基層社會治理多元主體的聯(lián)動融合機制研究

雷 瓊

（廣東財經(jīng)大學(xué)人力資源處，廣東 廣州 510320）

改革開放以來，我國經(jīng)濟和社會發(fā)展均步入加速發(fā)展時期，黨的十九大報告指出，構(gòu)建具有開放性、多元性、包容性的社會治理體系，打造共建共治共享的社會治理格局，并“推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動?！睆娬{(diào)加強和創(chuàng)新基層治理工作，推動治理理念由“管理”到“治理”，治理主體由“一元”到“多元”、治理方式由“傳統(tǒng)”到“現(xiàn)代”的轉(zhuǎn)變。新形勢下創(chuàng)新社會治理，不是地方政府如何治理社會的問題，而是政府、市場、社會等多元主體合理定位與協(xié)商合作的系統(tǒng)化工程，實現(xiàn)社會治理結(jié)構(gòu)從政府作為唯一治理主體到政府、市場和社會聯(lián)動融合的轉(zhuǎn)變，是重構(gòu)社會秩序、實現(xiàn)社會良治的關(guān)鍵。本文根據(jù)加強基層社會治理的這一戰(zhàn)略部署，針對基層社會治理的現(xiàn)實情況，研究多元社會治理主體的行為邏輯和互動方式，探究多元治理主體聯(lián)動融合機理，為打造共建共治共享的社會治理格局提出對策和建議。

一、基層社會治理多元主體的形成與發(fā)展

1、從“社會全能政府”到“國家-市場-社會“的治理主體格局

在計劃經(jīng)濟時期，我國社會治理的主體是“社會全能政府“，即政府部門和一些體制化了的社團承擔(dān)了全部的公共權(quán)力，并將其延伸到社會的各個角落，非政府組織沒有生存的條件，社會公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供均由政府來承擔(dān)。改革開放以來，隨著黨的工作重心向經(jīng)濟上的轉(zhuǎn)移，經(jīng)濟體制改革的深入也隨之帶來了行政管理體制的深刻變化，政府包攬所有公共事務(wù)的一元的主體結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)檎?、市場和社會為主體的多元的社會治理主體結(jié)構(gòu)。在國家治理現(xiàn)代化的背景下，國家、市場、社會是具有平等地位的治理主體，涵蓋了國家主體、市場主體、社會主體三個基本維度，其中國家主體是具有權(quán)力、權(quán)威的地方政府，包括省、市、區(qū)、鄉(xiāng)、街道等層級的權(quán)力主體；市場主體包括國有經(jīng)濟、集體經(jīng)濟、民營經(jīng)濟、外資經(jīng)濟、股份制經(jīng)濟等不同所有制形式；社會主體有各種不同的利益主體，與作為公權(quán)力和公共利益代表的國家具有互構(gòu)共生關(guān)系，包括各種追求社會理性的社會力量：社會服務(wù)組織、社會工作者、社區(qū)等。在基層，原本由政府所承擔(dān)的公共事務(wù)逐漸溢出，轉(zhuǎn)而由社區(qū)、行業(yè)協(xié)會、居委會、街道辦事處等多種社會組織共同提供公共事務(wù)和服務(wù)。

2、基層社會治理主體的多元化發(fā)展

（1）政府角色的轉(zhuǎn)換。為了適應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展，國家治理體系也隨著經(jīng)濟體制改革的深入而不斷地進行改革，政府角色由原來的全能型角色，轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)政府，要求政府以服務(wù)對象-公眾為行政活動的價值取向，以服務(wù)對象的滿意度作為政府績效考量的核心標(biāo)準。實現(xiàn)政府在經(jīng)濟調(diào)節(jié)、社會治理、市場監(jiān)管和公共服務(wù)等方面的職能，減少行政審批程序，實現(xiàn)從“全能管理型政府”向“服務(wù)型政府”的角色轉(zhuǎn)變。

