預(yù)算公開(kāi)是良好治理的前提條件。為此，學(xué)者開(kāi)始探討哪些因素會(huì)對(duì)政府預(yù)算公開(kāi)產(chǎn)生影響，通過(guò)詳細(xì)梳理可以將影響政府預(yù)算公開(kāi)的因素歸結(jié)為如下三類：制度因素(曾軍平，2011；鄧淑蓮，2012；梁城城，2015)、經(jīng)濟(jì)因素(辛兵海、張志超，2014；肖鵬、閻川，2013；Deng et al., 2013)和政治因素(Alesina and Perotti,1996; Alt and Lassen, 2006; Wehner and Renzio, 2013)。

首先來(lái)看制度因素對(duì)預(yù)算透明度的影響。側(cè)重制度的解釋主要是認(rèn)為現(xiàn)有的制度設(shè)計(jì)會(huì)影響到預(yù)算透明程度的高低。比如現(xiàn)有研究認(rèn)為我國(guó)的《保密法》不利于預(yù)算透明度的提升，而2010年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好政府信息依申請(qǐng)公開(kāi)工作的意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2010〕5號(hào))和《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步做好預(yù)算信息公開(kāi)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(財(cái)預(yù)〔2010〕31號(hào))雖然規(guī)范了地方政府信息公布的內(nèi)容和方式，卻束縛了地方政府的手腳，導(dǎo)致地方政府不愿意在實(shí)質(zhì)信息上公開(kāi)更多信息(鄧淑蓮，2012)；而《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》雖然有利于財(cái)政透明度的提升，但是由于《條例》主要是通過(guò)道德的感召而不是法律的強(qiáng)制來(lái)要求部門公布預(yù)算信息，因此所發(fā)揮的作用非常有限(曾軍平，2011)。

其次來(lái)看經(jīng)濟(jì)因素對(duì)預(yù)算透明度的影響。側(cè)重經(jīng)濟(jì)因素的解釋主要認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展越好、政府的財(cái)政收入越依賴民眾繳納的稅收，同時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展越好，民眾監(jiān)督政府的意識(shí)就會(huì)越高，因此地方的財(cái)政透明度就會(huì)越高(Renzio and Masud, 2011;肖鵬、閻川，2013； Deng et al., 2013)。與此同時(shí)，如果該地方的財(cái)政收入對(duì)自然資源的依賴程度較高，相應(yīng)的其對(duì)民眾稅收的依賴就會(huì)降低，由此造成政府對(duì)民眾的責(zé)任性降低(Brollo et al., 2013)，最終的結(jié)果就是該地方的財(cái)政透明度較低(辛兵海、張志超，2014)。

最后是從政治因素來(lái)解釋其對(duì)財(cái)政預(yù)算透明度的影響。政治競(jìng)爭(zhēng)，尤其是在自由公平的選舉、勢(shì)均力敵的政黨之間的激烈競(jìng)爭(zhēng)更有利于政府預(yù)算透明度的提升(Alesina and Perotti,1996; Alt and Lassen, 2006; Wehner and Renzio,2013)。例如Berliner and Erlich(2015)利用墨西哥州級(jí)政府的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)政治競(jìng)爭(zhēng)會(huì)影響預(yù)算公開(kāi)的進(jìn)程，尤其是不確定自身未來(lái)競(jìng)選成功與否政府會(huì)積極推進(jìn)預(yù)算公開(kāi)，其目的主要是為了限制、約束下任政府。

通過(guò)上述文獻(xiàn)梳理，我們可以發(fā)現(xiàn)針對(duì)預(yù)算透明度影響因素的分析，國(guó)外文獻(xiàn)集中從政治角度來(lái)分析，很好地解釋了預(yù)算透明度得分高低的差異，而國(guó)內(nèi)的文獻(xiàn)主要從制度因素和經(jīng)濟(jì)因素來(lái)探討，從政治角度來(lái)分析的較少；第二，現(xiàn)有的研究主要是對(duì)各地方的預(yù)算透明度得分差異的分析，忽略了同一個(gè)地區(qū)不同部門間的預(yù)算透明度的差異。針對(duì)上述不足，本文從政治角度切入分析我國(guó)各省之間以及各個(gè)部門間的預(yù)算透明度得分的差異。

