領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計評價研究進展

何薈軍 黃東梅

[摘 要]自然資源與人類的生產(chǎn)生活息息相關(guān)，自然資源資產(chǎn)的開發(fā)、利用和保護不僅僅關(guān)系到當(dāng)代的經(jīng)濟社會發(fā)展的可持續(xù)性，還對后代人的生存發(fā)展產(chǎn)生重要的影響。為了加強我國的生態(tài)文明建設(shè)，提出要對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計，將資源環(huán)境保護納入到領(lǐng)導(dǎo)干部的政績考核評價當(dāng)中。通過梳理已有文獻研究，從對象、目的、內(nèi)容和方法四個要素對領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計指標(biāo)評價體系的構(gòu)建進行評述，并提出相關(guān)建議。

[關(guān)鍵詞]自然資源資產(chǎn)；離任審計評價；評價要素

[中圖分類號]F239.0

[文獻標(biāo)識碼]A

[文章編號]2095-3283（2018）09-0156-05

Abstract： Natural resources are closely related to human production and life. The development， utilization and protection of natural resource assets are not only related to the sustainability of contemporary economic and social development， but also have an important impact on the survival and development of future generations. In order to strengthen the construction of ecological civilization in China， the policy proposes to implement the audit of the departure of natural resources assets for leading cadres， and incorporate the environmental protection of resources into the evaluation of the performance of leading cadres. Experts and scholars have shown great concern for this policy. By combing the existing literature research， this paper reviews the construction of the auditing index evaluation system for the leading resource cadre natural resource assets from the four elements of object， purpose， content and method， and puts forward relevant suggestions.

Keywords： Natural Resource Assets； Departure Audit Evaluation； Evaluation Factors

[作者簡介]何薈軍（1994-），女，漢族，安徽蕪湖人，碩士研究生，研究方向：城市經(jīng)濟；黃東梅（1977-），女，漢族，安徽合肥人，講師，研究方向：資源環(huán)境審計。

[基金項目]國家社科基金項目“創(chuàng)新驅(qū)動新常態(tài)下產(chǎn)業(yè)空間重組和區(qū)域協(xié)同發(fā)展研究”（項目編號：15BJL096）；江蘇省公共工程審計重點實驗室開放重點課題“領(lǐng)導(dǎo)干部水資源資產(chǎn)與水環(huán)境質(zhì)量離任審計評價指標(biāo)體系研究”（批準(zhǔn)號：GGSS2016-03）；南京審計大學(xué)2017年政府審計學(xué)社本碩聯(lián)合研究課題“區(qū)域水環(huán)境治理績效審計：以貴州省赤水市為例”（項目編號：ZFSJXS201703）。

一、引言

隨著經(jīng)濟的高速增長，人民生活水平的不斷提高，人們對優(yōu)質(zhì)環(huán)境的需求正在不斷加大，但是過去粗放式的經(jīng)濟發(fā)展方式帶來了嚴(yán)重的資源環(huán)境后患，嚴(yán)重影響到我國人民群眾基本的生產(chǎn)生活。生態(tài)資源的有限性和經(jīng)濟發(fā)展對資源環(huán)境需求的無限性之間的矛盾，在對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部進行經(jīng)濟發(fā)展治理考核時有必要充分考慮生態(tài)資源的可持續(xù)發(fā)展等因素。而我國對有關(guān)自然資源資產(chǎn)與環(huán)境的審計實踐的摸索，可以追溯到農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保審計司的成立，但更多進行的是以財政資金為基礎(chǔ)的專項審計評價。

