新自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新問題研究

周吉星+李曉紅

摘要：自由貿(mào)易試驗區(qū)是我國改革開放的先行地，上海、廣東、天津、福建自由貿(mào)易試驗區(qū)發(fā)展迅速，并取得了大量制度創(chuàng)新方面的成果。在黨中央、國務(wù)院決定全面深化改革的宏觀背景下，2017年國內(nèi)相繼成立7個新自由貿(mào)易試驗區(qū)，借鑒之前自貿(mào)試驗區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗，繼續(xù)以制度創(chuàng)新為推動自貿(mào)區(qū)發(fā)展的核心，與國際先進標準保持一致，試點格局因地制宜并合理定位，形成服務(wù)于地方經(jīng)濟發(fā)展的特色經(jīng)濟高地。文章從供給側(cè)改革角度出發(fā)，以新制度經(jīng)濟學理論作為分析框架，研究了我國自貿(mào)試驗區(qū)在制度供給與需求方面存在的問題，并提出了相應(yīng)的可行性改善建議和對策措施。

關(guān)鍵詞：自貿(mào)試驗區(qū)；制度創(chuàng)新；時滯問題

一、引言

作為我國經(jīng)濟發(fā)展的前沿高地，上海、廣東、天津、福建自貿(mào)試驗區(qū)的發(fā)展打破常規(guī)的發(fā)展思維模式，積極進行制度創(chuàng)新，并取得了較大的進展。廣東和上海等經(jīng)濟改革前沿地帶創(chuàng)新成果豐碩，多項創(chuàng)新成果的經(jīng)驗正推廣向全國更大范圍。提高供給體系質(zhì)量和效率是供給側(cè)改革的重中之重，供給側(cè)改革是要提高全要素生產(chǎn)效率，并解決供需錯配和結(jié)構(gòu)失衡等經(jīng)濟發(fā)展過程中的主要矛盾。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵是解除供給方面的約束，提供有效供給，讓微觀活力迸發(fā)，使落后、僵化的生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)不斷變化的生產(chǎn)力。自貿(mào)試驗區(qū)本身是一個政策制度試錯的先行先試地，因此，我們應(yīng)更注重自貿(mào)試驗區(qū)政策和制度的精準性創(chuàng)新和設(shè)計，不斷提高宏觀制度政策的有效性和靈活性，通過制度創(chuàng)新調(diào)節(jié)扭曲的要素資源配置機制，釋放更大的經(jīng)濟活力。

二、我國自貿(mào)試驗區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀

我國傳統(tǒng)促進區(qū)域經(jīng)濟快速發(fā)展的思路是注重規(guī)模經(jīng)濟，從體量上使制造業(yè)規(guī)?；l(fā)展，進而促進區(qū)域或地方經(jīng)濟的快速發(fā)展，進而借助沿海的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢，向內(nèi)陸進行產(chǎn)業(yè)輻射和遞階式轉(zhuǎn)移。傳統(tǒng)注重規(guī)模經(jīng)濟發(fā)展的做法在一定程度上促進了區(qū)域和地方經(jīng)濟的快速發(fā)展，但是造成了東部、中部和西部經(jīng)濟發(fā)展的不均衡。為了實現(xiàn)“中國夢”和達成全面建成小康社會的階段性目標，新的經(jīng)濟發(fā)展藍圖更為注重全國各大區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)調(diào)與推進，“一帶一路”全新發(fā)展規(guī)劃的執(zhí)行，中國經(jīng)濟將擺脫單一的商品出口經(jīng)濟，進而向新型的資本輸出經(jīng)濟升級換代，將產(chǎn)能大規(guī)模輸出到“一帶一路”經(jīng)濟發(fā)展圈內(nèi)的其他國家，在帶動國內(nèi)地方資源開發(fā)與經(jīng)濟增長的同時，也加速了圈內(nèi)各國的快速發(fā)展。新的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略更注重環(huán)境與資源的保護，“長江經(jīng)濟帶”發(fā)展戰(zhàn)略和“京津冀一體化”經(jīng)濟戰(zhàn)略著眼于未來，充分發(fā)揮國內(nèi)各經(jīng)濟協(xié)作單位的聯(lián)動作用，促進了經(jīng)濟與生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

改變資源開發(fā)與利用的傳統(tǒng)經(jīng)濟模式，加快微觀領(lǐng)域的制度創(chuàng)新。上海自貿(mào)區(qū)不斷拓展制度創(chuàng)新空間，廣東自貿(mào)區(qū)不斷建立健全關(guān)稅制度，天津自貿(mào)區(qū)積極融入京津冀協(xié)同發(fā)展的宏觀戰(zhàn)略，而福建自貿(mào)區(qū)為大陸與臺灣搭建了進一步經(jīng)貿(mào)合作和加深友誼的橋梁。

