全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)的雙重屬性
——作為立法審查的合憲性審查*

鄭賢君

首都師范大學(xué)政法學(xué)院教授

一、引言

2018年6月22日，第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三次會(huì)議審議通過(guò)了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于全國(guó)人民代表大會(huì)憲法和法律委員會(huì)職責(zé)問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》），以立法方式將法律委員會(huì)的職責(zé)轉(zhuǎn)移至憲法和法律委員會(huì)，明確憲法和法律委員會(huì)在統(tǒng)一審議法律草案之外的五種職責(zé)，肯定兩種意義上的合憲性審查：一為立法過(guò)程中審議法律草案；一為憲法監(jiān)督意義上的合憲性審查。前者稱(chēng)為立法審查，后者稱(chēng)為憲法監(jiān)督。這在實(shí)際上賦予憲法和法律委員會(huì)雙重屬性，需要在辨明合憲性審查概念的前提下區(qū)分兩種審查。

作為一個(gè)復(fù)合性概念，合憲性審查（控制）是指對(duì)規(guī)范性文件是否符合憲法進(jìn)行審查，其不僅存在于立法過(guò)程中對(duì)法律草案的事先審查中，也存在于憲法監(jiān)督程序中對(duì)法律以下規(guī)范性文件的事后審查中。雖然合憲性審查在我國(guó)并非一個(gè)規(guī)范術(shù)語(yǔ)，但相關(guān)含義已經(jīng)蘊(yùn)含在《憲法》序言、第5條、第62條、第67條中，它們共同構(gòu)成合憲性審查的規(guī)范基礎(chǔ)，1《憲法》序言最后一個(gè)自然段規(guī)定：憲法“是國(guó)家的根本法，具有最高的法律效力。全國(guó)各族人民、一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)?！薄稇椃ā返?條規(guī)定：“國(guó)家維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。”除此之外，《立法法》第99條亦為合憲性審查提供了法律依據(jù)。以下三點(diǎn)需明確：其一，立法過(guò)程中憲法和法律委員會(huì)的事前審查雖然屬于廣義的憲法監(jiān)督，但其性質(zhì)乃為立法審查；其二，作為立法審查的事前審查雖然審查法律草案，但并非法國(guó)憲法委員會(huì)意義上的違憲審查，而只是立法程序；其三，立法程序中憲法和法律委員會(huì)的合憲性審查不等于法規(guī)備案審查室的審查。也就是說(shuō)，既需區(qū)分合憲性審查兩種屬性，又需識(shí)別立法審查與憲法監(jiān)督的差異，還需鑒別憲法和法律委員會(huì)的雙重身份。

憲法和法律委員會(huì)一身二任，既是全國(guó)人大的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，負(fù)責(zé)審查法律草案，亦為推進(jìn)合憲性審查的憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)審查法律之下的規(guī)范性文件。2018年3月11日《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》提出設(shè)立憲法和法律委員會(huì)，2018年3月11日憲法增修條文第70條規(guī)定全國(guó)人大設(shè)立“憲法和法律委員會(huì)”，2018年6月22日全國(guó)人大常委會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)《決定》，明確憲法和法律委員會(huì)雙重身份，但其新增“五種職責(zé)”并未改變?cè)瓉?lái)統(tǒng)一審議法律草案的工作，而是在此基礎(chǔ)上增加了推進(jìn)憲法監(jiān)督意義上的合憲性審查。憲法和法律委員會(huì)的雙重身份具有兩重含義：一是指憲法和法律委員會(huì)的地位，二是指憲法和法律委員會(huì)的審查標(biāo)準(zhǔn)。前者是指憲法和法律委員會(huì)既是負(fù)責(zé)法律草案審查的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，也是負(fù)責(zé)監(jiān)督憲法實(shí)施的機(jī)構(gòu)；后者是指憲法和法律委員會(huì)不僅負(fù)責(zé)審查法律草案的合法性，還須審查法律草案的合憲性。換言之，“憲法和法律委員會(huì)”既承擔(dān)事前的立法審查，亦承擔(dān)事后的憲法監(jiān)督；且在事前的立法審查過(guò)程中，既審查法律草案的合法性，亦審查法律草案的合憲性。

作為立法審查的合憲性審查與作為憲法監(jiān)督的合憲性審查有著本質(zhì)區(qū)別。前者的理論基礎(chǔ)是憲法至上與國(guó)會(huì)自律，目的是提高立法質(zhì)量；后者的理論基礎(chǔ)是民主集中制，目的是加強(qiáng)憲法實(shí)施監(jiān)督，維護(hù)憲法權(quán)威。兩者具有重大差別，不可同日而語(yǔ)，前者正是本文的討論范圍。

二、立法審查的概念和目的

統(tǒng)一審議法律草案屬于立法機(jī)關(guān)的立法程序，是立法機(jī)關(guān)的專(zhuān)有權(quán)限，稱(chēng)為立法審查。

（一）立法審查的概念

立法審查是立法權(quán)的下位概念，是指在立法程序中各委員會(huì)對(duì)包括法律案在內(nèi)的各種議案進(jìn)行審查的過(guò)程?！傲⒎▽彶榛蚍Q(chēng)立法審查權(quán)，乃指委員會(huì)于廣義的立法程序中所行使法律制定或預(yù)算審查及相關(guān)議案之審查權(quán)限。”2許劍英：《立法審查：理論與實(shí)務(wù)》，五南圖書(shū)出版公司2001年版，第2頁(yè)。立法審查具備四個(gè)特征：其一，審查的主體是全國(guó)人大中的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)；其二，是在立法程序中的審查；其三，審查的對(duì)象是法律案、預(yù)算案和其他議案；其四，是立法機(jī)關(guān)審查權(quán)的行使。立法審查向來(lái)有“大會(huì)和委員會(huì)”之別，即負(fù)責(zé)審查的究竟是全國(guó)人大及其常委會(huì)，還是全國(guó)人大內(nèi)部的各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)?？傮w而言，負(fù)責(zé)具體審查的是專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，享有決定權(quán)的是全國(guó)人大及其常委會(huì)。