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中清晰地提出了要對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，這項建設(shè)生態(tài)文明社會的重要制度創(chuàng)新舉措引起了審計理論和實務(wù)界的極大關(guān)注，有關(guān)這一問題的研究與實踐也在不斷得到豐富與發(fā)展，但是從目前的研究實踐上來看，對領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)的管理考核情況缺乏系統(tǒng)、整體的指標(biāo)評價體系。本文擬從審計指標(biāo)評價體系的四個要素即評價對象、評價目的、評價內(nèi)容、評價方法出發(fā)，梳理相關(guān)已有的構(gòu)建審計評價的文獻研究，對建立一套系統(tǒng)、整體的審計指標(biāo)評價體系提出一些建議，不斷補充、完善審計指標(biāo)評價體系，形成對領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計科學(xué)、客觀的評價體系，推進我國的生態(tài)文明建設(shè)。

二、自然資源資產(chǎn)離任審計評價體系研究情況

（一）評價對象

國內(nèi)在對自然資源資產(chǎn)離任審計對象的確定上尚未形成共識，在對審計對象的確定上主要存在對“人”審計和對“事”審計這兩種主要觀點。一種觀點是基于公共受托責(zé)任的存在，經(jīng)過層層的委托代理，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部對區(qū)域管轄內(nèi)的自然資源資產(chǎn)的管理負有直接或間接責(zé)任，國家支持開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計，實行生態(tài)責(zé)任追究終身制，對生態(tài)資源環(huán)境的惡化與破壞進行歸責(zé)到人，避免出現(xiàn)職責(zé)不明、互相推諉的情況，因此離任審計評價的最終落腳點是放置在黨政領(lǐng)導(dǎo)干部上。安徽省審計廳課題組（2014）認為自然資源資產(chǎn)的審計評價主要是針對黨政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部[1]。另一種觀點認為，自然資源離任審計評價旨在發(fā)現(xiàn)、評價和鑒證領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期間對自然資源資產(chǎn)的管理和保護是否違背國家規(guī)定要求，如生態(tài)紅線等。湖北省審計廳課題組（2014）認為，審計對象應(yīng)是領(lǐng)導(dǎo)干部管轄期間對自然資源資產(chǎn)的管理情況[2]。

根據(jù)國家規(guī)定的政策法規(guī)、行政運行體制和建立責(zé)任政府的目標(biāo)上來看，對自然資源資產(chǎn)的開發(fā)利用保護是各級領(lǐng)導(dǎo)干部的分內(nèi)職責(zé)，而進行離任審計評價的最終目的是判斷領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期間是否盡到自己的管理保護職責(zé)。因此，本文認為領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的評價對象是各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，前述第二種觀點涉及的自然資源資產(chǎn)托管和運行管理情況是評價的載體。

（二）評價目的

現(xiàn)階段，利用評價指標(biāo)體系對被審計對象進行總體評價工作尚處于地方審計機構(gòu)和學(xué)者們的探索研究階段，尚無如審計署等權(quán)威機構(gòu)對領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計評價指標(biāo)體系的評價目的進行界定。因此，評價目的依然處于“仁者見仁、智者見智”狀態(tài)。

有研究認為審計評價指標(biāo)體系的評價目的是為了彌補和完善領(lǐng)導(dǎo)干部的受托責(zé)任體系，以此來加強對生態(tài)資源環(huán)境的治理，更好地履行資源環(huán)境保護責(zé)任，推動我國的生態(tài)文明建設(shè)[3][4]。也有觀點認為評價目的是加強對國家權(quán)力的監(jiān)管，其主要目的是權(quán)利行使的合規(guī)性，生態(tài)治理的效果性、效益性，政府運作報告的客觀、公允性，防止并糾正權(quán)利體制機制弊端，更好地促進我國資源與環(huán)境保護政策的貫徹執(zhí)行[5][6]。

