深化“放管服”改革優(yōu)化工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度

供稿 / 住房城鄉(xiāng)建設(shè)部工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室

5月14日，國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于開展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革試點(diǎn)的通知》（國辦發(fā)〔2018〕33號(hào)，以下簡稱《通知》），決定在北京市、天津市、上海市、重慶市、沈陽市、大連市、南京市、廈門市、武漢市、廣州市、深圳市、成都市、貴陽市、渭南市、延安市和浙江省等16個(gè)地區(qū)開展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革試點(diǎn)。

《通知》對(duì)此次改革試點(diǎn)提出了明確目標(biāo)要求。2018年，試點(diǎn)地區(qū)建成工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度框架和管理系統(tǒng)，按照規(guī)定的流程，審批時(shí)間壓減一半以上，由目前平均200多個(gè)工作日壓減至120個(gè)工作日。2019年，總結(jié)推廣試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，在全國范圍開展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革，上半年將審批時(shí)間壓減至120個(gè)工作日，試點(diǎn)地區(qū)審批事項(xiàng)和時(shí)間進(jìn)一步減少；地級(jí)及以上城市建成工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度框架和管理系統(tǒng)。2020年，基本建成全國統(tǒng)一的工程建設(shè)項(xiàng)目審批和管理體系。

本次改革按照工程建設(shè)程序?qū)⒐こ探ㄔO(shè)項(xiàng)目審批流程劃分為項(xiàng)目立項(xiàng)用地規(guī)劃許可、工程建設(shè)許可、施工許可、竣工驗(yàn)收四個(gè)階段。其中，立項(xiàng)用地規(guī)劃許可階段主要包括項(xiàng)目審批核準(zhǔn)備案、選址意見書核發(fā)、用地預(yù)審、用地規(guī)劃許可等。工程建設(shè)許可階段主要包括設(shè)計(jì)方案審查、建設(shè)工程規(guī)劃許可證核發(fā)等。施工許可階段主要包括消防、人防等設(shè)計(jì)審核確認(rèn)和施工許可證核發(fā)等?？⒐を?yàn)收階段主要包括規(guī)劃、國土、消防、人防等驗(yàn)收及竣工驗(yàn)收備案等。其他行政許可、涉及安全的強(qiáng)制性評(píng)估、中介服務(wù)、市政公用服務(wù)以及備案等事項(xiàng)納入相關(guān)階段辦理或與相關(guān)階段并行推進(jìn)。每個(gè)審批階段要確定一家牽頭部門，由牽頭部門組織協(xié)調(diào)各相關(guān)部門開展審批，并在規(guī)定時(shí)限內(nèi)完成。

同時(shí)，考慮到房屋建筑工程、市政工程、交通工程、水利工程等不同工程類型、政府投資和社會(huì)投資等不同投資類別以及不同規(guī)模大小的工程在審批事項(xiàng)方面不盡相同，試點(diǎn)地區(qū)要在規(guī)定的基本流程基礎(chǔ)上，進(jìn)一步分類細(xì)化審批階段和事項(xiàng)，加快構(gòu)建流程最優(yōu)、用時(shí)最短、辦事最方便的審批流程。

此外，《通知》還提出要簡化社會(huì)投資的中小型工程建設(shè)項(xiàng)目審批，世界銀行辦理建筑許可指標(biāo)的樣本就是社會(huì)投資的小型工程。此前，北京、上海在優(yōu)化辦理建筑許可指標(biāo)排名專項(xiàng)行動(dòng)中都針對(duì)社會(huì)投資的中小型工程提出了很好的改革措施，試點(diǎn)地區(qū)要根據(jù)本地情況，對(duì)于技術(shù)簡單、公共安全影響較小的社會(huì)投資中小型項(xiàng)目，盡量減少不必要的評(píng)估評(píng)審事項(xiàng)，縮短審批時(shí)間。

“五大舉措”精簡審批事項(xiàng)和環(huán)節(jié)

這次改革提出，要通過“減、放、并、轉(zhuǎn)、調(diào)”等措施，大幅精簡審批事項(xiàng)和環(huán)節(jié)，做到能減就減、能放就放、能并就并、能轉(zhuǎn)就轉(zhuǎn)、能調(diào)就調(diào)。

一是“減”，精減審批事項(xiàng)和條件。全面梳理工程建設(shè)項(xiàng)目所有審批事項(xiàng)，查清底數(shù)，對(duì)審批事項(xiàng)的合法性、合理性和必要性進(jìn)行深入分析，對(duì)于不合法、不合理、不必要的審批事項(xiàng)和前置條件，一律取消。對(duì)于確需保留的事項(xiàng)，要減少審批前置條件，并制定審批事項(xiàng)清單向社會(huì)公布，做到清單以外無審批?！锻ㄖ访鞔_提出取消施工合同備案、建筑節(jié)能設(shè)計(jì)審查備案等事項(xiàng)；社會(huì)投資的房屋建筑工程，建設(shè)單位可以自主決定發(fā)包方式。