除需與違憲審查相區(qū)別外，立法審查還需與立法機(jī)關(guān)監(jiān)督模式、立法監(jiān)督予以區(qū)別。違憲審查是法院對(duì)法律和其他公權(quán)力是否合憲進(jìn)行的審查，如德、意、美；立法機(jī)關(guān)監(jiān)督模式是指奉行議會(huì)至上的國(guó)家的立法機(jī)關(guān)對(duì)公權(quán)力是否合憲進(jìn)行的審查，如北歐諸國(guó)；立法監(jiān)督是指立法機(jī)關(guān)對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)工作進(jìn)行的監(jiān)督，如我國(guó)《監(jiān)督法》規(guī)范立法監(jiān)督。雖然立法審查并非規(guī)范術(shù)語(yǔ)，但其內(nèi)容在我國(guó)憲法和相關(guān)法律中已有蘊(yùn)含?！稇椃ā沸蜓?、第5條、第58條、3《憲法》第58條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)。”第62條第（三）項(xiàng)、 第67條第（二）項(xiàng)、 第70條第二款，《立法法》，《全國(guó)人大組織法》，《監(jiān)督法》，《全國(guó)人大議事規(guī)則》以及《全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則》提供了立法審查的規(guī)范基礎(chǔ)。需注意的是，憲法和五部法律規(guī)定的是“審議”而非“審查”，二者雖在字意上有所區(qū)別，但其內(nèi)容和對(duì)象大致相同。審議是指對(duì)一定事務(wù)進(jìn)行審查、評(píng)議，審查是指對(duì)所評(píng)議的事務(wù)所作的結(jié)論。我國(guó)立法審查具體由憲法和法律委員會(huì)負(fù)責(zé)研究、審議和提出修改報(bào)告，決定權(quán)屬于全國(guó)人大，閉會(huì)期間屬于全國(guó)人大常委會(huì)。

（二）合憲秩序維護(hù)

立法審查能否兼顧憲法秩序與人權(quán)保障，是一個(gè)問(wèn)題。4參見(jiàn)焦洪昌、俞偉：《我國(guó)應(yīng)該建立法律草案合憲性審查制度》，載《長(zhǎng)白學(xué)刊》2018年第1期。雖然在廣義上，良法可以促善政，法律的人民性、科學(xué)性在提高立法質(zhì)量的同時(shí)可以促進(jìn)人權(quán)保障，但是，狹義上立法過(guò)程中合憲性審查的重心在“客觀性”，而非人權(quán)保障，即作為立法審查的合憲性審查重在合憲秩序的維護(hù)。5邢斌文：《論法律草案審議過(guò)程中的合憲性控制》，載《清華法學(xué)》2017年第1期?！读⒎ǚā返?條規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和全面深化改革的要求，科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)、國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任。”

首先，作為立法審查的合憲性審查的目的是提高立法質(zhì)量，其所追求的是民主立法、科學(xué)立法?！读⒎ǚā返?條規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，堅(jiān)持立法公開(kāi)，保障人民通過(guò)多種途徑參與立法活動(dòng)。”其次，立法審查中的合憲性考量主要在于體現(xiàn)立法與國(guó)民意志的統(tǒng)一，為社會(huì)大眾所接受，并充分表示其客觀性?！读⒎ǚā返?條規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限和程序，從國(guó)家整體利益出發(fā)，維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)?！弊詈螅鳛榱⒎▽彶榈暮蠎椥詫彶槭橇⒎ㄟ^(guò)程中的審查，無(wú)法提供救濟(jì)。憲法和法律委員會(huì)是立法機(jī)關(guān)的組成部分，并非法院，且無(wú)當(dāng)事人,即使涉及基本權(quán)利條款，其也是在合憲秩序維護(hù)意義上解決法案與憲法相抵觸之處，只能確保法律的質(zhì)量，不能為公民提供救濟(jì)。

申言之，作為立法審查的合憲性審查是一種立法程序，雖然其與憲法監(jiān)督意義上的合憲性審查分享相同的審查主體即全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)，適用相同的審查標(biāo)準(zhǔn)，但其性質(zhì)卻顯著不同：一為立法審查，一為憲法監(jiān)督；一為事前審查，一為事后審查；一為審查法律草案，一為審查法律以下的規(guī)范性文件。我國(guó)是一個(gè)地域遼闊的統(tǒng)一的單一制國(guó)家，維護(hù)憲法秩序穩(wěn)定乃第一要義，立法過(guò)程中的合憲性審查須有明確的價(jià)值指引，否則有可能誤入歧途。

三、立法審查的理論基礎(chǔ)

作為憲法實(shí)施的下位概念，立法審查中的合憲性審查指由立法機(jī)關(guān)對(duì)法律草案是否合憲進(jìn)行的一種審查，其理論基礎(chǔ)是憲法至上和國(guó)會(huì)自律，目的是提高立法質(zhì)量，評(píng)估議案的合憲性。

