英國PPP模式的借鑒意義

□浙江省發(fā)展和改革委員會重大項目稽察辦

作為一種創(chuàng)新的公共產(chǎn)品及服務(wù)的市場化、社會化供給方式，PPP模式在我國得到大力推廣。但與發(fā)達(dá)國家相比，我國的PPP模式尚處于起步階段，法制保障不健全、監(jiān)管體系不完善、項目管理不系統(tǒng)等問題較為突出。英國是最早實行PPP模式的國家，在全球具有較顯著的影響力，其發(fā)展模式、監(jiān)管經(jīng)驗等值得借鑒。

英國PPP發(fā)展模式和階段

上世紀(jì)80年代以前，英國城市供水、能源、電信、交通運輸?shù)阮I(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施主要由政府投資建設(shè)和運營。在私有化浪潮中，有穩(wěn)定現(xiàn)金流的公共服務(wù)設(shè)施項目被推向市場。由于私營部門資本不可避免對效率的追逐，到上世紀(jì)90年代英國基礎(chǔ)設(shè)施陷入困境：已建基礎(chǔ)設(shè)施運行維護(hù)經(jīng)費不足，新建的學(xué)校、醫(yī)院等滿足不了需求，傳統(tǒng)的政府采購模式導(dǎo)致超工期、超概算，以及財政預(yù)算短缺問題凸顯。面對控制財政支出和改善基礎(chǔ)設(shè)施的雙重壓力，政府不得不創(chuàng)新提供公共服務(wù)的思維和模式。1992年，英國政府開始在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域推行公私合作。

最初，英國采用私人融資方案（PFI,Private Finance Initiative）模式。PFI模式的核心要素為風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁、物有所值、成果付費、表外融資。在該模式下，項目的核心服務(wù)仍由公共部門提供，但可獲得私營部門的管理技術(shù)優(yōu)勢和財力支持，具體運作則全部由私營部門完成，由市場投資人設(shè)計-建設(shè)-融資-運營維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施。該模式在加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、減輕政府表內(nèi)負(fù)債以及刺激經(jīng)濟(jì)增長等方面取得成效，但也在后期遭受許多爭議。批評者認(rèn)為，PFI導(dǎo)致了大量基礎(chǔ)設(shè)施由私人部門控制；減少了財政對于公共服務(wù)領(lǐng)域的支出，一些項目提供的服務(wù)不盡如人意；表外融資的方式也掩蓋了政府債務(wù)問題。

2011年后，英國政府開始尋求改進(jìn)創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式。英格蘭首先在學(xué)校建設(shè)領(lǐng)域引入新的私人融資方案（PF2，Private Finance 2），并逐漸成為全英近年來公私合作模式新趨勢。PF2主要是在三個方面進(jìn)行了改進(jìn)：包括政府參股提升項目資本金比例，改進(jìn)規(guī)范招標(biāo)流程，提高項目全流程的信息透明度。相較于PFI，PF2對融資和運營管理等方面做了完善，引入了公共部門的股權(quán)投資，使得項目運作全過程更加清晰透明，也能使公眾分享項目收益。通過上述優(yōu)化調(diào)整，政府和私營部門的溝通交流更加充分，合作更為緊密，形成風(fēng)險共擔(dān)、收益共享、長期穩(wěn)定的合作關(guān)系。

英國其他地區(qū)對改進(jìn)PFI模式也進(jìn)行了探索。如蘇格蘭采用了無利潤分配模式（NPD），由政府掌控項目，以固定價格定期回報私人部門。威爾士則提出了相互投資模型（MIM），針對PFI模型中爭議部分進(jìn)行了完善，更為強(qiáng)調(diào)政府的股權(quán)收益、公眾利益和項目效益。

從實際運行來看，英國的PPP模式卓有成效。已簽約PPP項目722個，其中679個處于運營中，總投資577億英鎊，涉及教育、醫(yī)療、交通、住房、垃圾處理、國防等方面。從數(shù)量看，位列前三的是教育、醫(yī)療、辦公樓，占比分別為32%、23%和6%；從投資額看，位列前三的是醫(yī)療、教育、交通，占比分別為24%、21%和13%。其中，交通和國防類項目投資額往往較大，其項目個數(shù)占比僅5%，但投資額占比卻達(dá)到了13%和12%。

