論粵港澳大灣區(qū)府際合作治理的公眾參與機制

潘高峰

（廣東外語外貿(mào)大學(xué) 法學(xué)院，廣東 廣州 510420）

粵港澳大灣區(qū)府際合作治理是粵港澳各地政府通過合作實現(xiàn)區(qū)域共治、共享的治理形式，它是推進粵港澳大灣區(qū)快速發(fā)展的根本保證。應(yīng)當(dāng)說，粵港澳大灣區(qū)的治理相比其他經(jīng)濟區(qū)更具有復(fù)雜性，政治制度、經(jīng)濟發(fā)展、歷史狀況、法治意識等方面的較大差異決定了粵港澳大灣區(qū)的治理會遇到各種障礙。砥礪前行，一方面需要大灣區(qū)各地政府在合作中要精誠團結(jié)，形成大灣區(qū)發(fā)展一盤棋，另一方面需要發(fā)揮社會公眾在大灣區(qū)治理中的積極作用，引導(dǎo)他們積極參與區(qū)域發(fā)展和治理活動。那么，如何保證公眾參與府際合作治理的常態(tài)化、規(guī)范化、持久性，構(gòu)建完善的府際合作治理公眾參與機制就顯得非常必要。

一、構(gòu)建粵港澳大灣區(qū)府際合作治理公眾參與機制的意義

由于粵港澳大灣區(qū)獨特的地緣關(guān)系、政治制度等特點，造就了大灣區(qū)的府際合作治理與其他經(jīng)濟區(qū)相比更需要公眾的參與，更需要公眾參與機制來保障。因此，構(gòu)建粵港澳大灣區(qū)府際合作治理的公眾參與機制也更具有重要意義和實際價值。

（一)有利于推進府際合作治理的社會參與

府際合作治理的內(nèi)生動力應(yīng)來自于民眾的幸福安康，推進粵港澳大灣區(qū)建設(shè)本身就是為了增進民眾福祉，促進區(qū)域共同發(fā)展和繁榮進步。強調(diào)府際合作治理的公眾參與，有利于發(fā)揮社會公眾在合作治理中的重要作用，增進合作治理的民意基礎(chǔ)。 “公眾參與行政決策，也是參與式民主的應(yīng)有之意”[1]。應(yīng)當(dāng)說，府際合作治理民眾參與越廣泛，就會越得到更多民眾關(guān)心和支持，合作治理成果也能夠更好得以實施和實現(xiàn)。構(gòu)建粵港澳大灣區(qū)府際合作治理公眾參與機制，能夠從制度、機制上為公眾參與府際合作治理提供范式，使公眾參與府際合作治理有章可循，避免治理中主角只有政府的尷尬局面。同時，構(gòu)建府際合作治理的公眾參與機制，也有利于推動政府在合作治理中注意聽取民眾的意見、建議，增進民眾對合作治理的參與和支持。特別在港澳地區(qū)，尊重民眾意見是政府施政的首要前提，構(gòu)建府際合作治理的公眾參與機制，也有利于把民眾與政府對話、溝通的橋梁變得更加通暢、穩(wěn)固。

(二）有利于提升府際合作治理實效

府際合作治理是政府為完成某項或某類治理任務(wù)而開展的合作。府際合作治理的成效如何，不僅取決于合作各方誠意、努力狀況，也取決于合作治理是否適應(yīng)社會現(xiàn)實需要，是否具有廣泛的民意基礎(chǔ)和社會認同。通常情況下，府際合作治理過程中如有社會公眾的廣泛參與，那么治理事項也便有了一定的民意基礎(chǔ)。項目可不可行，實施效果如何，對公眾能夠產(chǎn)生哪些影響，都會在公眾的參與中體現(xiàn)出來?！罢芰托姓Y源都是有限的，有必要發(fā)揮公眾作為重要利益主體的力量”[2]。相對于由政府單獨開展活動，公眾參與過的合作治理項目實際效果肯定要遠遠好于沒有參與過的治理項目實際效果。通過構(gòu)建粵港澳大灣區(qū)府際合作治理的公眾參與機制，無疑能為民眾參與大灣區(qū)府際合作治理提供了良好的機制保障，提升治理實效。