自然資源資產(chǎn)離任審計評價的目的涵蓋了以上所述的目標(biāo)內(nèi)容。不同于常規(guī)的自然資源資產(chǎn)離任審計傾向于對領(lǐng)導(dǎo)干部盡職盡責(zé)、財務(wù)清明、行為合規(guī)的審查，評價指標(biāo)體系應(yīng)是關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部的資產(chǎn)受托責(zé)任和運行管理績效，尤其是面臨資源環(huán)境與區(qū)域經(jīng)濟增長矛盾時的抉擇與運行管理。概括來說，評價的直接目的是為了評價和鑒證自然資源資產(chǎn)及生態(tài)環(huán)境的開發(fā)、利用和管理的具體情況，通過系統(tǒng)、整體的評價，以此促進和加強領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)的管理，其間接目的是通過這種審計指標(biāo)評價，將生態(tài)資源環(huán)境的保護同領(lǐng)導(dǎo)干部的政績考核聯(lián)系在一起，促進領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確的政績觀，規(guī)范自然資源資產(chǎn)的開發(fā)、利用和管理，實現(xiàn)國家和地區(qū)經(jīng)濟、社會的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。

（三）評價內(nèi)容

針對評價指標(biāo)體系的目的，需要一個良好的評價框架對需要評價的內(nèi)容進行統(tǒng)籌，以便合理反映領(lǐng)導(dǎo)干部在自然資源資產(chǎn)的受托責(zé)任和運行管理方面的總體狀況。

1.評價框架

盡管自然資源開發(fā)利用一直在進行，但是把自然資源作為一項資產(chǎn)進行統(tǒng)計、管理與有序開發(fā)尚處于起步階段。如何構(gòu)建一個合理的框架對領(lǐng)導(dǎo)干部的自然資源資產(chǎn)托管責(zé)任與運行管理績效進行評價，當(dāng)前研究包括如下幾個代表性方法。

一是依據(jù)自然資源資產(chǎn)的保值增值視角構(gòu)建評價框架。自然資源資產(chǎn)離任審計是為了維護國家的生態(tài)資源安全，加強對自然資源資產(chǎn)的監(jiān)管，促進自然資源的可持續(xù)發(fā)展，對各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部管理、開發(fā)、使用、保護自然資源資產(chǎn)的情況進行總體審計評價的活動[7]，部分地方領(lǐng)導(dǎo)干部在管轄治理過程中，可能片面地追求經(jīng)濟性、效益性，往往忽略了環(huán)境性，由此造成管轄區(qū)域嚴(yán)重的生態(tài)破壞和環(huán)境污染，不利于地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展[3][8]。

二是以領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)視角構(gòu)建評價框架。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計指標(biāo)的評價框架涵蓋內(nèi)容從總體層面上來說主要是以生態(tài)環(huán)境責(zé)任和經(jīng)濟責(zé)任兩個部分為基礎(chǔ)。從經(jīng)濟責(zé)任層面上來說，主要關(guān)注的是領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間對自然資源資產(chǎn)管理的財政財務(wù)資金利用的合規(guī)性、效益性評價，即通俗意義上的經(jīng)濟責(zé)任審計內(nèi)容；從生態(tài)環(huán)境責(zé)任層面上來說，更加關(guān)注的是領(lǐng)導(dǎo)干部在任期間對自然資源的治理中發(fā)生的資源環(huán)境問題，即是現(xiàn)在常說的資源環(huán)境審計內(nèi)容。自然資源資產(chǎn)離任審計分別作為資源環(huán)境審計和經(jīng)濟責(zé)任審計的子集，更是資源環(huán)境審計和經(jīng)濟責(zé)任審計兩者的延伸和融合[9][10][11]，其審計評價指標(biāo)框架的構(gòu)建須要考慮到生態(tài)環(huán)境因素和經(jīng)濟責(zé)任因素。