英國PPP模式存在的不足

盡管PF2較PFI模式有所改進(jìn)和完善，但英國的PPP模式仍然存在一些較難克服的缺陷：

一是PPP項目的自身價值大多會被低估。PPP項目周期通常在20年以上，這期間全社會的技術(shù)發(fā)展、市場需求、資產(chǎn)價格、利率水平等都會發(fā)生不可預(yù)測的重大變化，用所謂的“物有所值”方法是很難準(zhǔn)確計算項目的現(xiàn)值的。而PPP項目若以現(xiàn)值估算，基建投資現(xiàn)值容易估算，后期運營的成本和收入則不易，且大多數(shù)會大打折扣。以土地為例，在大部分國家，土地是城市最有價值的資源，以現(xiàn)值作價意味著放棄未來的大幅升值收益，本質(zhì)上低估了項目價值，公眾納稅人的利益受到嚴(yán)重侵蝕。

二是私營資本獲利仍然過高，甚至存在私有化嫌疑。企業(yè)拿到建設(shè)經(jīng)營權(quán)后，大多數(shù)資金還是從銀行貸款，這增加了公共產(chǎn)品建設(shè)的資金成本。由于企業(yè)以相當(dāng)?shù)偷淖杂匈Y金撬動項目開發(fā)，卻用利息在內(nèi)的全部成本來核算公共產(chǎn)品成本，再通過價格機(jī)制傳導(dǎo)到公眾消費者身上，往往導(dǎo)致PPP項目賬面微利經(jīng)營，背后企業(yè)實際獲利豐厚。

三是可能加重納稅人長期負(fù)擔(dān)。短期內(nèi)，雖然PPP項目能明顯降低政府財政壓力，但是眼前較低的投資成本，若以長期計算，在財政成本利率通常遠(yuǎn)高于債券利率的情況下，可能導(dǎo)致政府長期過度負(fù)債。據(jù)英國一家第三方評估機(jī)構(gòu)的計算，從2015年到2049年，政府需要為現(xiàn)有的PPP項目支付共計2222億英鎊使用費，而對應(yīng)的項目資本總額不過566億英鎊，長期負(fù)擔(dān)非常重。

四是PPP的合同周期長，往往導(dǎo)致靈活性不足。經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展日新月異，變化速度相當(dāng)快。而在PPP模式下，由于政府要受到合同約束，在決策和執(zhí)行力上遠(yuǎn)不如私營資本，并且還往往處于談判和法律判決中的弱勢一方，對公共設(shè)施的控制能力下降，無法進(jìn)行靈活調(diào)整以適應(yīng)公共需求的變化，由此導(dǎo)致公共利益受損。

英國PPP項目的監(jiān)管體系

經(jīng)過多年實踐，英國逐步形成了較為完整的從上到下覆蓋各方面的PPP監(jiān)督管理體系。

建立了一套相互制約、相互協(xié)調(diào)的部門分工機(jī)制。英國PPP項目涉及的政策制定、審批、財政、招標(biāo)采購、績效評估與審計等職能由不同部門分別承擔(dān)。在國家中央主要包括基礎(chǔ)設(shè)施和項目局（IPA）、行業(yè)主管部門和國家審計署。其中，IPA處于核心地位，既負(fù)責(zé)PPP政策的頂層設(shè)計和項目審批，也提供技術(shù)支持、業(yè)務(wù)咨詢等服務(wù)。同時，在衛(wèi)生部、教育部等行業(yè)主管部門設(shè)立私人融資管理部門，負(fù)責(zé)自身領(lǐng)域PPP。而國家審計署主要負(fù)責(zé)PPP項目的事前事中事后審計，獨立工作以確保PPP項目依法合規(guī)。地方政府，如威爾士、蘇格蘭等有一定自治權(quán)的地方當(dāng)局，可在一定范圍內(nèi)自行制定PPP政策。

制定了一系列PPP規(guī)范性文件。英國沒有專門為PPP立法，但有《公共合同法》《公用事業(yè)單位合同法》《政府采購法》等通用法律來規(guī)范PPP行為。財政部等行政主管部門出臺了《PFI/PPP采購和合同管理指引》《PFI/PPP金融指引》《標(biāo)準(zhǔn)化PFI合同》《標(biāo)準(zhǔn)化PF2合同》等細(xì)則。衛(wèi)生部、國防部、司法部、高速公路管理局等部委和行業(yè)主管部門編制了本行業(yè)PPP模式評估、決策的實施文件。英國各級政府還在有需要時及時修訂有關(guān)法律法規(guī)條款，使其適用于PPP模式。

構(gòu)建了一套PPP評價制度。2004年，英國財政部印發(fā)了《資金價值評估指南》《定量評價用戶指南》。其中，《資金價值評估指南》對物有所值評價方法（Value for Money，VFM）的評價程序做出了標(biāo)準(zhǔn)化的規(guī)定，有效推動了公共部門成本比較；《定量評價用戶指南》則用于對項目資金價值做出評價決策。