二是“放”，下放審批事項(xiàng)。要從實(shí)際出發(fā)，按照方便企業(yè)和群眾辦事的原則，研究制定下放或委托下級(jí)機(jī)關(guān)審批的改革措施。下放審批事項(xiàng)要統(tǒng)籌兼顧，做好配套銜接，同步下放相關(guān)事項(xiàng)，并確保下級(jí)機(jī)關(guān)接得住、管得好。

三是“并”，合并辦理審批事項(xiàng)。由同一部門實(shí)施的管理內(nèi)容相近或者屬于同一辦理階段的多個(gè)審批事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)整合為一個(gè)審批事項(xiàng)?！锻ㄖ诽岢鐾菩新?lián)合勘驗(yàn)、聯(lián)合測繪、聯(lián)合審圖、聯(lián)合驗(yàn)收。將消防、人防等設(shè)計(jì)審查并入施工圖設(shè)計(jì)文件審查，采取政府購買服務(wù)的方式，委托一家施工圖審查機(jī)構(gòu)依據(jù)有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范同步開展審查，相關(guān)部門不再單獨(dú)進(jìn)行技術(shù)審查。規(guī)劃、國土、消防、人防、檔案、市政公用等專項(xiàng)驗(yàn)收要實(shí)行限時(shí)聯(lián)合驗(yàn)收，由建設(shè)單位一次性向牽頭部門申請(qǐng)，牽頭部門協(xié)調(diào)各相關(guān)部門在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成驗(yàn)收，統(tǒng)一出具驗(yàn)收意見，驗(yàn)收過程要做到依據(jù)的圖紙統(tǒng)一、依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。對(duì)于驗(yàn)收涉及的測量工作，實(shí)行“一次委托、統(tǒng)一測繪、成果共享”。

四是“轉(zhuǎn)”，轉(zhuǎn)變管理方式。將能夠用征求相關(guān)部門意見方式替代的事項(xiàng)，轉(zhuǎn)變?yōu)檎畠?nèi)部協(xié)作事項(xiàng)。建設(shè)工程規(guī)劃許可證核發(fā)時(shí)一并進(jìn)行設(shè)計(jì)方案審查，由發(fā)證部門征求相關(guān)部門和單位意見，其他部門不再對(duì)設(shè)計(jì)方案進(jìn)行單獨(dú)審查。推進(jìn)申請(qǐng)后評(píng)審向申請(qǐng)前服務(wù)轉(zhuǎn)變，對(duì)地震安全性評(píng)價(jià)、地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、節(jié)能評(píng)價(jià)等事項(xiàng)，推行由政府統(tǒng)一組織實(shí)行區(qū)域評(píng)估，將評(píng)估結(jié)果作為項(xiàng)目建設(shè)條件提出，進(jìn)一步簡化相關(guān)環(huán)節(jié)，提高審批效率，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。

五是“調(diào)”，調(diào)整審批時(shí)序。要完善制度設(shè)計(jì)，讓審批時(shí)序更加符合工作實(shí)際，更加合理。落實(shí)取消下放行政審批事項(xiàng)有關(guān)要求，將環(huán)境影響評(píng)價(jià)、節(jié)能評(píng)價(jià)、地震安全性評(píng)價(jià)等評(píng)價(jià)事項(xiàng)不再作為項(xiàng)目審批或核準(zhǔn)條件。將供水、供電等市政公用基礎(chǔ)設(shè)施報(bào)裝提前到施工許可證核發(fā)后辦理。探索可以將用地預(yù)審意見作為使用土地證明文件申請(qǐng)辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證，用地批準(zhǔn)手續(xù)在施工許可前完成即可。

“五個(gè)一”完善審批體系

完善的審批體系是確保工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革成功的必要條件和重要保障。審批體系主要包括“五個(gè)一”，即“一張藍(lán)圖、一個(gè)系統(tǒng)、一個(gè)窗口、一張表單、一套機(jī)制”。

一是“一張藍(lán)圖”統(tǒng)籌項(xiàng)目實(shí)施。所謂“一張藍(lán)圖”就是以城市發(fā)展戰(zhàn)略為指引，統(tǒng)籌國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等所有涉及空間資源和要素配置的規(guī)劃，統(tǒng)一各類圖紙坐標(biāo)系，消除規(guī)劃差異矛盾，通過信息化手段，在一張圖上共同劃定各類控制線，構(gòu)建統(tǒng)一的空間規(guī)劃管理信息，形成覆蓋城市空間的“一本規(guī)劃”“一張藍(lán)圖”。所有的工程建設(shè)項(xiàng)目都依據(jù)這張藍(lán)圖實(shí)施，各部門在項(xiàng)目生成策劃階段根據(jù)“一張藍(lán)圖”，協(xié)調(diào)提出發(fā)展、空間、生態(tài)等各方面的意見，解決后期建設(shè)條件矛盾的問題，并作為后期項(xiàng)目審批依據(jù)，加速項(xiàng)目生成落地?！耙粡埶{(lán)圖”是所有工程建設(shè)項(xiàng)目的起點(diǎn)，是實(shí)現(xiàn)并聯(lián)審批、加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)、提高審批效能的基礎(chǔ)，是這次改革的關(guān)鍵，也是難點(diǎn)。