三是從領(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān)的職責(zé)視角構(gòu)建評價框架。從具體層次上來說，這種對領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計評價內(nèi)容的重點體現(xiàn)在以下幾個方面。一是體現(xiàn)自然資源政策法規(guī)的遵守和執(zhí)行情況?；诠彩芡胸?zé)任的存在，領(lǐng)導(dǎo)干部在地方治理中做出的經(jīng)濟決定必須要符合國家規(guī)定的自然資源環(huán)境政策與法規(guī)，這是進行離任審計評價的基本底線[6]。次之體現(xiàn)在有關(guān)自然資源資產(chǎn)資金管理利用的合規(guī)性與績效性。在自然資源資產(chǎn)的管理過程中，相關(guān)資金的籌集、投入、利用和產(chǎn)出，有關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部都負有直接或間接的責(zé)任，而有關(guān)這一方面的評價是屬于領(lǐng)導(dǎo)干部治理考核評價的基礎(chǔ)[12]。再次是開發(fā)利用與保護績效方面。落實在自然資源環(huán)境保護上，這一角度主要是從社會群眾關(guān)切的角度出發(fā)，綠水青山就是金山銀山，良好的生態(tài)資源環(huán)境是一個國家可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，不但涉足當(dāng)前，更關(guān)乎未來。相對于資產(chǎn)保值增值視角注重資產(chǎn)本身，干部問責(zé)視角傾向于是否合格的“糾錯評價”，從領(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān)的職責(zé)視角更能夠全面評價領(lǐng)導(dǎo)干部在自然資源資產(chǎn)托管與運行管理方面的總體績效。

2.評價內(nèi)容

自然資源資產(chǎn)離任審計指標(biāo)框架評價內(nèi)容的外在體現(xiàn)形式就是指標(biāo)化，到指標(biāo)真正具體確立時，其內(nèi)涵是一個系統(tǒng)、整體的自然資源資產(chǎn)離任審計評價指標(biāo)框架體系應(yīng)該要涵蓋的內(nèi)容。其構(gòu)建指標(biāo)評價框架的評價內(nèi)容涵蓋主要涉及三類。

第一類是有關(guān)內(nèi)容真實性的審計評價。首先針對財政財務(wù)資金的投入使用，關(guān)于自然資源資產(chǎn)開發(fā)、利用、管理和保護所征收、投入資金的使用是否真實，是否得到合理利用，是否有項目資金挪用等問題的存在。特別是對一些的重大生態(tài)資源環(huán)境保護項目，專項資金的“來龍去脈”是對領(lǐng)導(dǎo)干部進行審計評價的重點。其次針對自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)的記錄與核算是否真實，比如審查自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)歸屬情況是否與書面記錄保持一致。最后針對的自然資源資產(chǎn)負債表的編制，有關(guān)自然資源資產(chǎn)的增減變化內(nèi)容的真實性，自然資源資產(chǎn)的消耗與恢復(fù)是否如實反映在資產(chǎn)負債表中。

第二類是有關(guān)內(nèi)容合規(guī)性的審計評價。有關(guān)合規(guī)性的評價內(nèi)容主要針對的是國家制定的有關(guān)自然資源政策法規(guī)和為推動生態(tài)文明建設(shè)的基本國策在地方執(zhí)行當(dāng)中是否得到貫徹和落實，地方各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在進行重大自然資源決策時是否按照重大事項決策程序，相關(guān)的資源決策事項是否合乎標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)資金的使用、審批程序的執(zhí)行等是否合乎規(guī)定。

第三類是涉及績效性的審計評價。有關(guān)自然資源資產(chǎn)績效性的評價內(nèi)容主要包括經(jīng)濟績效和環(huán)境績效兩個方面，第一是對自然資源資產(chǎn)管理的產(chǎn)出情況的評價。自然資源資產(chǎn)的管理所帶來的經(jīng)濟效益的提高是領(lǐng)導(dǎo)干部履行治理職責(zé)最直觀、最突出的體現(xiàn)，自然資源資產(chǎn)進入經(jīng)濟生產(chǎn)活動，創(chuàng)造價值，給所在地區(qū)創(chuàng)造的效益是評價的重點內(nèi)容。諸如自然資源資產(chǎn)的循環(huán)利用情況，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)生的效益情況。徐泓、曲婧（2012）側(cè)重從績效角度構(gòu)建審計評價指標(biāo)體系，主要是從政府績效、資金績效、開發(fā)保護績效、自然資源開發(fā)保護績效、自然資源使用績效、自然資源收益績效等方面進行考慮，認為由此建立的審計指標(biāo)評價框架才能提高審計效率，促進發(fā)揮審計效果[13]。第二是對自然資源資產(chǎn)管理成果的評價。關(guān)于這一方面的評價內(nèi)容主要針對的是環(huán)境績效性，主要評價領(lǐng)導(dǎo)干部對自然資源資產(chǎn)的治理成果，即主要評價領(lǐng)導(dǎo)干部區(qū)域自然資源環(huán)境治理績效，諸如空氣質(zhì)量的改善、水質(zhì)的改良，資源消耗強度的降低等。黃溶冰（2013）就運用節(jié)能減排評價指標(biāo)衡量了領(lǐng)導(dǎo)干部地方治理的資源環(huán)境保護責(zé)任[8]。

