城市軌道交通運營安全風險管控的探索與思考
——以上海為例

焦 琳

上海市交通委員會

0 引 言

我國已成為目前世界城市軌道交通發(fā)展最快的國家，也是世界城市軌道交通大國。然而，中國如何從世界城市軌道交通大國邁向世界城市軌道交通強國，仍需要認真探索與思考，特別是我國城市軌道交通從誕生之日起運營安全事故（件）就時有發(fā)生，僅2011年，京、滬、穗等城市的軌道交通相繼發(fā)生供電事故、信號失靈、車門故障、兩車追尾、雨水倒灌及扶梯奪命等一系列惡性事故（件），造成人員與財產(chǎn)的重大損失，并引發(fā)社會和輿論的高度關(guān)注。本文以上海市軌道交通發(fā)展經(jīng)驗為例，梳理分析軌道交通運營安全風險管控的相關(guān)問題與對策。

1 上海市軌道交通建設(shè)與運營發(fā)展現(xiàn)狀

上海市軌道交通總運營里程已居世界城市榜首。上海軌道交通自1993年5月28日完成“零”的突破，即1號線“錦江樂園—徐家匯”段建成通車以來，實現(xiàn)了大規(guī)模、高速度的發(fā)展。2017年上海軌道交通新增9號線三期東延伸、17號線，共計新增運營線路長度49 km、運營車站22座。上海軌道交通全路網(wǎng)共計運營線路16條（1～13號線、16號線、17號線及磁浮線），全網(wǎng)運營線路總長共計666 km（地鐵637 km + 磁浮29 km），車站共計389座（地鐵387座+磁浮2座），換乘車站共計52座。其中，上海軌道交通11號線以線路總長82.4 km居全國單線運營里程榜第一。

上海軌道交通作為大容量、長距離及網(wǎng)絡(luò)化的城市公共交通方式，已經(jīng)成為市民公交出行的首選。2017年上海軌道交通路網(wǎng)累計完成運送乘客35.34億人次，完成年度指標的101%，同比去年增長4%。全年路網(wǎng)日均客流達968萬人次，工作日日均客流約1 077萬人次；2017年全年共4次刷新最大日客流，其中4月28日（周五），路網(wǎng)客流創(chuàng)1 186.7萬人次的歷史新高。

伴隨著城市軌道交通的快速發(fā)展，軌道網(wǎng)絡(luò)化運營安全風險管控面臨的挑戰(zhàn)逐步加大，也日益成為市民關(guān)心、領(lǐng)導關(guān)切、媒體關(guān)注的焦點。國家和上海市政府監(jiān)管部門都頒布了眾多關(guān)于城市軌道交通安全的行政法規(guī)、規(guī)章和相關(guān)行業(yè)標準，提出了相關(guān)行業(yè)安全管理及風險管控的要求：如《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》規(guī)定了要“尊重科學的原則，及時、準確地查清事故經(jīng)過、事故原因和事故損失，查明事故性質(zhì)，認定事故責任，總結(jié)事故教訓，提出整改措施”；又如《城市軌道交通技術(shù)規(guī)范》規(guī)定了在發(fā)生故障、事故或災(zāi)難的情況下要采取的方法和措施。至今上海地鐵已總體安全運營了24年。

2 上海市軌道交通面臨的運營安全風險源

上海已全面跨入城市軌道交通的全新時代，同時，上海軌道交通全網(wǎng)絡(luò)運營安全及風險管控也面臨諸多挑戰(zhàn)，主要如下：

① 運營時撞車風險。2011年9月27日14:10分，上海地鐵10號線新天地站設(shè)備故障，交通大學至南京東路上下行采用電話閉塞方式，列車限速運行，期間14:51分豫園至老西門下行區(qū)間1005車和1016車兩車不慎發(fā)生追尾相撞，迫使500多名乘客緊急撤離，40多名乘客受傷，人員和財產(chǎn)損失很大。