政府預(yù)算不僅僅是錢的問(wèn)題，更是政治權(quán)力角逐的問(wèn)題(Wildavsky,1992)，國(guó)外的研究也都發(fā)現(xiàn)政治官僚會(huì)為了實(shí)現(xiàn)政治上的利益而提升政府部門的預(yù)算透明度(Alt and Lassen, 2006; Wehner and Renzio, 2013; Berliner and Erlich, 2015)。而在我國(guó)，政治晉升激勵(lì)同樣是政府官員努力工作的動(dòng)力根源，而據(jù)此形成的官員晉升錦標(biāo)賽理論也成為解釋政府官員行為和我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主流理論范式(周黎安，2004；2007)，該理論認(rèn)為：中央政府依據(jù)一些客觀指標(biāo)(比如經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率、財(cái)政收入、外資流入量等)對(duì)地方政府官員進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰，地方官員為了實(shí)現(xiàn)政治晉升就會(huì)按照中央的考核來(lái)努力工作，正是充分的調(diào)動(dòng)了地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性才出現(xiàn)了我國(guó)持續(xù)的經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)。

從2002年十六大提出小康社會(huì)到2004年十六屆三中全會(huì)提出以和諧社會(huì)為指導(dǎo)，中央考核地方的指標(biāo)越來(lái)越多元化，現(xiàn)有研究也發(fā)現(xiàn)地方官員之間開(kāi)始在多個(gè)層面開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)以謀求政治晉升，尤其是一旦地方在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面處于劣勢(shì)時(shí)就會(huì)采取差異化競(jìng)爭(zhēng)的策略謀求在其他方面做出突破，借此來(lái)吸引中央政府的注意力，比如經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率低的地方在社會(huì)保障方面更加努力(唐睿、劉紅芹，2012)，以此來(lái)吸引中央政府的關(guān)注，爭(zhēng)取晉升機(jī)會(huì)。而從2008年開(kāi)始，地方政府又多了一個(gè)可以突破的方面，那就是政府預(yù)算公開(kāi)，其原因在于：2008年國(guó)務(wù)院頒布《政府信息公開(kāi)條例》正式開(kāi)啟了中國(guó)政府信息公開(kāi)的大幕，隨后的幾年里，中央政府不斷出臺(tái)推進(jìn)政府信息公開(kāi)的政策、指導(dǎo)意見(jiàn)和工作安排，包括《關(guān)于進(jìn)一步做好財(cái)政預(yù)算信息公開(kāi)的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于深化政務(wù)公開(kāi)加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)的意見(jiàn)》《2012年政府信息公開(kāi)重點(diǎn)工作安排》和《2013年政府信息公開(kāi)重點(diǎn)工作安排》等。顯然，政府信息公開(kāi)已成為我國(guó)政府工作的要點(diǎn)以及各級(jí)政府為之奮斗的目標(biāo)。隨著政府信息公開(kāi)受到越來(lái)越大的公眾壓力以及中央政府的決心在不斷增強(qiáng)，地方政府對(duì)此的選擇就更為明確。于是，那些經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較慢的省份就在政府信息公開(kāi)方面積極進(jìn)行探索和嘗試，由此在預(yù)算信息公開(kāi)方面的表現(xiàn)就會(huì)越好，具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一方面是公布較多的預(yù)算信息，另一方面則是要求轄區(qū)內(nèi)更多的部門公布預(yù)算信息。

由此得出假說(shuō)1：政府預(yù)算透明度的高低、公布預(yù)算信息的部門數(shù)均與該省上一年的GDP增長(zhǎng)率呈反向關(guān)系。

部門是政府最重要的組成部分，但各部門間并非鐵板一塊，而是各部門都會(huì)考慮自身利益訴求。換言之，各部門間都在追求各自部門權(quán)力、榮譽(yù)、利益等方面利益的最大化，而這些又都可以化約為追求部門預(yù)算收入的最大化(Niskanse，1975)，部門追求自身利益甚至是中國(guó)幾次縮減政府規(guī)模難以奏效的決定因素之一(高楠、梁平漢，2015)。各部門為了維護(hù)自身的利益會(huì)阻礙某些改革的推進(jìn)，部門利益是深化行政管理體制改革的瓶頸，它的存在阻滯政府職能轉(zhuǎn)變，破壞法制統(tǒng)一，滋生尋租腐敗，使改革與初衷發(fā)生偏離，成為建立現(xiàn)代公共行政體制的器質(zhì)性障礙(石亞軍、施正文，2011)。