（一）外貿(mào)提質(zhì)增效步伐加快

廣東自由貿(mào)易區(qū)通關(guān)效率大幅提高，平均提高一半以上，天津自貿(mào)區(qū)大幅降低報關(guān)成本，節(jié)約70%的成本，福建自由貿(mào)易區(qū)大幅提高申報成功率，企業(yè)貨物的申報時間變短，從4個小時降低到10分鐘之內(nèi)。

（二）經(jīng)濟拉動力不斷增強

在過去的一年，上海自貿(mào)區(qū)創(chuàng)造了全上海市四分之一的GDP；天津自貿(mào)試驗區(qū)三個片區(qū)創(chuàng)造了全市11%左右的GDP；南沙自貿(mào)片區(qū)帶動廣州市外貿(mào)快速前進，上升了2.9個百分點；福州、廈門等地的自貿(mào)片區(qū)拉動福建省出口增長0.86個百分點。

（三）制度創(chuàng)新優(yōu)勢明顯

掛牌以來，天津自貿(mào)試驗區(qū)已經(jīng)完成128項制度創(chuàng)新，福建落實了160項創(chuàng)新舉措，廣東也形成了160項制度創(chuàng)新經(jīng)驗。而這些關(guān)于金融、貿(mào)易、投資、行政等方面幾百項創(chuàng)新措施的背后，是政府改革的決心。

（四）行政效率顯著提高

天津自由貿(mào)易區(qū)三大片區(qū)優(yōu)化行政審批機構(gòu)，減少行政審批事項，減少審批人員，大幅提質(zhì)增效。有效承接241項市級審批事項和相關(guān)服務(wù)事項，審批效率卻大幅提高75%左右。福建自貿(mào)區(qū)平潭片區(qū)減少了200多項社會投資項目審批申請材料，項目審批時限大幅壓縮，從之前的平均1年壓縮到少于100個工作日。廣東自貿(mào)區(qū)也大力推動簡政放權(quán)，向3個片區(qū)下放第一批60項省一級管理權(quán)限。

伴隨著簡政放權(quán)，去年上海自貿(mào)試驗區(qū)新設(shè)企業(yè)數(shù)1.8萬家；天津自貿(mào)試驗區(qū)新設(shè)企業(yè)超過1.4萬家；廣東自貿(mào)試驗區(qū)新設(shè)企業(yè)超過5.6萬家；福建自貿(mào)試驗區(qū)截至3月底新設(shè)企業(yè)超過2.6萬家。

（五）對外資吸引力增強

現(xiàn)在，自貿(mào)區(qū)已成為“外資集聚區(qū)”。據(jù)介紹，上海自貿(mào)區(qū)外企數(shù)量占比從掛牌初期的5%上升到20%；廣東自貿(mào)區(qū)集中了全省超過一半的合同外資。

三、制度創(chuàng)新過程中面臨的約束

（一）制度供給一方面臨的約束

新制度的產(chǎn)生會面臨一系列的條件約束，自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新是前所未有的挑戰(zhàn)，相關(guān)創(chuàng)新文件首先需根據(jù)當?shù)卣块T各自的職能，當?shù)卣块T提出相關(guān)的修改完善意見，制度變遷層級較多的地區(qū)事務(wù)會更復(fù)雜。然后國家審批的自由貿(mào)易區(qū)區(qū)管理部門將與省以及國家相關(guān)部委進行匯報，在此環(huán)節(jié)中，不同部委之間由于目標訴求和側(cè)重點有所區(qū)別，并且國家部委與地方會從不同角度出發(fā)，容易產(chǎn)生分歧。省以及相關(guān)部委給出相關(guān)意見，在所有相關(guān)部門意見達成一致，最終經(jīng)由國務(wù)院批準，并根據(jù)創(chuàng)新政策的特點建立健全原來的法律法規(guī)，新的制度才會面世。

（二）制度需求一方面臨的約束

我國自由貿(mào)易試驗區(qū)的制度創(chuàng)新符合中國特色經(jīng)濟發(fā)展思維，合理協(xié)調(diào)個人、企業(yè)等制度需求方與自由貿(mào)易區(qū)發(fā)展側(cè)重點的關(guān)系，使兩者的政策訴求目標求同存異，并相輔相成。對于中央派駐機構(gòu)等為主的政府部門，自由貿(mào)易試驗區(qū)的制度創(chuàng)新需要綜合協(xié)調(diào)中央派駐機構(gòu)等為主的政府部門和當?shù)貍€人和企業(yè)之間的政策訴求，并能發(fā)揮自由貿(mào)易平臺優(yōu)勢，滿足不同機構(gòu)的利益需求。