據(jù)文獻調(diào)查，學(xué)者對領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)的審計評價內(nèi)容研究的角度有著些許不同，對審計評價內(nèi)容研究的側(cè)重點有著較大區(qū)別，但就對審計指標(biāo)評價內(nèi)容的把握歸根結(jié)底或多或少涉及到真實性、合規(guī)性和績效性的審計內(nèi)容評價，而對自然資源資產(chǎn)管理內(nèi)容的真實性、合規(guī)性評價是指標(biāo)評價框架所設(shè)計和選擇的重點內(nèi)容，對于有關(guān)內(nèi)容的績效性評價是關(guān)鍵內(nèi)容之一。結(jié)合相關(guān)文獻和本文所做的梳理分析，提出如圖1所示的自然資源資產(chǎn)離任審計指標(biāo)評價體系的評價框架，涵蓋評價對象、評價目的、評價內(nèi)容和評價方法。

（四）評價方法的選擇與應(yīng)用

1.指標(biāo)體系評價方法的選擇

對領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間自然資源資產(chǎn)管理的績效考察和政績考核，單從建立一套系統(tǒng)、整體的指標(biāo)評價體系上來說，聯(lián)系我國具體的實踐情況，相關(guān)治理情況的反映不能夠完全量化，更多的是定性指標(biāo)和定量指標(biāo)兩者的結(jié)合考察。而如何確定一個指標(biāo)在整個指標(biāo)評價體系中所占的貢獻比，這可能會影響對領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)履責(zé)情況的整個評價結(jié)果。自然資源資產(chǎn)相比其他普通資產(chǎn)，有其特殊性，對自然資源資產(chǎn)的審計評價相比一般的經(jīng)濟責(zé)任審計，需要其他學(xué)科注入環(huán)境學(xué)、資源學(xué)、統(tǒng)計學(xué)等相關(guān)學(xué)科的專業(yè)內(nèi)容，屬于一種新興的社會學(xué)科[12]。國內(nèi)學(xué)者將一系列相關(guān)的方法理論運用到審計評價領(lǐng)域，比如對運籌學(xué)、數(shù)學(xué)方法的應(yīng)用，在對領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間對自然資源資產(chǎn)的管理進行指標(biāo)審計評價時，其中應(yīng)用最廣泛的是采用運籌學(xué)中的層次分析法（AHP）和數(shù)學(xué)學(xué)科的模糊理論應(yīng)用于審計評價領(lǐng)域，一些指標(biāo)的選擇取決于人們的主觀判斷，從而會出現(xiàn)不確定性和模糊性，通過對領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源履責(zé)情況進行層次劃分，這種細分來評判各因素權(quán)重來實現(xiàn)定量指標(biāo)與定性指標(biāo)的結(jié)合，靈活運用模糊理論，采用模糊綜合評價能夠?qū)⒍ㄐ栽u價量化，以此解決整個評價框架中指標(biāo)比重問題[14][15][16]。進行模糊綜合評價時也有應(yīng)用德爾菲法、層次分析法-G1法等確定各評價指標(biāo)權(quán)重系數(shù)，并對其進行模糊綜合評價得出審計結(jié)果[4][12][17][18]。在相關(guān)學(xué)者的指標(biāo)研究過程中，權(quán)重較大的指標(biāo)值會造成對整個審計評價起到“粉飾”作用，在這種情況下可能對領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)履責(zé)情況無法進行客觀公正的評價。黃溶冰（2013）采用層次變權(quán)綜合評價方法，在這種方法下，權(quán)重是評價指標(biāo)的函數(shù)，權(quán)重隨著影響因素狀態(tài)值的改變而變化，這一方法使得權(quán)重能夠反映各指標(biāo)在整個指標(biāo)框架評價中的貢獻度[8]。也有研究結(jié)合層次分析法和灰色關(guān)聯(lián)理論，提出了一種資源環(huán)境評價方法[19]。