（一）立法權(quán)受合憲秩序拘束

立法權(quán)須受憲法支配經(jīng)歷了一個(gè)發(fā)展過(guò)程，在立法者主權(quán)（德國(guó)），或者議會(huì)主權(quán)（英國(guó)）時(shí)期，作為人民主權(quán)體現(xiàn)的立法者主權(quán)認(rèn)為議會(huì)至高無(wú)上，議會(huì)立法無(wú)需接受憲法的檢驗(yàn)。德國(guó)魏瑪時(shí)期的“立法者主權(quán)”認(rèn)為立法者原則上是自由的，不受任何“拘束”。因?yàn)榱⒎ㄕ呤敲褚獯?，可為任何之“法律價(jià)值之判斷”。法律和憲法是否抵觸的問(wèn)題，屬于政治性質(zhì)的問(wèn)題，只有立法者可以解決。其假設(shè)是立法者有權(quán)決定法律的內(nèi)容和基本規(guī)范，只有法律才可執(zhí)行憲法。這就是說(shuō)，由立法者自行決定價(jià)值，法律之上無(wú)法律。這一來(lái)自立法者主權(quán)的認(rèn)識(shí)，與今日將憲法視為“法律之法律”的認(rèn)知相去甚遠(yuǎn)。只有到基本法時(shí)代，德國(guó)才接受了立法者須受憲法拘束的認(rèn)識(shí)，并將之體現(xiàn)在憲法條文中，這就是德國(guó)基本法第20條第三項(xiàng)的規(guī)定：“立法權(quán)受憲法秩序之拘束。”縱覽西歐諸國(guó)，當(dāng)今“立法者主權(quán)”或者議會(huì)主權(quán)的影響已經(jīng)式微，立法受合憲秩序之拘束已經(jīng)成為不爭(zhēng)的事實(shí)。以色列議會(huì)設(shè)立“憲法、法律和司法委員會(huì)”，說(shuō)明即使是不成文憲法國(guó)家，議會(huì)立法亦須受憲法拘束。

（二）國(guó)會(huì)自律

立法審查的另一個(gè)理論基礎(chǔ)是國(guó)會(huì)自律。國(guó)會(huì)自律又稱(chēng)為自律權(quán)，最早起源于英國(guó)，系指國(guó)會(huì)有權(quán)就自身組織、運(yùn)作、職員連任與紀(jì)律裁判等自主決定。6參見(jiàn)［日］阿部照哉等編著：《憲法》（上冊(cè)，總論篇、統(tǒng)治機(jī)構(gòu)篇），許志雄審訂，周宗憲譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2006年，第267頁(yè)。國(guó)會(huì)自律來(lái)源于人民主權(quán)，其中心含義在于分權(quán)與自主。前者在于，有關(guān)議會(huì)之事項(xiàng)包括立法等是憲法賦予議會(huì)的職責(zé)，不受其他機(jī)關(guān)的干涉；后者在于，有關(guān)議會(huì)立法諸事項(xiàng)由議會(huì)自主決定，包括立法程序、議事規(guī)則、議案表決、維持秩序及議員人身自由限制的批準(zhǔn)皆屬于國(guó)會(huì)自律的范疇。由于立法程序是國(guó)會(huì)行使立法權(quán)的重要部分，故而其不僅納入國(guó)會(huì)自律的范疇受到保障，而且須受合憲秩序之拘束。國(guó)會(huì)自律的表現(xiàn)之一即為各國(guó)議會(huì)制定議事規(guī)則，規(guī)范內(nèi)部事務(wù)運(yùn)行。議事規(guī)則的名稱(chēng)各國(guó)不一，其效力因國(guó)而異。有的稱(chēng)為“自治規(guī)章”，有的在“國(guó)會(huì)法”中規(guī)定，有的以組織法規(guī)定。議事規(guī)則是否具有“法”之效力，端視其授權(quán)來(lái)源與制定機(jī)關(guān)。一般認(rèn)為，這種依據(jù)憲法直接授權(quán)而制定的“議事規(guī)則”，系內(nèi)部自定之“公約”，類(lèi)似于自治團(tuán)體之“規(guī)章”，因其性質(zhì)并非“法律”，故如與其他法律相抵觸，則不能生效。

概言之，國(guó)會(huì)自律的要旨在于承認(rèn)國(guó)會(huì)有權(quán)規(guī)范內(nèi)部程序及議會(huì)紀(jì)律，立法程序?qū)儆趪?guó)會(huì)內(nèi)部事項(xiàng)和程序，在立法過(guò)程中審查法律草案的合憲性由自身承當(dāng)。作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)，全國(guó)人大及其常委會(huì)以《全國(guó)人大組織法》、《立法法》、《全國(guó)人大議事規(guī)則》和《全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則》自我約束，規(guī)范內(nèi)部事務(wù)和立法程序，相關(guān)規(guī)則具備法律效力。

（三）人民主權(quán)與憲法至上

立法受憲法秩序拘束與自律權(quán)在我國(guó)具有充分的理論基礎(chǔ)和規(guī)范依據(jù)：第一，在政治理論上，中國(guó)共產(chǎn)黨不斷強(qiáng)調(diào)自我革命、自我監(jiān)督、自我審查、自我凈化、自我完善，這些構(gòu)成一切領(lǐng)域中的行動(dòng)指南和價(jià)值指引，立法過(guò)程概莫能外。第二，在憲法理論上，人民民主主義的立憲主義關(guān)注憲法的政治實(shí)施，立法過(guò)程中貫徹憲法原則是立法機(jī)關(guān)的義務(wù)。第三，在憲法原則上，人民主權(quán)要求全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)行使立法權(quán)須服從人民意志和利益。第四，在憲法規(guī)范上，我國(guó)《憲法》序言和第5條明確憲法的最高法律效力，《憲法》序言規(guī)定：“憲法是國(guó)家的根本法，具有最高的法律效力”，第5條規(guī)定：“國(guó)家維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸?！比珖?guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)是立法機(jī)關(guān)，行使立法權(quán)，不僅事后受憲法拘束，事前、事中亦受憲法拘束。第五，在法律規(guī)范上，五大法律對(duì)立法程序予以規(guī)范。

《立法法》第3條規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)遵循憲法的基本原則，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，堅(jiān)持社會(huì)主義道路、堅(jiān)持人民民主專(zhuān)政、堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持馬克思列寧主義毛澤東思想鄧小平理論，堅(jiān)持改革開(kāi)放?！睉椃ń炭茣?shū)在闡明憲法和普通法律區(qū)別時(shí)指出，一切法律制定都須以憲法為依據(jù)，這是對(duì)立法須受合憲秩序拘束的學(xué)理闡釋。部門(mén)法載明“依據(jù)憲法，制定本法”表明立法自律，實(shí)踐中立法機(jī)關(guān)在立法過(guò)程中自覺(jué)貫徹憲法價(jià)值，積累了為數(shù)可觀的事例。