（三）有利于促進府際合作治理成果落實

因有民眾的參與，府際合作治理成果必將得到民眾的支持和認可。也正因為有了民眾的參與，使民眾認識到，府際合作治理活動能夠增進民眾福祉、促進社會和諧進步，那么府際合作治理成果便也會更好得到貫徹落實。構(gòu)建粵港澳大灣區(qū)府際合作治理的公眾參與機制，形成常態(tài)化、固定化的公眾參與模式，有利于在成果的執(zhí)行和實施階段繼續(xù)得到民眾的支持和幫助，促進成果轉(zhuǎn)化。

二、粵港澳大灣區(qū)府際合作治理的公眾參與機制內(nèi)容

府際合作治理公眾參與機制的內(nèi)容是指府際合作治理中公眾參與包含的要素或相關(guān)條件，以及通過這些要素和相關(guān)條件，形成的參與體系或模式。公眾參與機制的內(nèi)容既包括公眾參與機制的組成部分，又包括公眾參與機制涉及的相關(guān)因素。

（一）影響府際合作治理公眾參與機制建立與完善的相關(guān)因素

1. 參與主體

哪些人員可以參與府際合作治理，哪些人員能夠代表民意，代表多大范圍的民意，參與人員如何進行遴選，是建立和完善府際合作治理公眾參與機制在主體方面必須考慮的問題。只有參與主體的范圍、如何遴選、代表的廣泛程度等內(nèi)容確定之后，才能形成良好的公眾參與機制的主體條件。

究竟哪些人員可以參與府際合作治理，筆者認為，府際合作治理的目的是為了給當(dāng)?shù)匕傩罩\福祉，任何有意愿參與到府際合作治理中來的人員都可以成為府際合作治理的參與主體?？梢哉f，善意的參與行為都應(yīng)當(dāng)?shù)玫街С趾捅Ｗo。參與人員越多，代表性越廣泛，越有利于合作協(xié)議的執(zhí)行和合作成果的落地開花。但在遇到有意參與的人員較多而又不能全部安排時，遴選參與代表就成為不得不考慮的問題了。因此，根據(jù)參與人員意愿情況，遴選、確定參與人員就顯得非常重要了。特別是在粵港澳大灣區(qū)，各地人員思想觀念、法治意識、文化心理差異大，把最具有代表性的人員遴選出來，才能使府際合作治理更能獲得廣泛的民意基礎(chǔ)。具體而言，由于需要公眾參與府際合作治理的形式不同，參與主體的狀況也應(yīng)有所不同，一般情況下，府際合作治理事項利益相關(guān)方、專家學(xué)者、社會第三機構(gòu)、普通民眾都應(yīng)有相應(yīng)代表參加。

2. 參與形式

公眾以何種形式參與府際合作治理，或者哪些項目適合公眾參與，理論上講，應(yīng)當(dāng)沒有明確的界線和限制，因為政府行政的目的都是為了社會大眾福祉，任何行政行為都應(yīng)當(dāng)是看得見的，符合民眾利益的。不過從實踐來看，不是任何類型的府際合作治理事項都適合普通民眾參與的。就粵港澳大灣區(qū)的府際合作治理而言，筆者認為可以重點參與的事項有：1）區(qū)域發(fā)展規(guī)劃；2）區(qū)域重大投資決策；3）區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護；4）區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新； 5）區(qū)域人才培養(yǎng)及流動；6）區(qū)域法制協(xié)調(diào)。由于各類事項特點不同，公眾參與形式也不應(yīng)相同。通常情況下，對政府重大決策事項，公眾可以通過參加論證會、座談會、聽證會以及公開征求意見、實施監(jiān)督等形式參與，對法制協(xié)調(diào)活動，除前述形式外，公眾還可以通過提出立法建議、參與立法起草、評估、論證活動，進行執(zhí)法監(jiān)督檢查、執(zhí)法評議、執(zhí)法協(xié)助，開展立法與執(zhí)法調(diào)研、法治環(huán)境創(chuàng)建、法制宣傳教育等活動參與?？梢哉f，凡是能夠發(fā)揮公眾參與作用的府際合作治理領(lǐng)域和事項，都應(yīng)當(dāng)允許社會公眾參與。不過為確保機制能夠發(fā)揮長效作用，有必要根據(jù)合作事項的性質(zhì)和特點不同，把公眾參與府際合作治理的形式明確下來，使府際合作治理的組織者和參與者一看就明白如何行事，有利于府際合作治理公眾參與的落實。