二是“一個(gè)系統(tǒng)”實(shí)施統(tǒng)一管理。當(dāng)前很多審批部門都建立了各自的審批信息系統(tǒng)，但各部門的審批系統(tǒng)往往都互不聯(lián)通，信息孤島問題突出，各審批部門的審批行為也無法得到有效監(jiān)管。這次改革提出要在國家和地方現(xiàn)有信息平臺(tái)基礎(chǔ)上，整合形成“橫向到邊、縱向到底”的工程建設(shè)項(xiàng)目審批管理系統(tǒng)，覆蓋各部門和市、縣、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）各層級(jí)，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一受理、并聯(lián)審批、實(shí)時(shí)流轉(zhuǎn)、跟蹤督辦、信息共享。審批管理系統(tǒng)要與“多規(guī)合一”業(yè)務(wù)協(xié)同平臺(tái)、各部門審批管理系統(tǒng)等信息平臺(tái)互聯(lián)互通，做到審批過程、審批結(jié)果實(shí)時(shí)傳送。同時(shí)，審批管理系統(tǒng)要在線監(jiān)控審批部門的審批行為，對(duì)審批環(huán)節(jié)進(jìn)行全程跟蹤督辦和審批節(jié)點(diǎn)控制，杜絕體外循環(huán)，提高審批服務(wù)水平。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部也將整合建立工程建設(shè)項(xiàng)目審批管理系統(tǒng)，與各試點(diǎn)地區(qū)的系統(tǒng)連接，實(shí)時(shí)了解各地審批管理情況，以便加強(qiáng)對(duì)地方工程建設(shè)項(xiàng)目審批工作的指導(dǎo)和監(jiān)督管理。

三是“一個(gè)窗口”提供綜合服務(wù)。目前，很多審批部門都設(shè)立了服務(wù)窗口，但由于分散設(shè)置、分別受理，企業(yè)和群眾需要到多個(gè)不同窗口申報(bào)，帶來很大不便。這次改革提出要整合各部門和各市政公用單位分散設(shè)立的服務(wù)窗口，設(shè)立工程建設(shè)項(xiàng)目審批綜合服務(wù)窗口。綜合服務(wù)窗口統(tǒng)一收件，通過工程建設(shè)項(xiàng)目審批管理系統(tǒng)將申報(bào)材料推送給各審批部門，各審批部門網(wǎng)上接受、共享材料、實(shí)施流轉(zhuǎn)、同步辦理，再由綜合服務(wù)窗口統(tǒng)一出件，真正實(shí)現(xiàn)一個(gè)窗口服務(wù)和管理，進(jìn)“一家門”，辦“多家事”。

四是“一張表單”整合申報(bào)材料。工程建設(shè)項(xiàng)目審批環(huán)節(jié)多，一環(huán)扣一環(huán)，很多時(shí)候企業(yè)和群眾都需要重復(fù)跑路，重復(fù)排隊(duì)，重復(fù)提交材料，消耗資源，效率低下。這次改革提出各審批階段均實(shí)行“一份辦事指南，一張申請(qǐng)表單，一套申報(bào)材料，完成多項(xiàng)審批”的運(yùn)作模式。每個(gè)審批階段的牽頭部門要整合該階段所有審批事項(xiàng)的辦事指南和所需材料，制定統(tǒng)一的辦事指南和申報(bào)表格。每個(gè)審批階段申請(qǐng)人只需提交一套申報(bào)材料，同時(shí)要加強(qiáng)信息共享，做到凡是能通過網(wǎng)絡(luò)共享或網(wǎng)絡(luò)核驗(yàn)的材料，不得要求企業(yè)和群眾重復(fù)提交。