四、“全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)”與法規(guī)備案審查室

更名后的“憲法和法律委員會(huì)”增加了新的職能，但保持原有工作職能，繼續(xù)承擔(dān)對(duì)法律草案的審查。2018年6月19日，全國(guó)人大法工委主任沈春耀指出：“憲法和法律委員會(huì)履行統(tǒng)一審議法律草案等職責(zé)，向全國(guó)人大及其常委會(huì)提出法律草案審議結(jié)果報(bào)告、修改情況匯報(bào)等重要文件。這些職責(zé)是現(xiàn)行有關(guān)法律規(guī)定的、由原法律委員會(huì)承擔(dān)的職責(zé)，有必要對(duì)憲法和法律委員會(huì)更名后繼續(xù)依照相關(guān)法律規(guī)定履行職責(zé)問(wèn)題予以明確?！?2018年6月19日沈春耀在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三次會(huì)議上所作《關(guān)于〈全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于全國(guó)人民代表大會(huì)憲法和法律委員會(huì)職責(zé)問(wèn)題的決定（草案）〉的說(shuō)明》。

作為立法機(jī)構(gòu)的組織部分，各國(guó)議會(huì)中的各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)向來(lái)有“行動(dòng)中的議會(huì)”之稱(chēng)，對(duì)議案和法律案握有生殺予奪之權(quán)。就我國(guó)而言，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)審查法律案的憲法和法律委員會(huì)理應(yīng)為重中之重，負(fù)責(zé)統(tǒng)一審議所有的法律草案。8《憲法》第70條規(guī)定:“全國(guó)人民代表大會(huì)設(shè)立民族委員會(huì)、憲法和法律委員會(huì)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會(huì)、外事委員會(huì)、華僑委員會(huì)和其他需要設(shè)立的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)。在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)受全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)?！薄度珖?guó)人大組織法》第37條規(guī)定：“法律委員會(huì)統(tǒng)一審議向全國(guó)人民代表大會(huì)或者全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出法律草案；其他專(zhuān)門(mén)委員會(huì)就有關(guān)的法律草案向法律委員會(huì)提出意見(jiàn)?！彪m然《全國(guó)人大組織法》《監(jiān)督法》《立法法》《全國(guó)人大議事規(guī)則》《全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則》等尚未作出相應(yīng)修改，根據(jù)《憲法》和《全國(guó)人大組織法》的規(guī)定，憲法和法律委員會(huì)對(duì)其他委員會(huì)審議的法律草案進(jìn)行統(tǒng)一審議，提交審議報(bào)告結(jié)果，以及修改情況的匯報(bào)。唯更名后法律委員會(huì)的名稱(chēng)增加了“憲法”一詞，意味著憲法和法律委員會(huì)不僅審查法律草案的合法性，還須審查其合憲性。通過(guò)對(duì)所有法律草案是否符合憲法進(jìn)行審查，憲法和法律委員會(huì)加強(qiáng)了立法過(guò)程中的憲法實(shí)施。這需要區(qū)分其與全國(guó)人大法工委之下的法規(guī)備案審查室的差異，二者的憲法地位和性質(zhì)千差萬(wàn)別，對(duì)此不可不察。

法規(guī)備案審查室成立于2004年，其機(jī)構(gòu)和組織并無(wú)明確的規(guī)范依據(jù)，《憲法》《全國(guó)人大組織法》《立法法》《監(jiān)督法》《全國(guó)人大議事規(guī)則》《全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則》都未對(duì)法規(guī)備案審查室作出明確的規(guī)定?！读⒎ǚā穬H在第五章將標(biāo)題規(guī)定為“適用與備案審查”，但對(duì)法規(guī)備案審查室的地位卻未置一詞，其實(shí)際地位是全國(guó)人大法制工作委員會(huì)的輔助機(jī)構(gòu)，“為全國(guó)人大常委會(huì)履行備案審查職責(zé)提供服務(wù)保障”。9沈春耀于2017年12月24日所作的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于十二屆全國(guó)人大以來(lái)暨2017年備案審查工作情況的報(bào)告》。與憲法和法律委員會(huì)相比，二者的區(qū)別如下：

第一，地位不同。憲法和法律委員會(huì)是全國(guó)人大的組成部分，其地位是權(quán)力機(jī)關(guān)，在閉會(huì)期間受全國(guó)人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。法規(guī)備案審查室是全國(guó)人大工作機(jī)構(gòu)的輔助機(jī)關(guān)，隸屬于全國(guó)人大法制工作委員會(huì)。第二，性質(zhì)不同。憲法和法律委員會(huì)是立法機(jī)關(guān)，作為全國(guó)人民代表大會(huì)下設(shè)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)之一，憲法和法律委員會(huì)具有審查權(quán)。法規(guī)備案審查室僅為立法機(jī)關(guān)的工作提供服務(wù)保障，并無(wú)“審查權(quán)”。第三，權(quán)力不同。憲法和法律委員會(huì)對(duì)法律案審查后，有權(quán)提交審議報(bào)告結(jié)果，以及修改情況的匯報(bào)。法規(guī)備案審查室的職能是“備案”而非“審查”?！皞浒浮迸c審查不同，備案的含義是登記，并無(wú)處分所登記的規(guī)范性文件的權(quán)力。第四，對(duì)象不同。憲法和法律委員會(huì)有權(quán)審查所有向全國(guó)人大及其常委會(huì)交付討論的法律草案。法規(guī)備案審查室并不能審查法律草案，只能對(duì)行政法規(guī)、司法解釋、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例進(jìn)行登記、備案、整理、負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)交法工委。第五，審查程序不同。憲法和法律委員會(huì)審議法律草案時(shí)，應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的成員列席會(huì)議，發(fā)表意見(jiàn)（第32條），可以舉行聽(tīng)證（第36條）。法規(guī)備案審查室對(duì)頒布后的行政法規(guī)、地方法規(guī)、自治條例和單行條例、司法解釋進(jìn)行登記、備案。第六，審查效力不同。《立法法》第20條規(guī)定，法律委員會(huì)統(tǒng)一審議法律案后，向主席團(tuán)提出審議報(bào)告和法律草案修改稿，對(duì)重要的不同意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)在審議結(jié)果中予以說(shuō)明，經(jīng)主席團(tuán)會(huì)議審議通過(guò)后，印發(fā)會(huì)議。法規(guī)備案審查室既無(wú)權(quán)就法律草案提出建議，也無(wú)權(quán)擬定修改稿。

