地方政府性債務如何化解

□應子義

地方政府性債務的管控和化解是深化供給側結構性改革的重要內容。地方政府性債務主要分為政府債務、隱性債務和企業(yè)債務。政府債務指政府負有直接償還責任的債務，按《預算法》規(guī)定實行限額管理、由省級政府通過發(fā)行地方政府債券方式舉借的、并納入財政部管理系統(tǒng)的債務。隱性債務指地方政府通過實施主體或融資平臺公司為公益性項目舉借的債務。企業(yè)債務是企業(yè)在經(jīng)營過程中按照市場化要求舉借的債務，將以企業(yè)資產或經(jīng)營收益償付。

金華地方性政府債務主要有三方面特征：一是總量規(guī)模較大。截至2017年10月，全市地方性政府債務余額2060.21億元。其中，政府債務余額565.76億元、占27.4%，隱性債務余額1122.11億元、占54.5%，企業(yè)債務372.34億元、占18.1%。二是結構不斷優(yōu)化。隨著政府債務置換力度加大，政府債務占全部債務比重呈不斷下降趨勢。三是風險總體可控。政府債務余額占全省比重6.1%，低于GDP占全省比重1.7個百分點，與財政收入占全省比重基本持平。

同時也要看到，金華地方性政府債務還存在三方面困難：一是現(xiàn)有債務償債壓力較大。隨著地方性政府債務管理工作的加強，金融機構對政府貸款逐步收緊，部分貸款已經(jīng)授信但卻放不了款，“借新債來還舊債”的難度越來越大。各地都不同程度存在“貸款惜還”心態(tài)，都面臨“貸款還了再貸難，貸款不還要追責”的困境。二是新增債務仍將較快增長。隨著金華現(xiàn)代化都市區(qū)建設加快推進，仍迫切需要政府投資的帶動作用，面臨著“上有監(jiān)管的高壓線、下有發(fā)展的地平線”的煩惱，如何在匍匐前進中加快速度的難度較大。三是多元融資渠道亟待加強。全市各大融資平臺承擔了政府投資的重點工程融資任務，但普遍存在資產規(guī)模不大、造血能力較弱、發(fā)展空間有限、融資手段單一、管理方式粗放等問題。加上政策對平臺公司融資收緊，平臺公司直接面臨化解存量融資風險和難以增加新融資的困境，迫切需要市場化轉型。下階段，要積極采取有效措施，力促金華地方政府性債務化解。

強化債務長效機制建設。按照“誰舉債、誰償還”的原則，統(tǒng)籌考慮近期和遠期債務風險等因素，杜絕超越既有財力盲目融資，實現(xiàn)債務規(guī)模與經(jīng)濟規(guī)模和經(jīng)濟結構相適應。制定政府性債務應急處置預案，對政府性收支計劃納入全口徑預算管理，強化對政府債務的動態(tài)管理。把地方債務審計納入各級領導干部經(jīng)濟責任審計范疇。以經(jīng)營城市、滾動開發(fā)的理念，高水平編制區(qū)塊規(guī)劃、土地出讓計劃規(guī)劃、資金自求平衡計劃，多渠道籌措開發(fā)建設資金，提高重點區(qū)塊開發(fā)的績效，穩(wěn)步推進各區(qū)塊開發(fā)建設。

逐步化解地方債務風險。一是壓縮存量債務。對政府債務較高的婺城區(qū)、金義都市新區(qū)、金東區(qū)，督促加快制定和落實5年還債計劃，通過控制項目規(guī)模、壓縮公用經(jīng)費、處置存量資產、引入社會資本等方式，消化存量債務，確保在2020年前將各自政府債務率控制在100%以內。二是控制增量債務。嚴格按照“未經(jīng)財政部門評估債務風險的、項目總投資無法落實或者資金來源不清的、政府債務高風險地區(qū)化債計劃未完成或者隱形債務未消化完成的，不得立項”的要求，嚴控新增政府債務。三是規(guī)范舉債行為。建立債務管理的“負面清單”，對違法違規(guī)舉債、違法違規(guī)擔保行為進行問責。對現(xiàn)有違規(guī)擔保行為，加強與各家金融機構、債權主體溝通，盡早撤回承諾擔保函件，并督促有關項目主體加快整改以政府購買服務融資的行為。

優(yōu)先保障重點項目投入。通過壯大實體經(jīng)濟，提升財政收入增長內在動力。積極爭取上級財政補助和債券，降低債務融資成本。強化項目前期工作，優(yōu)先保障三條廊道等重點項目，對上馬的項目要實現(xiàn)立項、可行性論證、預算安排、資金使用、績效評價和監(jiān)督六個方面全過程管理和信息公開，堅決避免重復投資、過度投資、無效投資，堅決消除形象工程、政績工程。探索轉化存量政府投資項目，對有收益的符合實施PPP模式條件的在建項目債務，積極引入社會資本參與改造運營。

加快融資平臺公司轉型。一是做大做強平臺公司。按照“實體化、經(jīng)營化”的方向，加快各融資平臺整合重組，盤活政府存量資產，擇優(yōu)注入資金、資產、資源，提高平臺的統(tǒng)籌協(xié)調和持續(xù)融資能力。二是發(fā)揮上市平臺作用。用好上市公司資源，通過定向增發(fā)、兼并重組、資產注入等方式，降低地方政府負債率。三是探索多元模式融資。探索組建國有資本運營公司，通過發(fā)行企業(yè)債券、商業(yè)票據(jù)、組建基金、私募等方式進行直接融資。