國內(nèi)學(xué)者也嘗試了應(yīng)用PSR①（Pressure-State-Respond）框架評價模型建立一系列的審計評價指標(biāo)，將自然資源可持續(xù)開發(fā)利用審計目標(biāo)進行分解，從壓力削減、狀態(tài)改善、響應(yīng)落實三個層面進行評價指標(biāo)的構(gòu)建，通過目標(biāo)層、準(zhǔn)則層、要素層和具體評價指標(biāo)的層層遞進關(guān)系，運用PSR框架原理構(gòu)建一系列評價指標(biāo)進行審計內(nèi)容評價[20]。張敏（2017）在無錫太湖治理上運用PSR框架構(gòu)建環(huán)境績效評價指標(biāo)，代入環(huán)境優(yōu)值評價模型得出無錫太湖的治理卓有成效。除了以上的審計評價方法，還可以采用成本效益分析法、狀態(tài)比較法、檢查統(tǒng)計法、綜合分析法[4]，這些方法在審計實務(wù)操作中可以單獨使用，也可以聯(lián)合使用。

2.評價方法在自然資源資產(chǎn)離任審計評價體系中的應(yīng)用

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計評價方法的確立是運用審計指標(biāo)體系進行評價的重中之重，要想得到科學(xué)、客觀、合理的審計評價結(jié)果，評價方法的選定就顯得尤為重要。通過對文獻的梳理，國內(nèi)學(xué)者在關(guān)于評價方法的選擇和采用上大體上集中在以下幾種，一是通過確定重要性指標(biāo)，在反映某一審計評價內(nèi)容指標(biāo)的設(shè)計與使用時，可能會存在指標(biāo)涵義的重復(fù)性，或者一些指標(biāo)針對整個審計評價目的的實現(xiàn)所起的作用微小，確定重要性指標(biāo)對審計評價效率的提高是非常有必要的。二是對權(quán)重的選擇，如何確定每個指標(biāo)在審計評價指標(biāo)體系中的權(quán)重成為審計綜合評價的一個關(guān)鍵問題，權(quán)重的大小會影響審計評價效果。黃溶冰（2013）采用層次變權(quán)綜合評價方法，權(quán)重是評價指標(biāo)的函數(shù)，權(quán)重隨著影響因素狀態(tài)值的改變而變化，由此權(quán)重的相應(yīng)變化反映了影響因素在經(jīng)濟決策中所發(fā)揮的作用[8]。三是在對審計指標(biāo)框架進行評價時，會預(yù)先設(shè)定一個值或者依據(jù)初始值，因為是對領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計評價，所以上任領(lǐng)導(dǎo)干部的離任審計評價結(jié)果作為其初始值，在得出最后的審計評價結(jié)論時，根據(jù)預(yù)期值或初始值與當(dāng)前值的比較，對領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間的自然資源資產(chǎn)管理的履責(zé)情況進行評價。王麗、王燕云等（2013）就采用目標(biāo)評價法，即利用當(dāng)前值與預(yù)期值進行對比，以此發(fā)現(xiàn)導(dǎo)致審計目標(biāo)未實現(xiàn)的因素。四是采用主副指標(biāo)的方式構(gòu)建普適的審計指標(biāo)評價框架，主指標(biāo)主要反映水質(zhì)狀況、大氣狀況等通用性資源情況，副指標(biāo)根據(jù)區(qū)域性資源具體情況的不同，依據(jù)實際需要構(gòu)建，如海洋資源情況等，張宏亮（2015）通過區(qū)分主副指標(biāo)重要性，運用期初比較法進行指標(biāo)分值計算，對S市領(lǐng)導(dǎo)人進行審計評價，得出領(lǐng)導(dǎo)干部未盡到資源環(huán)境保護責(zé)任的審計評價結(jié)論[6]。五是利用已知的國家明確規(guī)定的自然資源環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，諸如生態(tài)三條紅線等，通過確定是否違背國家政策法規(guī)規(guī)定的生態(tài)紅線標(biāo)準(zhǔn)，以此作為評價依據(jù)。