3. 參與保障

如何保持公眾參與府際合作治理的積極性、主動性，搞好參與保障是根本要求。只有通過參與機制保障了公眾參與的權(quán)利和利益，那么公眾才會有更多意愿和興趣去參與相關(guān)活動，如果公眾參與相關(guān)權(quán)益得不到有效保障，那么則很難激起公眾參與府際合作治理的意愿和興趣。所以，保障公眾參與府際合作治理相關(guān)權(quán)益，使公眾愿意和樂于參與府際合作治理活動，則府際合作治理公眾參與的效果才能達到和實現(xiàn)。為了調(diào)動公眾參與府際合作治理的積極性，粵港澳各地應(yīng)從公眾參與的環(huán)境、氛圍、經(jīng)費、補貼待遇、意見反饋、制度建設(shè)等方面加強機制建構(gòu)，使公眾不會因為參與而喪失自身利益，受到不公正對待。

4.參與法律后果

整體來看，公眾參與合作治理，應(yīng)該有利于府際合作治理的開展。好的意圖，必然有好的結(jié)果。但有時公眾擁有參與機會以后，可能基于不純正目的考慮或者個人過失，參與者的參與行為會給相關(guān)工作帶來不利影響。當(dāng)參與者因為自己過錯而給工作造成不利影響時，相應(yīng)地承擔(dān)一定的法律責(zé)任也在情理之中。否則，不論參與的效果如何，有沒有造成工作障礙，則勢必會影響參與工作的順利開展和參與人責(zé)任意識的形成。同時，對參與工作組織者而言，何種情形下應(yīng)當(dāng)組織公眾參與活動，給參與者提供何種參與便利，組織公眾參與活動不利，或不給參與者提供參與便利，如何承擔(dān)責(zé)任，等等，都需要公眾參與機制予以明確。

（二）府際合作治理公眾參與機制的構(gòu)成

就府際合作治理公眾參與機制整體來講，其應(yīng)是一個綜合構(gòu)成體系。從外部看，其是獨立的參與機制；從內(nèi)部看，其又由一些二級機制所構(gòu)成。只有二級機制共同作用，才能形成完整的公眾參與機制。這些二級機制主要有：

1. 公眾代表遴選機制

哪些人員有資格參與府際合作治理活動，哪些人員能夠參與府際合作治理活動，需要根據(jù)府際合作治理事項的具體情況來進行主體的遴選，使遴選出的代表在廣泛性、合法性上不存在瑕疵。特別對一些可能存在重大意見分歧或者涉及重大利益關(guān)系的事項，由于牽涉面廣、影響面大、參與人員眾多，需要聽取各方面的意見。為確保代表產(chǎn)生的公正性、合法性，不得不通過代表遴選機制把參與人員確定下來。這樣選出的代表才更有信服力，府際合作治理的民意基礎(chǔ)才會更牢靠，合作成果合法性也才會更充分。建立公眾代表的遴選機制需要考慮公眾代表的來源途徑、代表的廣泛性、代表的合法性、遴選的程序設(shè)置、遴選的過程結(jié)果公開、遴選的爭議處理等因素。