② 客流聚集的踩踏風險。上海軌道交通工作日客流近1 000萬人次已成為常態(tài)，部分大客流車站高峰時段或突發(fā)事件時，在自動扶梯處易形成擁堵點，樓梯、通道、站臺等存在客流對沖現(xiàn)象，出入口“四亂”現(xiàn)象加劇通道擁堵，限流車站早晚高峰站廳站臺承受能力差，應(yīng)急疏散存在困難等等，這些都可能成為引發(fā)踩踏的風險因素。

③ 火災(zāi)的風險。上海軌道交通2015至2017年的三年火災(zāi)情況統(tǒng)計，共計發(fā)生火災(zāi)7起，均為一般火災(zāi)，未發(fā)生較大及以上火災(zāi)事故。其中2015年發(fā)生3起，2016、2017年均為2起。從火災(zāi)原因來分析，電氣火災(zāi)占比57%，為4起，其余為外來火種或操作不當。其中2017年11月27日漕溪路站“芋味大食堂”商鋪火災(zāi)損失達5 000余元，有明火大煙，社會影響極壞。

④ 沉降的風險。由于上海軟土地基的原因，隧道結(jié)構(gòu)管理維護的體量巨大、情況復(fù)雜，統(tǒng)計至2017年底全路網(wǎng)共有142處加密變形監(jiān)測區(qū)段，針對超過11 cm的變形，需要及時采取加固措施。軌道交通二號線“淞虹路站—虹橋2號航站樓站”2010年投運，自2013年始，位于虹橋機場停機坪下方的隧道結(jié)構(gòu)出現(xiàn)明顯的橫向收斂變形，目前最大收斂超過110 mm，遠超設(shè)計值，且仍以10 mm/年的速率發(fā)展。另外，軌道交通安全保護區(qū)范圍內(nèi)的違規(guī)施工作業(yè)、超負荷堆土或周邊開挖等外界侵襲因素，也極易造成隧道結(jié)構(gòu)變形、高架、構(gòu)件脫落，甚至斷裂坍塌，導致嚴重事故。

⑤ 列車長時間延誤的風險。2017年，路網(wǎng)共發(fā)生15分鐘以上嚴重晚點27件，其中15～30分鐘晚點24件；30分鐘以上晚點3件。2017年4月14日8時許，9號線松江大學城站至佘山站上行發(fā)生觸網(wǎng)失電故障，故障造成9號線清客23列次、晚點20列次，運休56列次，松江大學城站上行最大晚點102分鐘。當日路網(wǎng)退票8 084張、金額27 352元，發(fā)放致歉信29 329張；熱線受理投訴詢問1 363起。當日對全市早高峰時段9號線及相關(guān)線路區(qū)域運營造成很大影響，周邊交通癱瘓。

⑥ 人為破壞與恐怖襲擊風險。當前，各類矛盾多發(fā)易發(fā)，少數(shù)當事人在失去理智的情況下，有可能把軌道交通作為其發(fā)泄怨恨的對象，實施縱火、爆炸等破壞行為。從國際案例看，由于城市軌道交通人流密集、空間封閉狹小，容易成為恐怖分子的襲擊對象。

⑦ 運營對周邊建筑物及環(huán)境保護的風險。軌道交通在修建過程中，不可避免地涉及到后建站對已建站的影響及對周邊建筑物的影響。同樣對于盾構(gòu)隧道施工，不可避免在網(wǎng)絡(luò)線路交叉處出現(xiàn)近距離穿越已建隧道區(qū)間、高架區(qū)間或居民房屋的問題。另外，由于運營中的軌道交通對既有線保護要求極高，每個穿越點都有其復(fù)雜的地質(zhì)環(huán)境情況，施工風險極大。經(jīng)梳理，“十三五”期間，有32座地下車站、8座高架車站與運營車站交叉，27處盾構(gòu)穿越運營項目，眾多項目與居民房屋、原水管道、高壓燃氣、主干交通等城市生命線工程交叉，風險隱患高度聚集。

⑧ 人為操作的失誤風險。軌道交通企業(yè)員工在車輛、信號等操作或設(shè)備維修保養(yǎng)過程中，也可能發(fā)生誤操作、漏操作，甚至違章作業(yè)等，導致或引發(fā)運營安全事故。目前，一線技術(shù)與操作人員占到總?cè)藬?shù)的75%以上，員工素質(zhì)對安全的影響不容忽視。