形成了一套PPP項目管理流程。在PPP監(jiān)管程序化方面，前述的英國管理監(jiān)督部門通過長期實踐，制定了清晰的PPP項目管理流程，將項目分解為項目發(fā)起、項目準(zhǔn)備、項目初選、項目初審、招標(biāo)指導(dǎo)和監(jiān)督、最終審批、審計和監(jiān)管7個環(huán)節(jié)，每個環(huán)節(jié)都有具體操作流程，確保層層監(jiān)管，并隨時進(jìn)一步修改完善。

啟示及經(jīng)驗借鑒

合理界定PPP適用范圍。英國經(jīng)驗表明，并非所有公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)項目都適合PPP，醫(yī)療、教育、交通等項目較適宜采用PPP模式，而國防、超大型基礎(chǔ)設(shè)施等項目仍應(yīng)由政府買單。因此，應(yīng)該根據(jù)項目特點理性選擇，不能一哄而上。對于項目特性和預(yù)期服務(wù)質(zhì)量具有不確定性、難以明確項目要求，或者難以明確劃分風(fēng)險的項目，不能實行PPP。此外，需將國情差異納入考慮。英國的公用事業(yè)大部分實現(xiàn)了私有化，由政府提供公共服務(wù)，特別是教育、醫(yī)療、交通等，因此適合政府基于可用性和績效付費的模式。我國尚存在大量向社會公眾收費的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目，且各級政府的談判、合同管理、風(fēng)險控制等能力還比較弱，故英國推行的基于“物有所值”的PFI/PF2模式并不太適用，選擇特許經(jīng)營模式對我國來說更為可行。

建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的管理體系。當(dāng)前我國的PPP項目庫建立由財政部、發(fā)改委兩部委分別牽頭，二者對PPP項目的選擇標(biāo)準(zhǔn)、評價方法等不盡相同?？山梃b英國經(jīng)驗并結(jié)合我國實際，考慮設(shè)立由專業(yè)的政府投資主管部門組成的中央PPP管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌政策制定和管理，同時設(shè)立獨立的PPP監(jiān)督審計部門，并建立跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)一協(xié)調(diào)推進(jìn)PPP項目建設(shè)。此外，還可考慮引入第三方監(jiān)督評估機(jī)構(gòu)，針對現(xiàn)有的PPP項目“信息公開不規(guī)范、不透明”等問題，強(qiáng)化信息披露和社會監(jiān)督。

健全PPP相關(guān)法律法規(guī)。英國PPP模式的成功推廣，一部分得益于其完善的PPP法律框架。然而，我國目前還沒有正式的規(guī)范PPP的相關(guān)法律，一些部門規(guī)范規(guī)定甚至存在矛盾和打架的地方，急需在國家層面上進(jìn)行統(tǒng)一。故應(yīng)協(xié)調(diào)相關(guān)部門，盡快在國家層面建立較為完善的、與現(xiàn)有法律法規(guī)相銜接的PPP法律法規(guī)，各相關(guān)行政主管及行業(yè)主管部門結(jié)合監(jiān)管需要，加快出臺部門規(guī)章、規(guī)范性文件等，以完善PPP政策和指引，為PPP各環(huán)節(jié)的運作提供相應(yīng)的法律依據(jù)。

形成完善的運作流程。進(jìn)一步明確PPP項目操作流程和規(guī)則，包括市場準(zhǔn)入、政府采購、預(yù)算管理、標(biāo)準(zhǔn)合同、風(fēng)險分擔(dān)、流程管理、績效評價和爭議解決等環(huán)節(jié)，使實際操作時有據(jù)可依，規(guī)范和降低公共項目的政策風(fēng)險和投資風(fēng)險。

創(chuàng)新PPP項目融資體制機(jī)制。就英國的歷程來看，盡管也有采用發(fā)行債券、引進(jìn)追求長期穩(wěn)定回報的資金等方式進(jìn)行PPP項目融資的，但銀行貸款仍是最主要的方式，從而產(chǎn)生了私營資本獲利過高等問題。我國可考慮在融資機(jī)制方面進(jìn)行創(chuàng)新，可考慮加快出臺相應(yīng)的PPP項目融資操作指引，規(guī)范并引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)認(rèn)可收費權(quán)質(zhì)押、項目融資等PPP項目獨有的融資方式，使得PPP項目資金來源更加多元化，且具可持續(xù)性。