2. 治理信息來源機制

開展府際合作治理，重要的前提就是要對一些信息進行收集，在對信息進行梳理、分析、研判的基礎(chǔ)上，確定哪些治理事項需要開展政府間的合作與協(xié)調(diào)。在府際合作治理中，相關(guān)信息除一部分來自于政府等國家機關(guān)及其工作人員外，很大一部分來自于社會公眾的提供或者意見、建議，或許社會公眾提供的一點點信息就能夠?qū)ΩH合作治理產(chǎn)生較大的影響和幫助。建立府際合作治理信息長期收集渠道，能夠?qū)ΩH合作治理活動穩(wěn)步開展提供良好的信息支持和保障。應(yīng)當(dāng)說，只有建立穩(wěn)固的信息來源機制，才能使府際合作治理事項得以隨時展開，及時解決區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展中急需解決的相關(guān)問題。建立府際合作治理信息來源機制要考慮長期性信息收集主體的設(shè)立，信息收集主體分布的廣泛性，信息收集領(lǐng)域的多方面、多層次性，信息收集的方式，信息的匯總、甄別、上報與采用情況反饋等要素。在網(wǎng)絡(luò)較為發(fā)達的今天，一些信息是通過網(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)出來的，加強網(wǎng)絡(luò)信息的收集對開展以熱點、難點社會問題為解決對象的府際合作治理顯得非常重要。

3. 參與程序機制

府際合作治理中，公眾有意參與相關(guān)活動但不知如何參與，政府機關(guān)有意邀請公眾參與相關(guān)活動卻難以較快發(fā)動群眾，公眾參與在各方的躊躇中前進。建立公眾參與府際合作治理的程序機制，就是要使公眾參與府際合作治理，行政機關(guān)邀請公眾參與府際合作治理在程序上能夠規(guī)范、具體，有章可循，易于操作。建立公眾參與府際合作治理的程序機制，就是要從公眾參與府際合作治理事項的啟動、相關(guān)建議的提出、論證、聽證、是否采納及意見反饋等方面建立相應(yīng)的程序規(guī)范，使公眾在參加府際合作治理的每一環(huán)節(jié)都有相應(yīng)的規(guī)范指引，也使府際合作治理有關(guān)組織人員能夠知道應(yīng)當(dāng)如何引導(dǎo)公眾參與府際合作治理活動。

4. 合作成果社會征求意見機制

增強府際合作治理成果的現(xiàn)實適應(yīng)性，提高合作成果的質(zhì)量，必須使合作成果能夠更切合社會現(xiàn)實需要，更符合民眾切身利益，契合民眾真實想法，使成果盡可能得到絕大多數(shù)人的滿意。合作成果面向社會征求意見是使府際合作治理盡可能獲得多數(shù)人支持的重要環(huán)節(jié)。合作成果面向社會征求意見參與的人員越多、社會覆蓋面越廣，收到的意見和建議越多，才越能反映民眾呼聲和社會現(xiàn)實需要。合作成果面向社會征求意見可以把贊成和反對的意見都收集上來，形成作出決策的依據(jù)或參考。同時，通過面向社會征求意見，也能讓政府及其相關(guān)部門了解民眾對某項或某幾項合作項目的態(tài)度，以便摸清民意，作出合理的決策。建立合作成果面向社會征求意見機制，就是要把面向社會征求意見的情形，征求的方式、途徑，征求人員的范圍、結(jié)構(gòu)、代表性，重點征求人員的挑選，征求意見建議的處理，意見采納后的激勵等明確下來，通過建立征求意見機制在全社會形成人人樂于為府際合作治理建言獻策的良好局面。

5. 合作成果民意表決機制

府際合作治理涉及的問題都是區(qū)域共同發(fā)展問題。這些問題通常又是各行政區(qū)共同面臨的問題，各地民眾和政府對相關(guān)問題意見分歧不大時，合作成果往往得以較好執(zhí)行，但對一些可能涉及顧此失彼的利益問題時，一方如果獲得利益，另一方則要做出犧牲、讓步。如環(huán)境保護和污染治理中的生態(tài)補償問題，一方因保護環(huán)境、防治污染付出代價，另一方因此獲得利益，那么獲得利益的一方就需要給利益受損的一方相應(yīng)的補償。但如果一方對污染物排放進行限制，關(guān)停并轉(zhuǎn)工廠、設(shè)施，民眾答應(yīng)不答應(yīng)，要多少補償，另一方給不給與補償，補償多少，民眾意見如何，需要相關(guān)部門征求民眾意見或者征得民眾同意后才能處理?！肮妳⑴c是處理復(fù)雜問題的需要”[3]。否則，即便是參與合作的政府兩廂情愿，該合作項目最終會因遭到反對而流產(chǎn)。因此，對重大的府際合作治理項目或者影響群眾切身利益的項目，通過民意表決機制來決定該項目最終要不要進行，則是搞好府際合作治理必須考慮的重要內(nèi)容。