質(zhì)言之，立法審查的主體是全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)，而非法規(guī)備案審查室。雖然法規(guī)備案審查室承擔(dān)了一部分法規(guī)備案審查的工作，但須明確的是：一是實(shí)際審查權(quán)由全國(guó)人大及其常委會(huì)行使；10《憲法》第67條規(guī)定全國(guó)人大常委會(huì)的職權(quán)：“……（七）撤銷(xiāo)國(guó)務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令；（八）撤銷(xiāo)省、自治區(qū)、直轄市國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議……” 同時(shí)，可參見(jiàn)時(shí)任全國(guó)人大法制工作委員會(huì)主任沈春耀于2017年 12月24日所作的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于十二屆全國(guó)人大以來(lái)暨2017年備案審查工作情況的報(bào)告》:“對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋開(kāi)展備案審查，是憲法法律賦予全國(guó)人大常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)，是全國(guó)人大常委會(huì)履行憲法法律監(jiān)督職責(zé)的一項(xiàng)重要工作?！倍瞧渌鞯墓ぷ魇菓椃ūO(jiān)督意義上的審查；三是其所作的是事后審查；四是其所做的工作是輔助法工委。

五、審查法律草案與憲法監(jiān)督

憲法和法律委員會(huì)負(fù)責(zé)統(tǒng)一審議法律草案，雖然目前五部法律對(duì)涉及憲法和法律委員會(huì)的條款還未做出修改，但是，作為規(guī)范立法程序的《立法法》有大量條款規(guī)范法律案的審議?！胺砂浮迸c“法律草案”本有不同的含義：法律案是指進(jìn)入人大立法程序，由人大代表、各代表團(tuán)、各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、主席團(tuán)審議的涉及法律的議案；法律草案是指立法機(jī)關(guān)委托各機(jī)構(gòu)和團(tuán)體負(fù)責(zé)起草的有關(guān)法律的草稿，包括專(zhuān)家稿、建議稿、送審稿等。因此，法律案和法律草案二者相伴而隨。五部法律交替使用“法律草案”和“法律案”，沒(méi)有嚴(yán)格區(qū)分二者之間的差異。本文行文中亦沒(méi)有嚴(yán)格區(qū)別使用，文中所述“法律草案”皆指原義上的“法律案”。

一般而言，法律草案須經(jīng)過(guò)三讀程序，那些不經(jīng)過(guò)三讀程序就表決的文件不能稱(chēng)為“法律草案”，只有被全國(guó)人大或者全國(guó)人大常委會(huì)審議的憲法修正案、基本法律、法律以及法律修正案才可稱(chēng)為法律草案。11“關(guān)于法律問(wèn)題的決定”是否屬于法律案，應(yīng)否被憲法和法律委員會(huì)審查，因這類(lèi)決定由全國(guó)人大常委會(huì)作出，屬于實(shí)質(zhì)法律，產(chǎn)生普遍拘束力，在加強(qiáng)憲法監(jiān)督和實(shí)施的意義上，應(yīng)予納入審查范圍，實(shí)現(xiàn)“努力使每一項(xiàng)立法都符合憲法精神”。可參見(jiàn)秦前紅、劉怡達(dá)：《有關(guān)法律問(wèn)題的決定：功能、性質(zhì)與制度》，載《廣東社會(huì)科學(xué)》2017年第6期。被審議的全國(guó)人大常委會(huì)制定的決定不能稱(chēng)為法律草案；12此處還需區(qū)別“法律草案”和“法案”。全國(guó)人大常委會(huì)的決定因其不經(jīng)過(guò)三讀程序，不屬于法律草案，但如果按其效力而言，其實(shí)質(zhì)屬于法律，具有法的效力，故可稱(chēng)其為法案。被審議的工作報(bào)告、預(yù)算案、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃不能算作法律草案。13此處還需注意“議案”的概念。議案的含義較廣，預(yù)算案、質(zhì)詢(xún)案、罷免案、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃等都屬于議案，法律草案也屬于議案，但前述幾種議案不是法律草案。行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，以及司法解釋不能作為法律草案，它們分別由行政機(jī)關(guān)、地方權(quán)力機(jī)關(guān)、法院、檢察院制定，其制定并不經(jīng)過(guò)“三讀程序”。