部門預(yù)算公開(kāi)作為限制部門濫用財(cái)政資金(Hale,2008)，降低部門腐敗，約束部門權(quán)力的有效方式(Von Hagen and Harden,1995; Benito and Bastida,2009;Alt and Lassen,2006)，其公開(kāi)進(jìn)程可能會(huì)受到相關(guān)部門的阻礙。2010年至今部門預(yù)算透明得分一直在低位徘徊就是對(duì)此的最好的說(shuō)明：我國(guó)省級(jí)政府部門預(yù)算透明度得分從2010年的1.8分增加到2016年的35.5分。雖然部門不愿公開(kāi)預(yù)算，但是國(guó)務(wù)院制定的《政府信息公開(kāi)條例》又要求部門公開(kāi)政府預(yù)算，此時(shí)就會(huì)出現(xiàn)部門間權(quán)力影響部門預(yù)算公開(kāi)的可能。權(quán)力比較大的部門，可能會(huì)盡量推遲預(yù)算信息公開(kāi)的時(shí)間、公布的信息也會(huì)比較少，甚至只公布無(wú)關(guān)緊要的信息；而與之相比，權(quán)力較小的部門則會(huì)較早、較多地公布部門預(yù)算信息。①而我們平常所謂的：有些權(quán)力比較大的政府部門(比如發(fā)改委、公安部等)是門難進(jìn)、臉難看、事難辦，也從側(cè)面反映出部門的辦事效率、服務(wù)態(tài)度與部門的權(quán)力大小是緊密相關(guān)的。因此可以說(shuō)，部門的行動(dòng)方式會(huì)受到本部門權(quán)力大小的影響。

據(jù)此，我們提出研究假說(shuō)2：部門的預(yù)算透明會(huì)受到部門權(quán)力大小的影響，部門的權(quán)力大小與其部門預(yù)算透明度會(huì)呈反向關(guān)系。

數(shù)據(jù)來(lái)源與描述性統(tǒng)計(jì)

本文的數(shù)據(jù)主要包括各省的部門預(yù)算透明度得分、各省的經(jīng)濟(jì)變量和部門的權(quán)力大小指數(shù)得分。

(一)數(shù)據(jù)來(lái)源介紹

1.部門預(yù)算透明得分?jǐn)?shù)據(jù)

部門預(yù)算是具體執(zhí)行政府職能的各部門按照被賦予各自的職能及預(yù)算年度所要完成的任務(wù)而編制并報(bào)政府預(yù)算管理部門匯總、最終必須經(jīng)立法機(jī)構(gòu)審批才能執(zhí)行的收支計(jì)劃。政府根據(jù)職能設(shè)置部門，部門則根據(jù)職能編制預(yù)算，花費(fèi)資金，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。本文采用的部門預(yù)算透明度得分來(lái)自上海財(cái)經(jīng)大學(xué)的財(cái)政透明度評(píng)估小組，該小組在全國(guó)31個(gè)省的每個(gè)省都選取了28個(gè)有代表性的部門，包括：政府辦公廳、財(cái)政廳、發(fā)改委、科技廳、檔案局、民政廳、交通廳、環(huán)保廳、教育廳、司法廳、公安廳、國(guó)土廳、建設(shè)廳、經(jīng)貿(mào)委、農(nóng)業(yè)廳、水利廳、文化廳、衛(wèi)生廳、審計(jì)廳、商務(wù)廳、國(guó)資委、體育局、地稅局、工商局、統(tǒng)計(jì)局、旅游局、物價(jià)局、林業(yè)局，并以上述政府部門2012年通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)公布的部門預(yù)算信息作為評(píng)估對(duì)象，對(duì)這些部門的預(yù)算公開(kāi)信息進(jìn)行了打分。②其中每個(gè)省的部門預(yù)算信息公開(kāi)得分是由該省28個(gè)部門預(yù)算信息的求均值計(jì)算得到。