建立合作成果民意表決機制，從理論上來講，可以在合作成果可能作用和影響的范圍內(nèi)舉行全民投票對合作成果進行表決，然后再把表決結(jié)果作為合作成果是否最終有效的依據(jù)。從我國當(dāng)前情況來看，何種情形下可以進行表決，又怎樣進行表決，是必須認真思考、操作上慎之又慎的問題。筆者認為，在當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)較為發(fā)達的時代，充分利用互聯(lián)網(wǎng)優(yōu)勢開展表決活動，未必不可。一件重大事項需要表決時，在限定的足夠長的時間內(nèi)讓本地居民在指點的網(wǎng)站上通過實名的方式網(wǎng)上投票，完全是可以做到的。為調(diào)動居民投票的積極性，通過讓參與投票的居民獲得某種權(quán)益上的優(yōu)勢，不參與投票的居民沒有某種權(quán)益的優(yōu)勢，那么相信絕大多數(shù)居民都會去參加投票，而且這種網(wǎng)上投票方式可以避免因制度差異存在的現(xiàn)場投票操作形式不同及其帶來的相關(guān)問題，做到不分粵港澳居民一人一票。應(yīng)當(dāng)說，這種網(wǎng)上投票方式和現(xiàn)場直接投票的方式效果差不了太多，其一定程度上也能夠?qū)崿F(xiàn)民意表決所應(yīng)達到的效果。

6. 公眾參與保障機制

保證公眾能夠參與府際合作治理活動而沒有后顧之憂，是發(fā)揮公眾參與府際合作治理積極性、主動性的重要條件和基本前提。讓公眾能夠參與、愿意參與是府際合作治理能夠成功的必要條件之一，只有公眾積極參加了府際合作治理事項，并愿意為此提供意見、建議，那么府際合作治理項目也才會有更好適應(yīng)性。建立公眾參與的保障機制就是讓社會公眾能夠積極參與府際合作治理而無顧慮，使他們在參與的環(huán)境、氛圍、補貼待遇等方面能夠得到尊重，沒有參與的不適感。構(gòu)建公眾參與的保障機制，要從各方面計算出公眾參與付出的代價，確保公眾參與的獲得感遠大于或至少大于付出感，讓參與者感受到參與相關(guān)活動值得，不至于在利益上受到損失。當(dāng)然這種獲得感不僅是因為參加了活動而在經(jīng)濟方面獲得補償，而且更多可能是因為參加了活動贏得了尊重和得到了心靈上的滿足。因此，構(gòu)建公眾參與的保障機制，不僅僅要重視參與者經(jīng)濟上的補償問題，更要重視參與者參與府際合作治理活動的環(huán)境、氛圍、榮譽、公平對待的問題，從機制上、體制上保障社會公眾愿意、樂意參加府際合作治理活動。

7. 公眾參與責(zé)任機制

公眾參與責(zé)任機制強調(diào)的是公眾參與的參與者和組織者必須在其位、謀其事，不能三心兩意、延誤工作。責(zé)任機制是約束和保證公眾參與各方履好職的必備條件。只有責(zé)任機制真正能夠發(fā)揮作用時，才能使那些不負責(zé)的參與者因為害怕?lián)?zé)而不得不認真履行職責(zé)。否則，參與工作效果好歹一個樣，不僅不能發(fā)揮公眾參與的應(yīng)有作用，而且會從整體上損害府際合作治理事項的開展。需要注意的是，強調(diào)公眾參與的責(zé)任，也不能忽視對公眾參與組織者的責(zé)任約束，只有公眾參與的相關(guān)組織者履行好其職責(zé)，也才能為公眾創(chuàng)造一個良好的參與環(huán)境。當(dāng)然，公眾參與的責(zé)任不僅強調(diào)的是法律責(zé)任，它同時也包括道德責(zé)任、行政責(zé)任，只有當(dāng)?shù)赖仑?zé)任和行政責(zé)任不能對參與者和組織者的行為進行約束時，法律責(zé)任則是最后的保障。建立公眾參與的責(zé)任機制應(yīng)與道德責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任的層次相適應(yīng)，通過相對系統(tǒng)的責(zé)任層次安排引導(dǎo)、督促參與者和組織者在府際合作治理中認真履行職責(zé)。