⑨ 自然災(zāi)害的應(yīng)對風險。上海地處沿江濱海地帶，臺風、暴雨、冰凍、積雪等自然災(zāi)害始終是不容忽視的風險隱患，容易引起大面積設(shè)施損壞，甚至造成軌道交通停運。

⑩ 個別市民不文明行為及治安因素風險。如沿線居民向地鐵線路上高空拋物，甚至人為盜竊、野蠻施工等導致軌道交通設(shè)施損壞或缺失，引發(fā)運營安全事故。2017年4月10日5:48，1號線共富新村下行進站0142#車司機反映共富新村至寶安公路上行百米標269～270處觸網(wǎng)上方有一捆氣球侵限，此次事件是由于外部異物侵限與觸網(wǎng)纏繞侵限導致列車無法通過，司機現(xiàn)場無法進行處置。后續(xù)供電搶修人員進行搶修后仍有異物殘留，經(jīng)二次下線停電處理后異物清除。該起事件造成共富新村上行最晚晚點26分鐘。

3 上海市軌道交通運營安全風險管控的主要對策

要想確保城市軌道交通可持續(xù)的安全運營，就必須在軌道交通運營安全風險管控上下功夫。然而，目前政府監(jiān)管部門及運營企業(yè)都習慣于事后或事中風險管控，更多的是采取亡羊補牢的措施處置事故或管控風險，比如《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》、《城市軌道交通技術(shù)規(guī)范》提出的處置對策和措施，大多是針對事故發(fā)生后的報告和調(diào)查，重點在于事故發(fā)生后的管控，而對于事故誘因分析及事前管控措施制定與落實重視不夠，在風險管控環(huán)節(jié)上存在偏頗。

多年來的經(jīng)驗和教訓證明，事前管控才是可持續(xù)的安全風險管控的前提和基礎(chǔ)，防患于未然才是最高效的風險管控理念。無論是政府監(jiān)管部門還是運營企業(yè)都要努力實現(xiàn)運營安全風險管控在前，事中、事后管控相輔，技防、人防結(jié)合，使風險管控貫穿于各項工作的始終。黨的十九屆三中全會通過的《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》提出，組建應(yīng)急管理部，不再保留國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局。應(yīng)急管理部的成立，正是著眼減災(zāi)、防治與救援并重，體現(xiàn)了大安全、大應(yīng)急的理念，顯示的是解決新時代安全應(yīng)急治理的大智慧。健全公共安全體系，整合優(yōu)化應(yīng)急力量和資源，推動形成中國特色應(yīng)急管理體制，減災(zāi)防災(zāi)、事故防控的思路清了、方向明了、方法對了，必將大幅度減少事故及損失、減輕事中事后工作壓力，從而把重點和精力放在更多地用科學方法注重于事前的“防”，完善的體系用于事中的“控”，以及最大程度減輕損失的事后的“救”上，最大限度地實現(xiàn)以事件為中心向以風險為中心、從習慣“亡羊補牢”向自覺“未雨綢繆”、從單純“事后應(yīng)急”轉(zhuǎn)向“事前、事中防控”的轉(zhuǎn)變。

針對軌道交通運營的風險，我們必須從運營管理及行業(yè)監(jiān)管等方面多管齊下，多策并舉，從而形成諸多行之有效的管控措施，主要有：

①加強具有針對性、專業(yè)性的風險防控管理。提前介入軌道交通風險防控，尋找第三方專業(yè)機構(gòu)成立課題組，立項從強化運營風險管理起，使風險管控貫穿于全周期，并加大前期技防投入等。立足于前期發(fā)現(xiàn)安全風險，找出原因，找到對策，事前防控。對處于風險期的項目開展形式多樣的檢查和評估，讓問題暴露在陽光下，并及時制定相應(yīng)的防范措施予以應(yīng)對。