首先，分省來(lái)看，省級(jí)部門預(yù)算透明度平均得分僅為16.77分，有20個(gè)省的得分高于平均分，占所有省份的65%，換言之，這些政府部門只公布了全部調(diào)查信息的16%左右，尚有多于80%的部門預(yù)算信息沒(méi)有公布。即使得分最高的青海省(38.51分)也只公布了所調(diào)查部門預(yù)算信息的不到40%。具體各省得分可見(jiàn)下表1，其中得分在30分以上的有4個(gè)省份，得分在20-30分之間的有12個(gè)省份，得分在10-20分之間的有4個(gè)省份，得分在0.1-10分之間的有6個(gè)省份，有5個(gè)省份的得分為0分。從公布預(yù)算信息的部門來(lái)看，江蘇省做得最好，調(diào)查涉及的28個(gè)部門都公布了部門預(yù)算。

其次，分部門來(lái)看，教育廳的得分最高，為21.53分，物價(jià)局的得分最低，只有8.98分，部門預(yù)算透明度得分集中在10分到20分之間。

2.經(jīng)濟(jì)變量數(shù)據(jù)

本文用的經(jīng)濟(jì)變量主要為2011年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率，數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2012》，代表經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的2012年的人均GDP、外資流入量的數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2013》。具體數(shù)值見(jiàn)表1。

3.部門權(quán)力大小數(shù)據(jù)

如何度量部門權(quán)力大小一直都是個(gè)難題，因?yàn)楦鞑块T之間行政級(jí)別是相同的，不存在行政級(jí)別上的隸屬關(guān)系，而且各部門間職能千差萬(wàn)別，也不容易比較。但現(xiàn)有研究發(fā)現(xiàn)雖然我國(guó)各省的行政級(jí)別一樣，但其確實(shí)有高低之分(耿曙等，2014；鐘靈娜等，2016)。因此我們認(rèn)為雖然各部門之間行政級(jí)別相同，但其內(nèi)部之間的權(quán)力大小確實(shí)是有差異的。為此，我們采用專家打分法(Delphi Technique)，③而為了避免直接打分的困難，我們讓專家將28個(gè)部門分成權(quán)力大、權(quán)力小兩類。具體的權(quán)力大小分類見(jiàn)表1，其中的政府辦、公安局、發(fā)改委等都是權(quán)力比較大的部門，而文化廳、民政廳、體育局等都是權(quán)力較小的部門，這跟我們一般的認(rèn)知也是一樣的。

表1 本文數(shù)據(jù)匯總表

(二)描述性分析

下圖1給出了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率和各省預(yù)算透明度得分、公布預(yù)算信息的部門數(shù)的散點(diǎn)圖，圖1的左半部分是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率和預(yù)算透明度得分的關(guān)系，我們可以看出兩者呈現(xiàn)反方向變動(dòng)的關(guān)系，而圖1的右半部分是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率和公布預(yù)算信息部門數(shù)的關(guān)系，兩者也呈現(xiàn)反方向變動(dòng)的關(guān)系。由此我們可以初步發(fā)現(xiàn)假說(shuō)1基本上是成立的。

實(shí)證結(jié)果分析

上文介紹了本文所采用的數(shù)據(jù)和描述性統(tǒng)計(jì)，本部分將采用相應(yīng)的計(jì)量方法對(duì)上述研究假說(shuō)進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)。

圖1 經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率與預(yù)算透明度得分、公布預(yù)算信息部門數(shù)的散點(diǎn)圖

1.經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率與預(yù)算透明度得分

在本文中我們認(rèn)為在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率低的情況下，官員會(huì)采取差異化競(jìng)爭(zhēng)的策略進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，而在中央政府不斷重視政府預(yù)算透明的情況下，提高轄區(qū)內(nèi)各部門的預(yù)算透明情況就成為地方政府官員的策略之一。表2的模型1顯示上一年度的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率與省級(jí)部門預(yù)算透明的得分呈現(xiàn)顯著的負(fù)相關(guān)關(guān)系，模型2顯示在控制住人均GDP和FDI的情況下，該關(guān)系依然顯著成立。換言之，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率每降低一個(gè)百分點(diǎn)，預(yù)算透明度得分將提高1.779分，約相當(dāng)于現(xiàn)有平均得分將會(huì)提高10個(gè)百分點(diǎn)(1.779/16.77)。