三、粵港澳大灣區(qū)府際合作治理公眾參與機制的構(gòu)建與完善

粵港澳大灣區(qū)府際合作治理的公眾參與機制是公眾參與粵港澳大灣區(qū)府際合作治理的重要保障，粵港澳大灣區(qū)府際合作治理的公眾參與機制需要系統(tǒng)建構(gòu)。應(yīng)當(dāng)說，只有在公眾參與各環(huán)節(jié)建立起內(nèi)部銜接、外部科學(xué)完善的機制體系，才能在整體上形成公眾參與府際合作治理的綜合保障系統(tǒng)。[4]不過，當(dāng)粵港澳大灣區(qū)府際合作治理的外部情形發(fā)生變化時，公眾參與機制也應(yīng)作適當(dāng)?shù)恼{(diào)整和變化，以適應(yīng)區(qū)域府際合作治理的需要。

（一）粵港澳大灣區(qū)府際合作治理公眾參與機制的構(gòu)建

1. 粵港澳大灣區(qū)府際合作治理公眾參與機制需要綜合構(gòu)建

“公眾參與體系是一個系統(tǒng)工程”。[5]公眾參與府際合作治理只靠單一的機制無法保證，必須通過各個機制的綜合發(fā)力才能見效。構(gòu)建粵港澳大灣區(qū)府際合作治理的公眾參與機制必須綜合考慮每個二級機制的適用條件和效果，整體上著手。

公眾代表的遴選機制解決的是公眾參與府際合作治理代表人選的問題，它是保證公眾提出的意見建議具有廣泛代表性、針對性的必備要件。公眾代表的遴選機制從源頭上保障了代表公眾參加府際合作治理人員遴選的科學(xué)性、合理性，對增強合作成果的民意基礎(chǔ)具有重要的意義；治理信息來源機制強調(diào)的是如何發(fā)揮公眾在府際合作治理信息收集中的作用，使府際合作治理主體能夠通過收集民眾提供的信息及時確定治理項目，增進合作治理活動開展，治理信息來源機制拓寬了府際合作治理信息的來源渠道，對深化和拓展府際合作治理領(lǐng)域具有積極的意義；公眾參與程序機制強調(diào)的是公眾參與府際合作治理要有相關(guān)程序，要依程序行事?；顒拥膮⑴c者和組織者都應(yīng)按照既定的時限、步驟、方式、方法行事，確保參與活動依法依規(guī)進行；合作成果的社會征求意見機制強調(diào)的是合作成果在正式確定下來之前要面向社會征求意見，聽取民眾的意見建議；合作成果的民意表決機制強調(diào)的是一些重要的府際合作治理成果，只有經(jīng)過公眾民主表決通過后才具有最終效力，否則如果成果在合法性或民意基礎(chǔ)上欠缺條件，則很難保證成果落實下去；公眾參與的保障機制強調(diào)對公眾參與府際合作治理要從機制上予以保障，使公眾能夠安心參與相關(guān)合作活動，而無顧慮；公眾參與的責(zé)任機制則是指要建立責(zé)任追究機制使府際合作治理的參與者和組織者都能夠認真履職，避免出現(xiàn)無人負責(zé)的現(xiàn)象。