② 加強信息化管控，嚴格日常運營的安全管控。建立遠程監(jiān)控中心，準備將運營數(shù)據(jù)接入交通委的指揮中心平臺和安全監(jiān)控平臺，同時引入多種信息化資源，增加“全市眼”視頻監(jiān)控功能，嘗試集中管控功能，引入BIM系統(tǒng)，強化運營時的風險過程管理。

③ 加強誠信體系建設(shè)，規(guī)范企業(yè)、乘客、內(nèi)部管理人員、外包企業(yè)員工、商家等各方管理。將乘客滿意度指數(shù)納入考核體系，作為年終評比的重要依據(jù)。開展立功競賽，創(chuàng)建文明乘車、樣板管理，開展安全運營標桿評比，提升各類獎項的申報比例。

④ 整合行業(yè)管理職能，健全運營體制機制。市交通和管理部門歸口軌道交通規(guī)劃、建設(shè)、運營、監(jiān)管職責，進一步理順管理體系，加大行業(yè)監(jiān)管工作力度和深度。同時完善市級協(xié)調(diào)機制，發(fā)揮政府協(xié)調(diào)管理作用，定期召開“周、月、季度”例會和專題風險防控安全工作會議，及時掌握行業(yè)運營動態(tài)，研究解決行業(yè)運營時的突出問題等。

⑤ 加強制度標準建設(shè)，保障運營安全可靠。加快行業(yè)法規(guī)、規(guī)章及標準建設(shè)，如進一步修訂《上海市軌道交通管理條例》，配套《上海市軌道交通事故處置規(guī)定》、《上海市處置城市軌道交通運營事故應(yīng)急預(yù)案》等多項規(guī)章和標準，為依法監(jiān)管和運營提供有效的法規(guī)支撐。完善軌道交通服務(wù)標準體系，完善目前已形成2 000多項標準、9 000多本作業(yè)指導書等。推行領(lǐng)導現(xiàn)場包干執(zhí)勤等制度，加強運營安全管理制度落實情況的督（檢）查等。此外，完善安全認證及評價機制。對新投用的運營設(shè)施設(shè)備，組建專門力量開展安全認證工作，完成既有線路的第三方安全評估工作，確保設(shè)備運行安全可靠。

⑥ 強化安全動態(tài)監(jiān)管，加強設(shè)備日常養(yǎng)護。完善軌道交通運營安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預(yù)防機制。全面實施定責管理和檢查考評制度，加強危險源的識別與控制。堅持日常監(jiān)管與重點監(jiān)管相結(jié)合，推動事后調(diào)查向事前預(yù)防轉(zhuǎn)變，建立健全運營安全隱患排查治理監(jiān)督機制，突出隱患治理與監(jiān)督閉環(huán)。依托院校等專業(yè)機構(gòu)建立軌道交通專家資源庫，每季度對軌道交通運營安全隱患排查整治情況、15分鐘以上延誤事件等實施動態(tài)監(jiān)督并形成督查報告。提高行車設(shè)備養(yǎng)修質(zhì)量，圍繞“零誤差、零缺陷”的目標，組織開展日常養(yǎng)修和定檢定修，加大薄弱環(huán)節(jié)的技術(shù)攻關(guān)和補強力度，提高設(shè)備的可靠性和穩(wěn)定性。

⑦ 強化運營監(jiān)測預(yù)警，加強現(xiàn)場大客流管控。加強客流組織管理。修訂《上海軌道交通大客流處置工作預(yù)案》，明確啟動條件和處置要求，并開展大客流安全風險管理試點評估。加強高峰時段人員保駕。除現(xiàn)有力量外，還應(yīng)增配小時工、志愿者等作為補充力量，引導乘客有序乘車。強化巡視作業(yè)。通過多種監(jiān)控方式（值班站長巡視、各崗位職工觀察、車控室探頭巡視），做到站臺、站廳、換乘通道、樓扶梯等關(guān)鍵區(qū)域的巡視全覆蓋。此外，強化車站大客流監(jiān)測與預(yù)警處置，科學研判大客流風險，及時采用限流、隔離、人工疏導等有效控制措施。