在《監(jiān)察法》草案的討論過(guò)程中，一些學(xué)者提出對(duì)其進(jìn)行合憲性審查，但其主張究竟是何種意義上的合憲性審查，立法審查還是憲法監(jiān)督意義上的審查，卻模棱兩可。其所主張的依據(jù)有二：一是認(rèn)為我國(guó)《憲法》第62條第（十二）項(xiàng)規(guī)定全國(guó)人大有權(quán)“改變或者撤銷(xiāo)全國(guó)人大常委會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定”；二是認(rèn)為全國(guó)人大既是立法機(jī)關(guān)，又是憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)，由其在立法過(guò)程中對(duì)法律草案進(jìn)行審查是適當(dāng)?shù)模彩侵袊?guó)特色合憲性審查制度的應(yīng)有之義。不可否認(rèn)，在立法過(guò)程中對(duì)法律草案進(jìn)行合憲性審查有其正當(dāng)性，但其依據(jù)“全國(guó)人大有權(quán)改變或者撤銷(xiāo)全國(guó)人大常委會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定”則是不恰當(dāng)?shù)?。這需要辨別該依據(jù)的性質(zhì)。其一，全國(guó)人大對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定的改變和撤銷(xiāo)是憲法監(jiān)督意義上的審查，而非是立法過(guò)程中對(duì)法律草案的審查；其二，全國(guó)人大常委會(huì)的決定不是法律草案，而是具有法律性質(zhì)的規(guī)范性文件；其三，全國(guó)人大對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)的決定的審查并非立法過(guò)程中的事前審查，而是事后審查；其四，全國(guó)人大不可能在立法過(guò)程中“改變”或者“撤銷(xiāo)”全國(guó)人大常委會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定，改變或者撤銷(xiāo)屬于事后審查；其五，就當(dāng)時(shí)《監(jiān)察法》草案的性質(zhì)而言，它既非全國(guó)人大常委會(huì)制定的，也不能稱(chēng)為“決定”，更不屬于全國(guó)人大立法審查的范圍；其六，彼時(shí)的《監(jiān)察法》草案是否屬于公權(quán)力的行使尚有疑問(wèn)，因其尚未進(jìn)入立法程序，其性質(zhì)并非法律草案，而僅僅為征求意見(jiàn)稿。14孫漢基：《簡(jiǎn)論法律草案的合憲性審查》，載中國(guó)憲治網(wǎng)：http://www.calaw.cn/article/default.asp?id=12412，2018年7月12日訪問(wèn)。簡(jiǎn)言之，即使立法過(guò)程中對(duì)《監(jiān)察法》草案進(jìn)行合憲性審查的觀點(diǎn)具有正當(dāng)性，亦需在區(qū)分作為立法審查的合憲性審查與作為憲法監(jiān)督意義上合憲性審查差異的前提下，檢視其論據(jù)的可靠性。

需要指出的是，認(rèn)為《監(jiān)察法》草案不能作為合憲性審查的對(duì)象，不能對(duì)其進(jìn)行抽象規(guī)范控制，其觀點(diǎn)依然有可指摘之處。原因在于，這一觀點(diǎn)預(yù)設(shè)現(xiàn)階段的中國(guó)已經(jīng)存在一個(gè)類(lèi)似法國(guó)憲法委員會(huì)的獨(dú)立的憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，只是由于《監(jiān)察法》草案尚不構(gòu)成公權(quán)力的行使，不能作為違憲審查的對(duì)象進(jìn)行合憲性審查。此言差矣！雖然我國(guó)憲法規(guī)定全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督憲法實(shí)施，實(shí)踐中全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)法規(guī)備案審查法律之下規(guī)范性文件，15共修改、廢止相關(guān)地方性法規(guī)35件，擬修改、廢止680件，16但其理論基礎(chǔ)與制度運(yùn)行并不同于法國(guó)憲法委員會(huì)。

總之，辨明立法過(guò)程中法律草案的合憲性審查，既需區(qū)分立法審查與憲法監(jiān)督，又需識(shí)別何為法律草案，還不能將立法過(guò)程中的事前審查假想為法國(guó)的憲法委員會(huì)的審查，拼湊出一個(gè)性質(zhì)不明的合憲性審查。

六、立法審查的標(biāo)準(zhǔn)

由于合憲性審查具有復(fù)合性，立法過(guò)程中對(duì)法律草案審查所適用的標(biāo)準(zhǔn)與憲法監(jiān)督所適用的標(biāo)準(zhǔn)同一。所謂審查標(biāo)準(zhǔn)，是指依據(jù)憲法原則、精神和規(guī)范審查法律草案，這在實(shí)際上涉及如何遵守憲法以及遵守憲法的什么，憲法既包含了原則和精神，也包含了規(guī)范，二者均可作為審查標(biāo)準(zhǔn)。就立法過(guò)程中的合憲性審查標(biāo)準(zhǔn)而言，應(yīng)在總體服從“不抵觸”的前提下，恪守“遵守憲法和法律”、“違反憲法之禁止”與“不得超越憲法授權(quán)”。

“不抵觸”是指法律草案不得與憲法相矛盾和沖突，其規(guī)范依據(jù)是《憲法》第5條。該條第3款規(guī)定：“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸?！?在《物權(quán)法》起草過(guò)程中，曾有學(xué)者向全國(guó)人大常委會(huì)建言，認(rèn)為物權(quán)法草案規(guī)定的私有財(cái)產(chǎn)與公共財(cái)產(chǎn)平等保護(hù)違憲。因?yàn)椤稇椃ā返?2條規(guī)定，社會(huì)主義公共財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯，第13條規(guī)定公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。如果從字面意思看，憲法對(duì)兩類(lèi)財(cái)產(chǎn)設(shè)置了不同的保護(hù)方式，《物權(quán)法》草案的平等保護(hù)顯然與憲法規(guī)定的區(qū)別對(duì)待相矛盾。當(dāng)然，這是一個(gè)憲法解釋問(wèn)題，如果從體系解釋來(lái)看，結(jié)合憲法序言、總綱和基本權(quán)利條款，物權(quán)法的平等保護(hù)規(guī)定就不與憲法沖突。

1.遵守憲法。遵守是指尊重和擁護(hù)，其規(guī)范依據(jù)是《憲法》第5條第4款：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。”立法機(jī)關(guān)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，其主要職責(zé)是制定法律，在法律制定過(guò)程中必須尊重和擁護(hù)憲法的基本原則、理念，精神以及規(guī)范，如憲法確立的人民主權(quán)原則、民主集中制原則、法治原則、人權(quán)保護(hù)原則、社會(huì)主義原則等。憲法和法律委員會(huì)在審查法律草案的過(guò)程中須予遵守。