表2 部門預(yù)算透明度與地區(qū)GDP增長(zhǎng)率之間的關(guān)系

Standard errors in parentheses;*p<0.1,**p<0.05,***p<0.01。

除了各省的部門預(yù)算透明度得分之外，項(xiàng)目組還統(tǒng)計(jì)了每個(gè)省公布預(yù)算信息的部門數(shù)，根據(jù)上述假說(shuō)，我們預(yù)期公布的部門數(shù)與上一期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率也會(huì)呈現(xiàn)顯著的反向關(guān)系。由于統(tǒng)計(jì)的是公布預(yù)算的部門數(shù)，因變量是非負(fù)的正整數(shù)，此時(shí)應(yīng)該用Poisson回歸模型。表2的模型3給出了實(shí)證結(jié)果，結(jié)果顯示各省公布預(yù)算信息的部門數(shù)確實(shí)與上一期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率呈現(xiàn)顯著的負(fù)相關(guān)關(guān)系，模型4在控制住人均GDP和FDI的情況下，該關(guān)系依然成立。

而從控制變量來(lái)看，人均GDP、FDI與透明度得分、公布預(yù)算信息的部門數(shù)都沒(méi)有顯著關(guān)系，這點(diǎn)與現(xiàn)有文獻(xiàn)(Renzio and Masud, 2011;肖鵬、閻川，2013；Deng et al.,2013)的發(fā)現(xiàn)不一致：其可能存在的原因一方面可能是我們的樣本量太少導(dǎo)致的，一方面可能在于政府預(yù)算信息公開(kāi)更多的還是受政治因素的影響，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的影響較小。

針對(duì)我們的研究假說(shuō)，可能會(huì)存在這樣的質(zhì)疑，即經(jīng)濟(jì)績(jī)效是否會(huì)對(duì)官員晉升產(chǎn)生影響(陶然等，2010)。我們?cè)诖诵枰獜?qiáng)調(diào)的一點(diǎn)是：不管經(jīng)濟(jì)績(jī)效是否對(duì)單個(gè)官員晉升有作用，但只要官員從整體上觀察到績(jī)效有利于官員晉升就會(huì)努力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，在經(jīng)濟(jì)績(jī)效上表現(xiàn)差的時(shí)候就會(huì)謀求差異化競(jìng)爭(zhēng)(唐睿、劉紅芹，2012)。因此，我們采用Keng and Pang(2017)的思路，計(jì)算了31個(gè)省1994-2010年的平均的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率以及該時(shí)段內(nèi)經(jīng)歷完整任期官員的晉升概率(該省該時(shí)段內(nèi)省省長(zhǎng)、書(shū)記晉升人數(shù)/該省該時(shí)段內(nèi)省長(zhǎng)、書(shū)記總?cè)藬?shù))，④來(lái)看兩者之間的關(guān)系，如果兩者呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系，我們就可以說(shuō)：從整體上來(lái)看，經(jīng)濟(jì)績(jī)效是有利于官員晉升的。

圖2展示了地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率的高低與該地區(qū)官員晉升概率間的相關(guān)關(guān)系，其中橫軸表示該省從1994-2010年的歷年平均的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率，縱軸是該省官員(省委書(shū)記和省長(zhǎng))從1994-2010年的晉升概率。我們分別采用OLS及基于Epanechnikov方法的非參Fan回歸估計(jì)擬合線及相應(yīng)置信區(qū)間。從該圖可以清楚地發(fā)現(xiàn)不管是參數(shù)還是非參數(shù)關(guān)系，地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率與地方的官員晉升概率呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系，這和Keng and Pang(2017)利用地級(jí)市數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)的結(jié)果一致。因此，我們假設(shè)的經(jīng)濟(jì)績(jī)效低、官員的晉升概率也低的前提是成立的。⑤

綜上所述，本文的第一個(gè)假說(shuō)得到了證實(shí)：即在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率競(jìng)爭(zhēng)中處于不利地位的省份會(huì)在透明度方面有更多努力，從而提高預(yù)算透明度得分。由此，我們可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)的政府部門預(yù)算信息公開(kāi)同樣受到官員政治利益考量的影響，和利用其他國(guó)家數(shù)據(jù)研究得出的結(jié)論是一致的(Alt and Lassen, 2006; Wehner and Renzio, 2013; Berliner and Erlich, 2015)。

圖2 地區(qū)歷年平均經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率與地區(qū)官員晉升概率

說(shuō)明：左面的擬合線通過(guò)OLS估計(jì)獲得，右圖的擬合線則通過(guò)基于Epanechnikov方法的Fan非參估計(jì)獲得。陰影部分為上下95%置信區(qū)間。