⑧ 健全、完善預(yù)案機制，提升應(yīng)急處置能力。建立“四長機制”（地鐵車站站長、軌交公安警長、屬地派出所所長、屬地街鎮(zhèn)長等聯(lián)動處置機制）。每年有計劃、有組織地圍繞“行車作業(yè)類”、“客運組織類”、“設(shè)施設(shè)備類”、“公共安全類”等多種科目類別，以貼近實戰(zhàn)為主，開展不同層級的高仿真應(yīng)急演練。加強應(yīng)急有效聯(lián)動。健全“1+N”網(wǎng)絡(luò)運營信息發(fā)布體系。在1個核心系統(tǒng)“上海地鐵客流信息誘導系統(tǒng)”基礎(chǔ)上，建成包括電視直播、移動電視、網(wǎng)站、微博、微信等多渠道的信息聯(lián)動發(fā)布平臺，發(fā)揮對客流的應(yīng)急組織誘導功能。健全氣象預(yù)警機制與防范，根據(jù)自然災(zāi)害不同類型與氣象等部門建立溝通機制，落實針對性防范性措施或應(yīng)急響應(yīng)方案，充分利用各方搶險資源等做好應(yīng)急隊伍建設(shè)及專用物資的儲備等工作。

⑨ 強化外部侵害風險管控，加強安全保護區(qū)管理。不斷完善軌道交通安全保護區(qū)行政許可流程，嚴格審批控制和方案審查；落實日常巡視與危險源排查職責，逐步推廣設(shè)置安全警示標志；依靠市區(qū)交通、規(guī)劃、建設(shè)部門聯(lián)手，對堆土、違章搭建等突出問題持續(xù)開展查處與整改。提高行車設(shè)施設(shè)備防盜能力。通過增設(shè)“加裝防盜隔離設(shè)施”“犬防巡視”、“攝像監(jiān)視”、“人工巡檢”等手段，建立技防人防機制，進一步提升遠郊、地面線路行車設(shè)施設(shè)備防盜、防破壞能力。加強車站安檢和應(yīng)急防范。在全市366座車站的701個安檢點，配置X光檢測儀安保人員，按照“大包必查、小包抽查、逢疑必查”的原則，嚴格對乘客攜帶物品實施安檢。同時，為應(yīng)對車站突發(fā)暴恐事件，按照“小、精、全”和“多點配、就近拿”的原則，在每個安檢點配備盾牌、長叉等應(yīng)急處突器材裝備等。

⑩ 充分利用各種平臺，強化宣傳與引導。通過電視直播、網(wǎng)絡(luò)、微信、車站現(xiàn)場、進社區(qū)、進學校等手段，不斷加強宣傳和引導，如安全線內(nèi)候車、配合限流、不沖門、先下后上、配合安檢等日常規(guī)范，并著力提高突發(fā)事件期間乘客逃生自救意識。針對重大活動期間出行特征，以及工作日常規(guī)擁擠區(qū)段提前策劃，以大數(shù)據(jù)為依據(jù)，制定繞行攻略，建議乘客避開擁擠區(qū)段。

4 結(jié) 語

實踐證明，上海軌道交通運營的安全風險防范措施總體是扎實有效的，實現(xiàn)了軌道交通運行總體上的安全、有序、穩(wěn)定。面臨新形勢、新挑戰(zhàn)，上海軌道交通的安全隱患及風險管控也呈現(xiàn)出一些新的特點。事前管控既是事故前的防范，又是成本最低的風險管控，也是非常有效的軌道交通運營安全管理措施。應(yīng)當對城市軌道交通運營安全風險實施全過程、主動性的管控，盡快實施風險管控的前置，加大事前風險管控的探索與投入。同時，要加強對城市軌道交通日常運營進行安全風險評估，對關(guān)鍵部位和關(guān)鍵設(shè)備也要進行長期的、事前的監(jiān)測工作等，提高管理的標準化、精細化和智能化水平，積極依托科技和創(chuàng)新，加強風險的細分管理，強化各項防范措施，以保障上海城市軌道交通運行的安全、有序、穩(wěn)定。