2.違反憲法之禁止。立法機(jī)關(guān)制定法律不得違反憲法，其依據(jù)是《憲法》第5條第4款：“一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。”何為“違憲”？一般認(rèn)為，違憲有三要件：一是違憲主體是國(guó)家機(jī)關(guān)和工作人員；二是違反憲法的客體，即憲法的原則、精神和規(guī)范；三是憲法責(zé)任。具體包括政治責(zé)任，有時(shí)也可能涉及法律責(zé)任，例如，憲法規(guī)定平等原則，涉及男女、種族、地域歧視的草案內(nèi)容須予以修改；憲法保護(hù)基本權(quán)利，須適用比例原則，權(quán)衡限制手段與合法的政府目的之間的關(guān)系，用必要性、妥當(dāng)性和最小比例三原則予以關(guān)照；如若涉及基本權(quán)利沖突，就須適用法益平衡原則，兼顧不同主體之間的利益。

3.不得超越憲法授權(quán)。立法機(jī)關(guān)制定法律必須在憲法規(guī)定的權(quán)限內(nèi)、依據(jù)憲法規(guī)定的程序行使權(quán)力，任何機(jī)關(guān)不得行使憲法所未明確授予的權(quán)力，其規(guī)范依據(jù)是《憲法》第5條第5款：“任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。”法律通常包括兩種：一種是涉及公民權(quán)利義務(wù)分配的法律；另一種是涉及國(guó)家機(jī)構(gòu)組織和權(quán)限的法律。任何法律制定，要么依據(jù)憲法，要么有憲法明確授權(quán)。首先，對(duì)那些限制人民基本權(quán)利的法律，必須依據(jù)法律保留原則，由法律規(guī)定或者由法律授權(quán)，《立法法》第9條對(duì)此予以明確；其次，那些涉及人民基本權(quán)利法律，必須堅(jiān)持“不得溯及既往原則”；最后，授權(quán)明確性原則。對(duì)那些授權(quán)立法，立法須明確授權(quán)目的、事項(xiàng)、范圍、期限、原則、限制，以及對(duì)授權(quán)的監(jiān)督?！读⒎ǚā返?0條規(guī)定：“授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、事項(xiàng)、范圍、期限以及被授權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)遵循的原則等?！?/p>

七、立法審查的效力

立法者享有廣泛的“政策形成自由”，擁有對(duì)立法事項(xiàng)的考評(píng)、評(píng)價(jià)、衡量、定奪的權(quán)力。美國(guó)法律案通常遭遇五種命運(yùn)：擱置；決定不向大會(huì)報(bào)告；決定承認(rèn)并提出報(bào)告；決定修正并提出報(bào)告；決定將法案重寫(xiě)，并提出建議。17許劍英：《立法審查：理論與實(shí)務(wù)》，五南圖書(shū)出版公司2001年版，第113頁(yè)。一般而言，立法者不會(huì)故意制定違憲的法律，那些違憲條款通常不太顯眼，是由于起草者疏忽或者忽略所致，屬于細(xì)節(jié)問(wèn)題。18［美］馬克·圖什內(nèi)特：《比較憲法：高階導(dǎo)論》，鄭海平譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2017年，第77頁(yè)。對(duì)違反憲法基本原則、精神、理念、規(guī)范的法律草案，憲法和法律委員會(huì)在審查之后，向全國(guó)人大常委會(huì)提交審查報(bào)告和建議修改稿，全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)決定刪除、修改、重寫(xiě)、不作變動(dòng)、自行決定、擱置等。如果涉及基本法律，全國(guó)人大常委會(huì)將審議報(bào)告提交全國(guó)人大，由全國(guó)人大決定。

1.刪除。如果因大意或者疏忽于起草過(guò)程中未予考慮，可以刪除違憲條款。

2.修改?？梢詫?duì)違憲條款作出文字上的變動(dòng)，使之合憲。

3.重寫(xiě)。可以對(duì)違憲條款的內(nèi)容重新改寫(xiě)，使之合憲。

4.不做變動(dòng)。如果修改會(huì)影響法律的整體運(yùn)作，可以拒絕修改不做任何變動(dòng)。

5.自行決定。如果起草者經(jīng)過(guò)深思熟慮，但違憲條款乃政治妥協(xié)，審查機(jī)關(guān)可自行掌握決定是否修改。例如，《法院組織法》修改草案因須充分考慮“依法獨(dú)立行使審判權(quán)”這一制度性命題即憲法規(guī)定的“審判獨(dú)立原則”，而對(duì)跨區(qū)法院暫不作規(guī)定。

6.擱置。擱置是一種常見(jiàn)的法律案審查樣態(tài)，對(duì)于那些不確定是否屬于違憲的，審查機(jī)關(guān)可以擱置審議。例如，2018年6月，全國(guó)人大常委會(huì)第三次會(huì)議審議《電子商務(wù)法》草案，因“個(gè)人隱私權(quán)和信息安全保護(hù)等方面，還仍較為薄弱和不充分”，建議“再行審議而不急于通過(guò)”。19《法律草案送審“遇阻”，立法審慎自當(dāng)有為》，載http://m.sohu.com/news/a/236900282_161795，2018年7月20日訪問(wèn)。

