強(qiáng)化競爭政策的基礎(chǔ)性地位

車海剛

兩份看似尋常的公文，傳遞出不太尋常的信號——

先是6月22日，國家市場監(jiān)督管理總局在其官網(wǎng)上掛出致內(nèi)蒙古自治區(qū)政府辦公廳的函，“建議糾正內(nèi)蒙古自治區(qū)公安廳濫用行政權(quán)力排除限制競爭有關(guān)行為”。繼而在6月27日，該局官網(wǎng)又以案情通報的形式，公布了對北京市公安交通管理局在交通違章罰款管理中涉嫌濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為的調(diào)查情況。

新機(jī)構(gòu)，新動作。根據(jù)今年3月人大通過的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，此前分屬國家發(fā)改委、國家工商總局、商務(wù)部三個部門的反壟斷執(zhí)法職能，統(tǒng)一交由新組建的國家市場監(jiān)管總局行使。總局成立不久即接連“亮劍”，自然引來輿論“圍觀”和熱議。

這兩起案例的共同點(diǎn)是，都指向了政府部門濫用行政權(quán)力排除、限制競爭的行為，也就是人們通常所說的“行政性壟斷”。其中，內(nèi)蒙古自治區(qū)公安廳被曝在對全區(qū)防偽印章治安管理信息系統(tǒng)軟件升級改造和整合聯(lián)網(wǎng)的過程中，強(qiáng)令各盟市公安局采用指定企業(yè)的產(chǎn)品；北京市交管局則是未經(jīng)公開競爭性程序，確定工商銀行北京市分行作為全市交通違章罰款唯一代收銀行，線下交納罰款只能通過工行卡辦理。

《中華人民共和國反壟斷法》規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力，排除、限制競爭”，并設(shè)有專章對此類行為予以規(guī)制。今年恰逢《反壟斷法》實(shí)施十周年。回顧這部法律制定出臺的曲折過程，或許更有助于我們理解反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)查辦上述案件的意義所在。

從1994年列入全國人大立法規(guī)劃，到2007年獲全國人大常委會審議通過，反壟斷法在十三年的超長“醞釀期”里，經(jīng)歷了無數(shù)次大大小小的爭議和文本的反復(fù)修改。而如何對待行政性壟斷，正是意見分歧最大的問題之一?！敖篂E用行政權(quán)力限制競爭”的章節(jié)甚至一度被從法律草案中刪除。

競爭是市場制度的靈魂，旨在保護(hù)公平競爭的反壟斷法有“市場經(jīng)濟(jì)憲法”之稱。然而，中國作為一個由計劃體制轉(zhuǎn)軌而來的新興市場經(jīng)濟(jì)國家，壟斷的表現(xiàn)形式及成因與西方經(jīng)濟(jì)體不盡相同。即便是當(dāng)年反對將規(guī)制行政性壟斷寫入反壟斷法的人士，也不否認(rèn)這樣的事實(shí)：在我國，除了經(jīng)營者達(dá)成壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位等“經(jīng)濟(jì)性壟斷”之外，存在更廣泛、危害更嚴(yán)重的，其實(shí)是部門壟斷、行業(yè)壟斷、區(qū)域封鎖、地方保護(hù)等各種“行政性壟斷”。之所以有人既承認(rèn)這種現(xiàn)狀、卻又反對立法規(guī)制，一是囿于“經(jīng)驗(yàn)論”，認(rèn)為各國反壟斷立法大都專注于規(guī)制經(jīng)濟(jì)性壟斷，立法規(guī)制行政性壟斷無“慣例”可循；二是陷于“懷疑論”，認(rèn)為反壟斷法不該亦無力擔(dān)負(fù)起反行政性壟斷的重任。

幾經(jīng)周折與博弈，規(guī)制行政性壟斷的條文最終出現(xiàn)在2007年通過、2008年施行的《反壟斷法》中。這是來之不易的突破，體現(xiàn)了立法者對現(xiàn)實(shí)的觀照和對民意的尊重?！斗磯艛喾ā肥状螌⒏偁幷叻苫?，頒行十年來取得的成效有目共睹，幾大類型違法行為都有成功查處的典型案件，中國已成為世界三大主要的反壟斷司法管轄區(qū)之一。不過，我們也看到，較之于經(jīng)濟(jì)性壟斷，行政性壟斷在諸多領(lǐng)域和地區(qū)的表現(xiàn)依然較為突出，這在一定程度上“坐實(shí)”了此前關(guān)于反壟斷法能否有效遏制行政性壟斷的質(zhì)疑。因此，國家市場監(jiān)管總局此番嚴(yán)肅處置并公開曝光兩起案件，實(shí)為一種對行政性壟斷堅決說“不”的高調(diào)宣示與警誡。

打破行政性壟斷，本質(zhì)上即為處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。通過機(jī)構(gòu)改革，將反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)“合三為一”，有利于進(jìn)一步明確權(quán)責(zé)，強(qiáng)化執(zhí)法權(quán)威，提高執(zhí)法能力。而要從根本上防范和打擊行政性壟斷，還須繼續(xù)深化改革，構(gòu)建更加全面、細(xì)密、完善的體制機(jī)制。其核心要義，就是夯實(shí)競爭政策在國家經(jīng)濟(jì)政策體系中的基礎(chǔ)性地位。

2015年10月，中央明確提出要“逐步確立競爭政策的基礎(chǔ)性地位”。2016年6月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》，要求建立公平競爭審查制度，防止出臺新的排除限制競爭的政策措施，并逐步清理廢除已有的妨礙公平競爭的規(guī)定和做法。這被認(rèn)為是確立競爭政策基礎(chǔ)性地位的重要一步。

中國特色社會主義進(jìn)入了新時代，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展也進(jìn)入了新時代。黨的十九大報告強(qiáng)調(diào)“貫徹新發(fā)展理念，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系”，并把打破行政性壟斷、防止市場壟斷列為重要內(nèi)容。唯有破除各種藩籬壁壘，營造公平競爭環(huán)境，形成統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，才能真正促進(jìn)要素自由流動、企業(yè)優(yōu)勝劣汰，提升產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效率，推動中國經(jīng)濟(jì)邁向高質(zhì)量發(fā)展。