（2）管理權(quán)力的下放。習(xí)近平在黨的十九大報告中指出，為了適應(yīng)新時代中國特色社會主義現(xiàn)代化的發(fā)展，需要進一步深化行政體制改革，要“賦予省級及以下政府更多自主權(quán)。在省市縣對職能相近的黨政機關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公。這為我國政府的權(quán)力下放以及基層社會治理主體的多元化格局的形成奠定了基礎(chǔ)。一是對進一步整合組織資源，合并功能相近的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，加強和優(yōu)化內(nèi)設(shè)機構(gòu)的配置；二是進一步理順上下級關(guān)系，充分發(fā)揮基層政府的積極性，表現(xiàn)在突破以往機構(gòu)設(shè)置中上面設(shè)置什么機構(gòu)，下面就要設(shè)置相應(yīng)的對口機構(gòu)的“上下同構(gòu)”格局，重視各級地方政府的屬性和特色，增強組織設(shè)置的靈活性和對市場與社會的適應(yīng)能力，進一步拓展“服務(wù)型”政府的組織內(nèi)涵。

（3）治理模式的重塑。1998年，“社會管理”一詞首次出現(xiàn)在《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的說明》中，黨中央開始重視社會管理，直到2013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“社會治理”并明確指出，“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！睆纳鐣芾淼缴鐣卫淼霓D(zhuǎn)變是社會治理模式的改革和重塑過程。在社會管理的模式下，各級政府組織和財政部門是社會公共產(chǎn)品和服務(wù)資源的提供者，但在社會治理模式下，社會組織、企事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會、民間團體、社區(qū)等都將成為社會公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供者，不僅拓寬了公共資源的來源渠道，而且提升了滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需求的能力。

二、基層社會治理的“碎片化”困境

所謂“碎片化”，是指在現(xiàn)代城市“異質(zhì)性”的背景下，個人或群體在結(jié)合成共同體的過程中按照“市場”邏輯組織所形成的分化狀態(tài)。實行基層社會治理后，更加劇了地方政府管理的碎片化。

1、利益結(jié)構(gòu)的碎片化

改革開放以來，我國實行以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的所有制結(jié)構(gòu)，民營經(jīng)濟、外資經(jīng)濟、私營經(jīng)濟等多種市場經(jīng)濟的主體形式，與多種所有制形式相對應(yīng)的是以按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度，伴隨著經(jīng)濟體制改革的深入，價值理念、社會結(jié)構(gòu)、階層分布、就業(yè)方式等也發(fā)生了巨大的變化，傳統(tǒng)的社會結(jié)構(gòu)被瓦解，多樣的利益訴求和階層分化形成了不同的社會利益訴求。傳統(tǒng)的較為單一的需求轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾N多樣的利益訴求，隨著戶籍制度、人口流動和體制的差異，人們對公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求也趨向于碎片化，給基層社會治理帶來了巨大的挑戰(zhàn)。

2、空間的碎片化

改革開放40年來，我國人口流動規(guī)模增大，引發(fā)了社會空間的巨大變化。社會空間與物質(zhì)空間和地理空間不同，是指由特定的社會關(guān)系所構(gòu)筑的空間。這種社會空間在很大程度上體現(xiàn)了社會階層，而社會階層又反過來影響著社會空間，形成了空間與階層之間的互構(gòu)關(guān)系，使原來大范圍的共同體結(jié)構(gòu)解體，由于利益主體的不同，不同的社會空間對公共事務(wù)的處理方式和機制也千差萬別，增加了治理的難度。