立法機(jī)關(guān)審議法律案的附帶決議是否具有法律效力，或者僅為對(duì)該立法事件所作的聲明，或者對(duì)該立法事件所作的政治表態(tài)，是否對(duì)其他機(jī)關(guān)產(chǎn)生拘束力，一般有三種觀點(diǎn)：行政處分說(shuō)；實(shí)質(zhì)法律說(shuō)；國(guó)會(huì)監(jiān)督說(shuō)或者權(quán)限擴(kuò)張說(shuō)。行政處分說(shuō)適用于對(duì)人民請(qǐng)?jiān)傅膶彶?，我?guó)不存在這一形式，故其沒(méi)有事實(shí)和法律依據(jù)。實(shí)質(zhì)法律說(shuō)是指全國(guó)人大審議法律案的附帶決議具有類(lèi)似法律的效力，可拘束所有國(guó)家機(jī)關(guān)和當(dāng)事人，但是，因附帶決議不創(chuàng)設(shè)具體權(quán)利義務(wù)，且無(wú)抽象或普遍效力，故而沒(méi)有充分的根據(jù)。權(quán)限擴(kuò)張說(shuō)是指審查機(jī)關(guān)超越權(quán)限對(duì)法律草案所做的監(jiān)督，但由于并無(wú)憲法和組織法上的依據(jù)，且附帶決議并未經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的立法程序，因而其并無(wú)“法”的拘束力，可僅視為立法機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)。本文認(rèn)為，立法機(jī)關(guān)審議法律草案附帶決議屬于廣義上的“決定”，具有權(quán)威性、指導(dǎo)性和督促作用，產(chǎn)生“法”之拘束力。

“附帶決議”通常出現(xiàn)在全國(guó)人大常委會(huì)提交全國(guó)人大表決的基本法律草案的說(shuō)明中，由憲法和法律委員會(huì)所作的關(guān)于法律草案的審查報(bào)告通常不出現(xiàn)“附帶決議”。全國(guó)人大常委會(huì)提請(qǐng)全國(guó)人大審議基本法律草案的“說(shuō)明”通常包含某些建議、補(bǔ)充、匯報(bào)等，其所表述的觀點(diǎn)和對(duì)事項(xiàng)的評(píng)價(jià)具權(quán)威性、指導(dǎo)性和督促作用。例如，《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)民法總則（草案）〉的說(shuō)明》最后指出：“此外，在草案制定過(guò)程中，各有關(guān)方面還提出了其他一些意見(jiàn)。這些意見(jiàn)有的分歧較大，一時(shí)難以形成共識(shí)，還需進(jìn)一步研究論證；有的涉及物權(quán)、合同、侵權(quán)責(zé)任、婚姻家庭、繼承等內(nèi)容的具體規(guī)則，可在編纂民法典各分編時(shí)統(tǒng)籌解決；有的涉及著作權(quán)法、專(zhuān)利法、保險(xiǎn)法等民商事特別法的內(nèi)容和具體操作問(wèn)題，可在今后通過(guò)修改相關(guān)法律或者制定配套法律法規(guī)時(shí)予以體現(xiàn)?！?0附帶決議指出相關(guān)問(wèn)題解決的立法方向，具有權(quán)威性和指導(dǎo)意義。又如，《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)立法法修正案（草案）〉的說(shuō)明》，“這里還有一個(gè)問(wèn)題需要說(shuō)明。這次修改立法法賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)后，需要考慮是否對(duì)幾個(gè)不設(shè)區(qū)的地級(jí)市賦予地方立法權(quán)的問(wèn)題。廣東省東莞市和中山市、甘肅省嘉峪關(guān)市屬地級(jí)市，但不設(shè)區(qū)。按照賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的精神，建議在依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的同時(shí)，賦予廣東省東莞市、中山市和甘肅省嘉峪關(guān)市設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)” 。21這一說(shuō)明不僅帶有指導(dǎo)意義，而且產(chǎn)生實(shí)際拘束力，三個(gè)不設(shè)區(qū)的市因之獲得立法權(quán)。

這類(lèi)具備法的拘束力之附帶決議位階如何，是否需要審查？由于其為全國(guó)人大常委會(huì)作出，其位階類(lèi)似于“決定”，根據(jù)《憲法》第67條第（十二）項(xiàng)的規(guī)定，全國(guó)人大有權(quán)改變或者撤銷(xiāo)。

八、結(jié)論

2018年5月16日，法規(guī)備案審查室主任梁鷹指出，“如果立法活動(dòng)中法律草案的合憲性無(wú)法得到保證，憲法的權(quán)威就會(huì)受到損害”?！巴七M(jìn)法律草案合憲性審查工作，可以保證法律的合憲性，并為未來(lái)進(jìn)一步加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督作出制度鋪墊。要積極探索建立健全全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)統(tǒng)一審議法律案、有關(guān)法律問(wèn)題的決定中進(jìn)行合憲性審查或確認(rèn)的機(jī)制，努力使每一項(xiàng)立法都符合憲法精神。過(guò)去有過(guò)這樣的實(shí)踐，要推動(dòng)實(shí)現(xiàn)常態(tài)化、規(guī)范化、制度化?！?2丁小溪：《推進(jìn)合憲性審查 加強(qiáng)憲法實(shí)施監(jiān)督——全國(guó)人大常委會(huì)法工委法規(guī)備案審查室主任梁鷹談憲法實(shí)施》，載https://www.sohu.com/a/231836662_267106，2018年7月20日訪問(wèn)。這意味著在立法過(guò)程中對(duì)法律草案進(jìn)行合憲性審查是憲法和法律委員會(huì)的一項(xiàng)憲法義務(wù)。

簡(jiǎn)言之，作為立法審查的合憲性審查是一種立法程序，其中心特征是事前審查，審查對(duì)象為法律草案?！叭珖?guó)人大憲法和法律委員會(huì)”行使合憲性審查既不意味著其與憲法監(jiān)督意義上的合憲性審查重合，也不意味著與法規(guī)備案審查室的合憲性審查合一。這即是說(shuō)，作為立法審查的合憲性審查是全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)通過(guò)行使自律權(quán)維護(hù)合憲秩序的使命，其在提高了立法過(guò)程中法律草案通過(guò)“門(mén)檻”的同時(shí)，強(qiáng)化了該機(jī)構(gòu)合憲秩序維護(hù)和憲法實(shí)施的責(zé)任。