2.部門權(quán)力與預(yù)算透明度得分

我們采用專家打分法(Delphi Technique)將28個(gè)部門按照權(quán)力強(qiáng)弱程度分為兩類：一類是權(quán)力相對(duì)較強(qiáng)的部門，另一類是權(quán)力相對(duì)較弱的部門。權(quán)力相對(duì)較強(qiáng)的部門包括：司法廳、財(cái)政廳、國(guó)土廳、發(fā)改委、經(jīng)貿(mào)委(工信委)、工商局、國(guó)資委、地稅局、政府辦公廳、公安局和物價(jià)局共計(jì)11個(gè)部門；權(quán)力相對(duì)較弱的部門包括教育廳、建設(shè)廳、交通廳、林業(yè)局、商務(wù)廳、衛(wèi)生廳、科技廳、民政廳、文化廳、統(tǒng)計(jì)局、水利廳、旅游局、環(huán)保廳、審計(jì)廳、農(nóng)業(yè)廳、體育局、檔案局共計(jì)17個(gè)部門。兩類部門的預(yù)算透明度平均得分如圖3所示。

圖3 權(quán)力不同部門的預(yù)算透明度比較

從圖3中可以看出，權(quán)力較弱的17個(gè)部門的平均得分為17.98分，高出部門預(yù)算透明得分平均分(16.77)1.31分。其中只有3個(gè)部門(農(nóng)業(yè)廳、體育局、檔案局)的得分低于平均分，即有83%的權(quán)力較弱部門的部門預(yù)算透明度得分高于平均分，且28個(gè)部門中得分最高者——教育廳也在其中。而權(quán)力較強(qiáng)的11個(gè)部門預(yù)算透明度平均得分為14.9分，低于行政部門平均分1.87分。其中只有5個(gè)部門(司法廳、財(cái)政廳、國(guó)土廳、發(fā)改委、經(jīng)貿(mào)委)的得分超過(guò)了平均分，有55%的權(quán)力較強(qiáng)部門的得分低于平均分，且部門中得分最低者——物價(jià)局也在其中。從權(quán)力不同部門的平均得分來(lái)看，權(quán)力較弱部門的平均分要比權(quán)力較強(qiáng)部門的平均分高出3.08分。

為避免簡(jiǎn)單比較帶來(lái)的隨機(jī)性問(wèn)題，即排除二者之間差異由隨機(jī)因素引起的情況，我們采用樣本間均值T檢定來(lái)判斷權(quán)力強(qiáng)度不同的兩組部門的平均得分是否有顯著差異。只要檢定結(jié)果的P值小于5%的顯著性水平，我們就可以說(shuō)權(quán)力強(qiáng)度不同部門的平均分差異并不是由隨機(jī)因素引起的，而是權(quán)力強(qiáng)度本身這一因素影響著這些部門的預(yù)算透明度。檢定結(jié)果如表3所示。

表3 權(quán)力強(qiáng)度不同部門得分均值比較表

從表3中我們發(fā)現(xiàn)，統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示P值為0.003，小于1%的顯著性水平?；诖?，我們認(rèn)為，權(quán)力強(qiáng)度不同的部門在預(yù)算透明度的平均得分上確實(shí)存在顯著性差異，這種差異并非由隨機(jī)因素引起，而是由兩者間存在的權(quán)力強(qiáng)度差別造成的。至于權(quán)力強(qiáng)弱為何會(huì)導(dǎo)致部門透明度得分上的差異，我們認(rèn)為很可能是由于權(quán)力較強(qiáng)的部門容易忽視公眾的評(píng)判和反應(yīng)，更在乎自身工作的便利，而權(quán)力較弱的部門則更可能是想通過(guò)在部門預(yù)算透明度上的較好表現(xiàn)，贏得民眾的支持以爭(zhēng)取更多的資金支持，但這一結(jié)論尚需進(jìn)一步的研究論證。