在這幾個二級機制中，公眾代表的遴選機制是對公眾參與府際合作治理的入口關(guān)進行設(shè)置，確保參與人員是公眾參與的適格主體；治理信息來源機制突出公眾是信息收集的重要主體；公眾參與程序機制是從程序上保障公眾參與的順利進行；合作成果的社會征求意見機制和民意表決機制則是強調(diào)民眾的意見在府際合作治理的重要作用，公眾參與的保障機制和責(zé)任機制則是從職權(quán)行使的保障和職責(zé)的追究上對相關(guān)主體的行為給予支持或約束，確保他們履行好職責(zé)?？梢钥闯?，這幾個二級機制是從公眾參與府際合作治理的不同角度和層面來保障公眾全面參與府際合作治理的，每個二級機制各有自身的作用和特點，應(yīng)當(dāng)說缺少某一二級機制，府際合作治理的公眾參與機制是不全面的，構(gòu)建粵港澳大灣區(qū)府際合作治理的公眾參與機制必須從二級機制入手全面進行建構(gòu)。在這幾個二級機制中，要優(yōu)先考慮公眾代表的遴選機制、公眾參與的程序機制以及保障機制、責(zé)任機制四個機制的建構(gòu)，使參與府際合作治理的主體明確、職責(zé)權(quán)限明晰，確保參與活動順利開展。

2. 粵港澳各地政府是決定府際合作治理公眾參與機制構(gòu)建的關(guān)鍵因素

能否建立起府際合作治理的公眾參與機制，關(guān)鍵在于粵港澳各地政府?！罢δ軓娙跎系穆洳?，規(guī)劃內(nèi)涵及執(zhí)行力的不同，行政程序的繁復(fù)差異等，都會影響到合作的具體進展”[6]。如果粵港澳各地政府認為公眾參與對府際合作治理有較大的幫助作用，那么它們就會比較重視府際合作治理的公眾參與機制構(gòu)建。如果它們認為公眾參與是可有可無的事情，那么也就很難重視公眾參與機制的構(gòu)建。因此，粵港澳大灣區(qū)府際合作治理的公眾參與必須引起粵港澳各地政府的高度重視。如果沒有政府主動為公眾參與機制的建構(gòu)提供各種支持，這種機制也很難發(fā)揮其應(yīng)有作用。特別在香港地區(qū)，政府相對處于弱勢，推進區(qū)域治理，如果沒有香港特別行政區(qū)政府的積極推進，實現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)共同發(fā)展則困難重重。應(yīng)當(dāng)說，粵港澳各地政府在公眾參與機制構(gòu)建中居于主導(dǎo)的地位，政府是影響參與機制作用發(fā)揮的關(guān)鍵因素。其實，從府際合作治理和公眾參與要實現(xiàn)的功能和價值來看，它們是一致的，公眾參與是為了促使府際合作治理目標(biāo)更好的實現(xiàn)，府際合作治理的目的也是為了實現(xiàn)公眾參與，增進公共利益。政府保障公眾參與機制的建立及其參與效果的實現(xiàn)，是其重要職責(zé)，理應(yīng)行動起來，重視府際合作治理公眾參與機制的構(gòu)建。

（二）粵港澳大灣區(qū)府際合作治理公眾參與機制的完善

粵港澳大灣區(qū)府際合作治理的公眾參與機制不是一成不變的，它需要根據(jù)情況及時作出調(diào)整與完善，以使其能夠不斷適應(yīng)府際合作治理工作的需要。

為進一步發(fā)揮公眾參與機制的最大優(yōu)勢，在粵港澳大灣區(qū)府際合作治理工作中，需要從幾方面重點加強：

1. 更新觀念，轉(zhuǎn)變認識

“公眾參與是一種行使權(quán)利的行為”。[7]26公眾參與是新時代發(fā)揮社會大眾在公共事務(wù)管理中作用的根本需要，是民主政治的根本要求。在府際合作治理中讓公民有機會參與、能夠參與是行使政治參與權(quán)和知情權(quán)的具體體現(xiàn)?；浉郯母鞯卣蜕鐣鹘鐟?yīng)當(dāng)認識到，公眾參與機制不是可有可無的事情，它是提高府際合作治理成效、增進官民互動的重要方式和途徑。各地政府應(yīng)把建立和完善公眾參與機制作為實現(xiàn)和鞏固府際合作治理的重要工作內(nèi)容，促使機制能夠不斷發(fā)揮作用。