（三）時間需求方面面臨的約束endprint

新制度的制定及產(chǎn)生具有較長的時間要求，首先相關(guān)決策者會依據(jù)國家的政策以及相關(guān)法律法規(guī)，綜合制度供給方和制度需求方的政策目標訴求，并根據(jù)各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展程度、資源稟賦和區(qū)域目標定位，最終產(chǎn)生幾種可行性的方案，并經(jīng)過層層篩選，得出最終解決方案。總而言之，自由貿(mào)易試驗區(qū)制度創(chuàng)新在五個方面有時間需求。第一是認識到需要進行制度創(chuàng)新的時間，從個人以及企業(yè)和中央派駐機構(gòu)等為主的政府部門等產(chǎn)生制度需求，并按照合法途徑反映到自由貿(mào)易區(qū)管理部門的時間；第二是研究制定制度創(chuàng)新的時間，一般情況下，從新的制度安排中能夠?qū)崿F(xiàn)的利潤越大，外部利潤內(nèi)部化的進程就會越快，需要的時間越短；第三是制度供給方之間溝通協(xié)調(diào)需要的時間，一項新的制度安排需要國務(wù)院相關(guān)部委的會簽討論并取得一致性通過后才能實施生效；第四是政策制度啟動時間，當外部存在的利潤越大時，啟動時間就越短；第五是政策制度推動實施階段的時間，自由貿(mào)易試驗區(qū)的制度是新事物，國家既有法律不能完全滿足自由貿(mào)易試驗區(qū)的需求，在制度推動的階段里，各項法律法規(guī)的完善也需要充足的時間。

四、自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的政策建議

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是國家戰(zhàn)略層面的要求，是中國特色社會主義政治經(jīng)濟學的一項偉大創(chuàng)新。對于自貿(mào)試驗區(qū)的政策制度創(chuàng)新，應(yīng)著眼于國家經(jīng)濟發(fā)展大局，根據(jù)國家對地區(qū)的發(fā)展目標定位和地區(qū)的環(huán)境、資源稟賦等特有條件，充分利用好國家政策賦予的發(fā)展權(quán)利，一方面從制度供給方發(fā)力，簡政放權(quán)，減少低效環(huán)節(jié)，創(chuàng)新機制，另一方面從制度需求方著手，加強需求管理，使供給適應(yīng)需求的變化，才能更好地擴大制度政策的有效供給，提高政策供給的適應(yīng)性和靈活性，具體可以從以下幾方面推進：

一是加快權(quán)限下放步伐，制定政府責權(quán)清單。簡政放權(quán)政策可以拓寬自貿(mào)區(qū)的改革空間，相關(guān)部門要積極實行國家出臺的相關(guān)政策，加快轉(zhuǎn)變政府職能，使政府減輕冗雜事務(wù)的干擾，專注于制定經(jīng)濟發(fā)展的公共服務(wù)，做好供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的“減法”。

二是支持地方建立形成部市共建合作機制，加強部委對自貿(mào)區(qū)的頂層設(shè)計與指導(dǎo)。國家的“一帶一路”發(fā)展戰(zhàn)略涉及面廣并與多個國家有著穩(wěn)定的戰(zhàn)略合作關(guān)系。各地區(qū)尤其是自由貿(mào)易試驗區(qū)的發(fā)展都需要與不同國家經(jīng)濟和貿(mào)易之間的溝通和合作。建立形成部市共建合作機制，可以減少不必要的層級環(huán)節(jié)，充分優(yōu)化管理機構(gòu)管理方式，自貿(mào)區(qū)與部委的宏觀發(fā)展戰(zhàn)略和政策協(xié)調(diào)和落實的更加迅速。

三是加強與其他國家自貿(mào)區(qū)的交流與合作，復(fù)制推廣國外自貿(mào)區(qū)改革創(chuàng)新經(jīng)驗。一些發(fā)達國家自由貿(mào)易試驗區(qū)的創(chuàng)立已經(jīng)經(jīng)歷了較長的時間，有著豐富的改革創(chuàng)新經(jīng)驗。根據(jù)我國的實際國情并借鑒國外自由貿(mào)易區(qū)改革創(chuàng)新的機制經(jīng)驗，推動建立常態(tài)化合作機制與平臺，建立和深化與國際自貿(mào)區(qū)在“走出去”等領(lǐng)域合作機制，通過學習效應(yīng)和制度創(chuàng)新的路徑依存，使新自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新制度產(chǎn)生規(guī)模效益，并走上一條良性的發(fā)展道路。

四是兼顧制度產(chǎn)生的相關(guān)方利益，實現(xiàn)結(jié)構(gòu)性改革的雙輪驅(qū)動。為切和我國發(fā)展實際，更好的推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，自貿(mào)區(qū)管理機構(gòu)既要遵循市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，又要發(fā)揮政府宏觀調(diào)控方面的積極作用，在制度供給和制度需求方面都要特別重視。

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*基金項目：國家社科基金項目“制度激勵、要素聚集與地區(qū)增強自我發(fā)展能力研究”（項目編號：11XJL002）。

（作者單位：貴州大學管理學院）endprint