3、治理功能的碎片化

在治理主體多元化的前提下，基層社會治理的目標(biāo)是保證治理效率和公平的基礎(chǔ)上實現(xiàn)公共利益，我國是社會主義國家，基層社會治理的目標(biāo)應(yīng)始終圍繞廣大人民的根本利益展開。然而，在治理主體的多元化的同時，各主體間的溝通問題也隨之而來，缺乏主體之間的整合機制而出現(xiàn)治理功能的碎片化。首先，基層黨委的領(lǐng)導(dǎo)力亟需進一步加強，傳統(tǒng)的線性結(jié)構(gòu)被打破后，基層社會治理的多元參與必須加強黨作為基層政治核心和引領(lǐng)的凝聚力；其次，職能部門的功能分散，部門之間的職能重復(fù)設(shè)置，出現(xiàn)多頭治理的現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)各自為政、各成體系，造成資源的內(nèi)耗，不僅降低了治理效率，而且影響了政府的威信；第三，社會組織參與度低。在基層社會治理工作中，社會組織對于化解群眾矛盾、滿足群眾對社會服務(wù)的多樣化需求、解決群眾困難，維護社會安定團結(jié)具有重要的價值，社會組織的培育和發(fā)展將對于提升我國社會治理的整體效益起到非常積極的作用。但是與我國對社會組織的需求相比，當(dāng)前的社會組織存在數(shù)量少、獨立性差、管理不規(guī)范等問題，嚴重制約了社會組織的發(fā)展和作用的發(fā)揮。

三、基層社會治理多元主體的聯(lián)動融合機制

1、踐行“以人民為中心”的基本原則

“以人民為中心”是中國特色社會主義基層社會治理的根本要求，我們在推進基層社會治理創(chuàng)新的過程中，必須密切聯(lián)系民情，將中央的頂層設(shè)計轉(zhuǎn)化為規(guī)范化的規(guī)章制度和可操作的政策措施，秉承“以人民為中心”的宗旨來創(chuàng)新基層社會治理。

2、建構(gòu)多元主體聯(lián)動融合的促進機制

充分發(fā)揮基層黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的引領(lǐng)作用，加強政府-企業(yè)、政府-群眾、政府-社會組織之間的溝通與協(xié)調(diào)，建立穩(wěn)定的治理機制，減少部門之間的重復(fù)設(shè)置，善于運用民主協(xié)商、共同參與等方式化解群眾矛盾，維護社會安定，推動基層治理由一元向多元、傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)變，推動基層治理向法治化、社會化、精細化、網(wǎng)格化的方向轉(zhuǎn)型，逐步構(gòu)建起新型的基層社會治理體系。

3、搭建多元主體聯(lián)動融合平臺

其一，搭建組織架構(gòu)平臺。積極推動基層社會治理的重心下移動，減少組織之間的溝通和協(xié)調(diào)環(huán)節(jié)，簡化組織架構(gòu)，形成既可以覆蓋村鎮(zhèn)、街道、社區(qū)的基本社會治理功能，又科學(xué)規(guī)范的工作機制。其二，構(gòu)建扁平的治理組織結(jié)構(gòu)。打破基層治理組織條塊分割的體系，運用整體的、扁平化的管理理念，整合職能相近或重復(fù)設(shè)置的機構(gòu)，進一步完善治理機制；其三，積極運用大數(shù)據(jù)的信息管理平臺，促進政府、企事業(yè)單位、公眾和社會組織的融合，搭建社會服務(wù)的公共信息平臺，利用現(xiàn)代化信息技術(shù)創(chuàng)新治理模式提高治理效率。其四，實現(xiàn)網(wǎng)格化管理。網(wǎng)格是基層社會治理的基礎(chǔ)單元，為政府的基層社會治理發(fā)揮著觸角和耳目的作用，應(yīng)推動網(wǎng)格化平臺建設(shè)，提高網(wǎng)格員素質(zhì)，規(guī)范網(wǎng)格化管理。

［1］陳文.城市社會“碎片化治理”的生成機理與消解邏輯[J].經(jīng)濟社會體制比較，2017,(5)。

［2］何繼新,荊小瑩.韌性治理：從公共物品脆弱性風(fēng)險紓解到治理模式的創(chuàng)新[J].經(jīng)濟與管理評論，2018,(1)。

［3］羅興鵬,張向前.基于聯(lián)動融合治理的我國政府與社會組織的策略演化與路徑[J].科技與經(jīng)濟，2016,(4)。

［4］易培強.共享發(fā)展與馬克思主義理論創(chuàng)新[J].當(dāng)代經(jīng)濟研究，2017,(3)

［5］蔡朝林.共享經(jīng)濟的興起與政府監(jiān)管創(chuàng)新[J].南方經(jīng)濟，2017,(3)。