2. 合理確定參與主體的范圍

理論上講，公眾參與府際合作治理，參與人員越多越有利于府際合作治理目標(biāo)的確定，越有利于府際合作治理效率的提高。當(dāng)然，也不是所有的府際合作治理項目都一定要有社會公眾參與，也不是一定要以參與人員的多寡來確定合作成效，有時對爭議較多的事項，可能會因人多嘴雜出現(xiàn)相反的參與效果?！安⒎撬械膮^(qū)域經(jīng)濟一體化決策均需要公民參與”。[8]因此，在何種情況下選擇何種人參與，也應(yīng)該有一定的章法和技巧。是選擇專家參與還是選擇普通民眾參與，是部分人員參與還是全民參與，是經(jīng)常參與還是一次性參與，都需要更加復(fù)雜的程序和制度予以約束規(guī)制，以保證在不失參與民主性和合法性前提下公眾參與的順利進行。

3. 合理設(shè)計參與程序，精簡參與流程

公眾參與府際合作治理哪些程序必須有，哪些程序未必有，需要予以明確界定，否則程序不明確、機制不健全，則使參與者和組織者無從下手，影響參與的質(zhì)量和效果。完善粵港澳大灣區(qū)府際合作治理公眾參與機制，在程序方面就是要求在公眾參與已有程序的基礎(chǔ)上，進一步細化相關(guān)程序規(guī)定，變繁為簡，變抽象為具體，增強程序的可操作性和保障性。在公眾參與政府治理方面，香港的公眾參與應(yīng)當(dāng)說做得比較好，有利于實現(xiàn)把香港的好做法推廣到大灣區(qū)各地。

4. 做實公眾意見征求工作

民意是府際合作治理的基石。順應(yīng)民意才能使府際合作治理更見成效。在府際合作治理的各個階段，摸清公眾對府際合作治理的看法和認識，是治理能否獲得圓滿成功的關(guān)鍵。實際操作中可能會出現(xiàn)政府征求民眾意見民眾不關(guān)心、不配合的現(xiàn)象，也可能會出現(xiàn)相關(guān)部門不去征求民眾意見的狀況，這些都不利于形成良好的府際合作治理民意基礎(chǔ)。完善府際合作治理的公眾參與機制，應(yīng)考慮從征求民眾意見的方式、方法、便利性等方面著手，找出適合民眾參與、喜聞樂見、輕松的參與方式、方法，使民眾不至于為了參與府際合作治理而增加了較多額外負擔(dān)，同時，對府際合作治理的組織者而言，要把公眾參與作為府際合作治理程序的重要組成部分，不能把府際合作治理變成僅是政府機關(guān)的自彈自唱，而忽視了民眾的存在和社會整體利益的考量。

5. 推進參與制度建設(shè)，規(guī)范公眾參與

機制具有易變性的特點，其內(nèi)容可以根據(jù)實際情況不同而經(jīng)常發(fā)生變化。府際合作治理的公眾參與機制也不失這一特點，其內(nèi)部相關(guān)要素也會根據(jù)實際情況的不同而發(fā)生變化。但從機制要發(fā)揮長效作用來看，這種易變性特點卻不利于府際合作治理中公眾參與工作長期穩(wěn)定的開展。因此，對相對穩(wěn)定已經(jīng)成型的機制可以及時上升為社會規(guī)范，使公眾參與府際合作治理能夠依之行事，那么這既有利于府際合作治理的長期開展，也有利于形成公眾參與的制度化、規(guī)范化。甚至必要時，把公眾參與府際合作治理的某些固定做法和相關(guān)內(nèi)容及時上升為法律規(guī)范也是可行的?；浉郯母鞯卣梢酝ㄟ^協(xié)議的方式明確府際合作治理中公眾參與的地位，也可以在各自立法中明確公眾參與的原則、方式方法、程序、法律責(zé)任等，實現(xiàn)公眾參與府際合作治理的法治化。