通過(guò)上述實(shí)證結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，政治因素確實(shí)在影響預(yù)算信息的公布。當(dāng)?shù)胤秸賳T無(wú)法在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率上取得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)時(shí)，就會(huì)把努力的方向放在中央政府強(qiáng)調(diào)的預(yù)算信息公開(kāi)上來(lái)，在預(yù)算信息公開(kāi)方面要求轄區(qū)內(nèi)各個(gè)部門做出更多努力，從而達(dá)到提升預(yù)算信息公開(kāi)水平的效果，借此來(lái)吸引中央政府的注意。雖然地方政府要求轄區(qū)內(nèi)各個(gè)部門在預(yù)算信息公開(kāi)方面做出努力，但是由于各個(gè)部門間的權(quán)力存在差異，權(quán)力越大的部門會(huì)有較大的討價(jià)還價(jià)余地，而權(quán)力較小的部門則沒(méi)有太多商量的空間，而且權(quán)力較小的部門甚至存在通過(guò)預(yù)算公開(kāi)以求得更多預(yù)算撥款的情況，由此產(chǎn)生預(yù)算信息公開(kāi)程度的差異，換言之，權(quán)力大的部門會(huì)公布較少的預(yù)算信息，而權(quán)力較小的部門會(huì)公布較多的預(yù)算信息。

結(jié) 論

約束政府的不良行為是實(shí)現(xiàn)國(guó)家繁榮的必備條件之一，預(yù)算公開(kāi)、透明是約束政府不良行為的主要方式之一，公共管理理論和實(shí)踐都表明，政府預(yù)算公開(kāi)是良好政府治理的前提條件。只有通過(guò)公開(kāi)政府預(yù)算，公眾及其代表才能有效地監(jiān)督和約束自己的代理人——政府的行為，以保證公共資金有效率和有效果地使用(馬駿，2010)。但現(xiàn)實(shí)中政府預(yù)算公開(kāi)的程度卻并不理想，省級(jí)財(cái)政透明度得分從2009年到2016年都未超過(guò)60分，從2008年頒布《政府信息公開(kāi)條例》到2016年，也并非所有部門都公布了部門預(yù)算。因此，我們需要關(guān)注哪些因素在影響政府部門預(yù)算信息公開(kāi)。而現(xiàn)有的研究一方面忽略了政治因素在其中發(fā)揮的作用，一方面也較少探討不同部門之間預(yù)算信息公開(kāi)差異的背后因素。針對(duì)上述不足，本研究從政治視角來(lái)考察政治因素對(duì)預(yù)算信息公開(kāi)的影響。

鑒于此，本文以上海財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政透明度項(xiàng)目組對(duì)全國(guó)31個(gè)省、每個(gè)省28個(gè)部門，共計(jì)868個(gè)部門的預(yù)算透明度得分為關(guān)注點(diǎn)，從政治因素視角——官員競(jìng)爭(zhēng)、部門權(quán)力強(qiáng)弱——來(lái)分析其對(duì)部門預(yù)算透明得分在省際間、各部門間差異的影響。我們發(fā)現(xiàn)當(dāng)上一年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率低時(shí)，官員無(wú)法在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率競(jìng)爭(zhēng)中勝出，就會(huì)采取在預(yù)算公開(kāi)方面進(jìn)行努力的差異化競(jìng)爭(zhēng)策略，由此導(dǎo)致該省的預(yù)算透明度得分提高、公布預(yù)算信息的部門數(shù)也隨之增加。而權(quán)力較大的部門，為了避免權(quán)力受到約束、靈活支配資金，會(huì)較少的公布部門預(yù)算信息，由此導(dǎo)致其部門預(yù)算透明度低。

政府部門預(yù)算信息公開(kāi)透明也可以理解為廣義的政府回應(yīng)性，政府回應(yīng)性是政府行為符合公民意見(jiàn)的程度，反映了公民影響政府行為和獲得政府服務(wù)的能力。部門預(yù)算信息公開(kāi)是有國(guó)家正式條例規(guī)定的政府部門必須對(duì)公民申請(qǐng)進(jìn)行公開(kāi)的信息，甚至可以說(shuō)不需要公民申請(qǐng)，政府理應(yīng)自覺(jué)、主動(dòng)地公開(kāi)部門預(yù)算信息，以讓公民看到政府部門是如何使用其所征收的稅款的。這種公開(kāi)為進(jìn)一步促進(jìn)和諧社會(huì)的建立所必不可少，但是我們看到在部門預(yù)算信息公開(kāi)的過(guò)程中，官員競(jìng)爭(zhēng)、部門權(quán)力在發(fā)揮著一些阻礙作用，所以未來(lái)進(jìn)一步改革的方向可能一方面是要把預(yù)算公開(kāi)納入政府人事考核目標(biāo)中來(lái)，另一方面要限制部門權(quán)力，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的牢籠，這樣雙管齊下才有利于政府預(yù)算信息的公開(kāi)。