作為指標(biāo)評價體系的關(guān)鍵，確定評價方法受到多個方面因素的影響，如何運用指標(biāo)評價體系對領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)責(zé)任進行客觀、合理的評價，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計評價造成無法對同一對象、同一區(qū)域進行連續(xù)性審計評價，針對我國這種實際情況，為了實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部履責(zé)情況的審計評價具有可比性，本文認為采用比較靜態(tài)法對領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)履責(zé)情況進行評價是比較合理的，將上任領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間的履責(zé)情況為對照組，對其賦值打分，并以此作為評價基礎(chǔ)，根據(jù)現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)的開發(fā)、利用和保護情況進行評分，達到綜合、可比評價的目的。

三、評價與建議

將領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計評價融入對領(lǐng)導(dǎo)干部治理政績考核，完善干部考核評價體系，與推動綠色發(fā)展，建立更加完善的環(huán)境管理體系，探索綠色發(fā)展的路徑等治理目標(biāo)的實現(xiàn)息息相關(guān)。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計是在最近幾年提出的，相對來說還是個嶄新的概念，對于領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計評價指標(biāo)的構(gòu)建中，國內(nèi)專家學(xué)者理論分析研究結(jié)合試點地區(qū)的具體實踐，其審計指標(biāo)評價體系框架不斷得到補充、完善，但不可否認的是，在對自然資源資產(chǎn)離任審計評價指標(biāo)的設(shè)計選擇也存在著很多不足。本文基于對審計指標(biāo)框架評價的對象、目的、方法和內(nèi)容四個要素，對構(gòu)建一個系統(tǒng)、完整的指標(biāo)評價框架提出兩點建議：

第一，根據(jù)我國的行政體制機制，領(lǐng)導(dǎo)干部的任職具有一定的流動性，無法對某一領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)的管理實行連續(xù)性地審計評價，但對區(qū)域自然資源資產(chǎn)管理的評價與監(jiān)督應(yīng)具有連續(xù)性，所構(gòu)建的審計指標(biāo)評價框架應(yīng)具有可比性?；诳杀刃裕梢酝ㄟ^第三方研討，學(xué)術(shù)界的理論研究和實務(wù)界的具體實踐相結(jié)合，實現(xiàn)評價目的、方法和內(nèi)容的統(tǒng)一。

第二，根據(jù)已有審計試點工作的推進，審計指標(biāo)評價框架的實務(wù)運用所遇到的問題，應(yīng)該記錄并進一步得到有效溝通，不斷總結(jié)摸索，以達到補充和完善審計評價指標(biāo)體系的目的。

[注釋]

①PSR，即壓力、狀態(tài)、響應(yīng)。最初是由加拿大統(tǒng)計學(xué)家David和Tony（1979）年提出，后由經(jīng)濟合作與發(fā)展組織和聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署于20世紀(jì)八九十年代共同發(fā)展起來的用于研究環(huán)境評價的框架體系。

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（責(zé)任編輯：張彤彤 梁宏偉）