五是“一套機(jī)制”規(guī)范審批運(yùn)行。形成完善的工作機(jī)制是確保工程建設(shè)項(xiàng)目審批改革規(guī)范有序、合理合規(guī)、運(yùn)行順暢的基礎(chǔ)。首先，要堅(jiān)持制度創(chuàng)新與依法行政相結(jié)合，試點(diǎn)地區(qū)要在立法權(quán)限內(nèi)加強(qiáng)制度建設(shè)，明確部門職責(zé)，明晰工作規(guī)程，規(guī)范審批行為，通過建章立制將改革措施制度化、規(guī)范化，確保改革順利推進(jìn)。其次，要建立起審批協(xié)調(diào)機(jī)制，協(xié)調(diào)解決部門意見分歧。最后，要建立督辦督查制度，實(shí)時(shí)跟蹤審批辦理情況，對(duì)全過程實(shí)施督查，加強(qiáng)對(duì)審批部門及辦事人員的監(jiān)督考評(píng)，不斷提高審批水平。

寬進(jìn)、嚴(yán)管、重罰 加強(qiáng)監(jiān)督管理

改革堅(jiān)持放管結(jié)合，在簡政放權(quán)的同時(shí)，要求各地加快建立與工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革相適應(yīng)的監(jiān)管體系，推動(dòng)工程建設(shè)項(xiàng)目審批向“寬進(jìn)、嚴(yán)管、重罰”轉(zhuǎn)變，既要審的快，也要管得好。

一是加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。全面推行“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管，加大對(duì)違法違規(guī)行為的處罰力度，采取更嚴(yán)厲的處罰措施和市場禁入措施，增加不法行為的違法成本。

二是加強(qiáng)信用體系建設(shè)。要建立覆蓋工程建設(shè)項(xiàng)目全部主體的誠信體系，建立黑名單制度，將企業(yè)和從業(yè)人員違法違規(guī)、不履行承諾的不良行為向社會(huì)公開，加快構(gòu)建以信息歸集共享為基礎(chǔ)，以信息公示為手段，以信用監(jiān)管為核心的監(jiān)管制度，讓失信主體“一處失信、處處受限”。

三是加強(qiáng)對(duì)中介和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理。中介服務(wù)和市政公用服務(wù)雖然不屬于政府行政審批，但卻是工程建設(shè)項(xiàng)目審批流程中的重要部分，也是企業(yè)和群眾反映比較集中的環(huán)節(jié)。此次改革要下大力氣全面整頓規(guī)范中介和市政公用市場，建立健全管理制度，要在所有中介機(jī)構(gòu)和市政公用服務(wù)單位中實(shí)行服務(wù)承諾制，明確服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和辦事流程，規(guī)范服務(wù)收費(fèi)和時(shí)限。要依托工程建設(shè)項(xiàng)目審批管理系統(tǒng)建立中介服務(wù)網(wǎng)上辦事大廳，對(duì)中介服務(wù)推行入駐備案、合同網(wǎng)簽、服務(wù)評(píng)價(jià)、信息公示等制度，用信息化手段對(duì)中介服務(wù)辦理時(shí)限、服務(wù)質(zhì)量、收費(fèi)情況進(jìn)行全方位、全過程監(jiān)督。

全面保障改革目標(biāo)得到落實(shí)

這次改革試點(diǎn)時(shí)間緊，任務(wù)重，抓好組織實(shí)施、確保改革工作落到實(shí)處至關(guān)重要。

一是強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)。各試點(diǎn)地區(qū)要成立以主要負(fù)責(zé)同志為組長的領(lǐng)導(dǎo)小組，按照改革的時(shí)間要求、目標(biāo)要求、內(nèi)容要求和質(zhì)量要求，扎扎實(shí)實(shí)做好每一項(xiàng)工作，盡快形成一批可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)，為全國工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革趟出一條路子。要編制實(shí)施方案，細(xì)化分解任務(wù)，明確責(zé)任部門，制定時(shí)間表、路線圖，確保試點(diǎn)工作有序推進(jìn)。要大膽創(chuàng)新，依法依規(guī)推進(jìn)改革工作，改革中涉及突破相關(guān)法律法規(guī)及政策規(guī)定的，按照程序修訂相關(guān)法律法規(guī)或報(bào)有權(quán)機(jī)關(guān)授權(quán)。

二是加強(qiáng)督查考評(píng)。試點(diǎn)地區(qū)黨委政府要加大對(duì)有關(guān)部門改革工作的督查力度，跟蹤督查改革任務(wù)落實(shí)情況。按照國務(wù)院要求，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部將會(huì)同相關(guān)部門建立工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革考核評(píng)價(jià)機(jī)制，適時(shí)對(duì)各地工作情況進(jìn)行督查考核，并向國務(wù)院報(bào)告有關(guān)情況。

三是做好宣傳引導(dǎo)。要通過多種形式及時(shí)宣傳報(bào)道試點(diǎn)工作的改革措施和取得的成效，增進(jìn)社會(huì)公眾對(duì)試點(diǎn)工作的了解和支持，及時(shí)回應(yīng)群眾關(guān)切，讓企業(yè)和群眾感受到實(shí)實(shí)在在的改革成效，為順利推進(jìn)試點(diǎn)工作營造良好的輿論環(huán)境。