①而對(duì)于該問(wèn)題的思考，曾軍平(2010)、鄧淑蓮和龐保慶(2013)在中國(guó)財(cái)政預(yù)算透明度報(bào)告中也提出了部門預(yù)算透明的差異可能與部門權(quán)力大小有關(guān)，但卻并未進(jìn)行詳細(xì)論證。

②具體的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)可參考上海財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政透明度課題組的《2013中國(guó)財(cái)政透明度報(bào)告》。

③專家打分法(Delphi Technique)，也被稱為德?tīng)柗品?，即將提出的?wèn)題和必要的背景材料，用通信的方式向有經(jīng)驗(yàn)的專家提出，然后把他們的答復(fù)意見(jiàn)進(jìn)行綜合，再反饋給他們，反復(fù)多次，最后得出研究結(jié)論。我們?cè)诰唧w使用專家打分法時(shí)咨詢了4位政治學(xué)學(xué)者，4位經(jīng)濟(jì)學(xué)者，5位私營(yíng)企業(yè)主，5位企業(yè)雇員；4位學(xué)生。咨詢的問(wèn)題是：(1)比較而言，您認(rèn)為下列哪些政府部門的權(quán)力更大，對(duì)民眾的生活影響更深？(2)如果你可以自由進(jìn)入這些部門工作，請(qǐng)按照你最想進(jìn)去到最不想進(jìn)去的規(guī)則對(duì)這些政府部門進(jìn)行排序，并說(shuō)明原因(權(quán)力大、待遇好、專業(yè)對(duì)口、個(gè)人興趣)。通過(guò)調(diào)查、意見(jiàn)匯集、反饋、再分析、匯總、再反饋等“3下3上”程序，最終得出結(jié)論。

④以1994年為起點(diǎn)主要是因?yàn)椋焊鶕?jù)多數(shù)學(xué)者的看法，政績(jī)考核的體制(regime)大概確立于1990年代中后期，比較適用于1994年之后地方官員的競(jìng)逐(陶然等，2010)。

⑤即使經(jīng)濟(jì)績(jī)效對(duì)官員晉升不發(fā)揮作用，但績(jī)效差會(huì)降職的“壓力型體制”也會(huì)導(dǎo)致差異化競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果的出現(xiàn)。

1.曾軍平：《政府信息公開(kāi)制度對(duì)財(cái)政透明度的影響及原因》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2011年第3期。

2.鄧淑蓮：《中國(guó)省級(jí)政府財(cái)政信息公開(kāi)的評(píng)估與分析》，《政治學(xué)研究》2012年第5期。

3.高楠、梁平漢：《為什么政府機(jī)構(gòu)越來(lái)越膨脹？——部門利益分化的視角》，《經(jīng)濟(jì)研究》2015年第9期。

4.耿曙、鐘靈娜、龐保慶：《遠(yuǎn)近高低各不同：如何分辨省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的政治地位》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2014年第5期。

5.梁城城：《新預(yù)算法有助于提高財(cái)政透明度嗎？——基于新舊預(yù)算法的對(duì)比研究》，《石家莊經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第2期。

6.馬駿：《實(shí)現(xiàn)政治問(wèn)責(zé)的三條道路》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2010年第5期。

7.上海財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政透明度課題組：《2013中國(guó)財(cái)政透明度報(bào)告》，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2013年。

8.上海財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政透明度課題組：《2016中國(guó)財(cái)政透明度報(bào)告》，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2016年。

9.石亞軍、施正文：《我國(guó)行政管理體制改革中的“部門利益”問(wèn)題》，《中國(guó)行政管理》2011年第5期。

10.唐睿、劉紅芹：《從GDP錦標(biāo)賽到二元競(jìng)爭(zhēng)：中國(guó)地方政府行為變遷的邏輯——基于1998-2006年中國(guó)省級(jí)面板數(shù)據(jù)的實(shí)證研究》，《公共管理學(xué)報(bào)》2012年第1期。

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12.肖鵬、閻川：《中國(guó)財(cái)政透明度提升的驅(qū)動(dòng)因素與路徑選擇研究》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2013年第4期。

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14.鐘靈娜、耿曙、陳瑋：《甄選與激勵(lì)：中國(guó)政府人事層級(jí)細(xì)分的內(nèi)在機(jī)制》，《公共行政評(píng)論》2016年第5期。

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