基層政權(quán)建設(shè)的演變及進路
——以政—民關(guān)系為視角

劉 磊

四川大學法學院專職博士后

在社會更加分化和多元、民眾主體意識增強的背景下，政—民關(guān)系這一維度的重要性日益凸顯，成為基層治理的主線，基層政權(quán)建設(shè)需要圍繞政—民關(guān)系的合理建構(gòu)展開。目前，基層政權(quán)建設(shè)面臨諸多挑戰(zhàn)，其中的根本之處在于政—民關(guān)系的變化，突出地體現(xiàn)為基層政權(quán)對民眾的控制力、動員力弱化，民眾對基層政權(quán)的依賴性、服從性降低。基層政權(quán)建設(shè)需要結(jié)合發(fā)生的變化，探索契合現(xiàn)實的新的政—民關(guān)系。

隨著社會轉(zhuǎn)型不斷推進，我國基層從結(jié)構(gòu)到生態(tài)都發(fā)生了變化，基層政權(quán)建設(shè)面臨諸多難題和挑戰(zhàn)。中共十九大指出要“鞏固基層政權(quán)”，十九屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》提出“加強基層政權(quán)建設(shè)，夯實國家治理體系和治理能力的基礎(chǔ)”。基層政權(quán)建設(shè)千頭萬緒，錯綜復雜，抓住其中的主線是有效破解難題、探索建設(shè)進路的重要前提。

一、基層政權(quán)建設(shè)的核心問題：政—民關(guān)系

（一）國家政權(quán)建設(shè)中的政—民關(guān)系

國家政權(quán)建設(shè)有兩個基本維度，一是中央與地方關(guān)系，二是國家與民眾關(guān)系。一方面，中央與地方關(guān)系的界定決定著國家的基本政治架構(gòu)，為國家治理的實施奠定框架基礎(chǔ)，國家與民眾關(guān)系是在中央與地方關(guān)系以及由此構(gòu)建的制度體系中展開。中央與地方關(guān)系作為特定時期的結(jié)構(gòu)性因素，會傳遞到國家與民眾關(guān)系的具體互動中并發(fā)揮作用。另一方面，國家與民眾關(guān)系對于中央與地方關(guān)系的調(diào)整也會產(chǎn)生顯著的影響。在不同時期，隨著國家與民眾關(guān)系的變化（例如，二者之間是以國家向民眾汲取資源為主還是以國家向民眾供給資源為主），中央與地方關(guān)系也會隨之變動和調(diào)適，從而以新的中央與地方關(guān)系回應(yīng)國家與民眾關(guān)系的改變。隨著社會多元化、群體分化以及社會自組織能力增強，國家治理的趨勢是以國家與民眾關(guān)系作為主線。1參見周雪光：《中國國家治理的制度邏輯：一個組織學研究》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2017年版，第439頁。

中央與地方關(guān)系的重點在于中央與省級的關(guān)系，而市、縣、鄉(xiāng)三級并不屬于中央與地方關(guān)系的主要內(nèi)容。也可以說，中央、省級與市、縣、鄉(xiāng)之間分別主要掌握“治官權(quán)”和“治民權(quán)”，從而形成“上下分治”的治理體制。2參見曹正漢：《中國上下分治的治理體制及其穩(wěn)定機制》，載《社會學研究》2011年第1期。從理論分析的角度看，可以將國家與民眾關(guān)系進一步劃分為中央與民眾關(guān)系、地方與民眾關(guān)系。在我國，中央與民眾關(guān)系主要體現(xiàn)在政治象征層面，并且通過國家基本的政治架構(gòu)呈現(xiàn)和運行，處于融洽狀態(tài)：一方面中央不斷強調(diào)人民是國家的主人，另一方面民眾對中央有著高度的認同感。但是在地方與民眾之間，尤其是基層政權(quán)與民眾之間，經(jīng)常會存在矛盾和張力。流傳甚廣的“中央是恩人，省里是親人，縣里是好人，鄉(xiāng)里是惡人，村里是仇人”是對國家與民眾關(guān)系不同層次性的略顯極端的表達。中央與民眾關(guān)系是間接的、抽象的，也是富有道德性的；地方與民眾關(guān)系則是直接的、具體的，有時是去道德性的。在“上下分治”的治理體制中，越往基層，所需要回應(yīng)的主要問題就越集中于地方與民眾之間的關(guān)系，而中央與地方關(guān)系則是其外部結(jié)構(gòu)。在基層治理中，諸多社會矛盾都會體現(xiàn)或者置換為基層政權(quán)與民眾之間的矛盾，如果不能有效處理這些問題，最終會影響國家與民眾關(guān)系的有效展開，甚至會引發(fā)整個政權(quán)體系的合法性危機。因此，在國家政權(quán)建設(shè)中尤其需要重視基層，而在基層政權(quán)建設(shè)中尤其需要重視基層政權(quán)與民眾的關(guān)系（以下簡稱政—民關(guān)系）。

（二）政—民關(guān)系的歷史經(jīng)驗

在傳統(tǒng)帝制時期，皇權(quán)不下縣，形成了“雙軌政治”。從表面上來看，“只看見自上而下的政治軌道執(zhí)行政府命令，但是事實上，一到政令和人民接觸時，在差人和鄉(xiāng)約的特殊機構(gòu)中，轉(zhuǎn)入了自下而上的政治軌道”。3費孝通：《鄉(xiāng)土中國》，上海人民出版社2007年版，第280—281頁。也就是說，一方面是自上而下運行的皇權(quán)，另一方面是自下而上運行的紳權(quán)和族權(quán)，二者平行，互相影響。清朝初期，國家開始在鄉(xiāng)村實行政權(quán)建設(shè)；4參見胡恒：《皇權(quán)不下縣？——清代縣轄政區(qū)與基層社會治理》，北京師范大學出版社2015年版，第322—323頁。清末新政以后，國家試圖將權(quán)力向縣以下進一步延伸，構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政權(quán)。民國時期，國民黨在農(nóng)村普遍推行保甲制，在城市對各種民間組織團體實行嚴格控制。當時的基層政權(quán)建設(shè)側(cè)重于建立管控體制，未能廣泛有效地與民眾相融合，以至于在國家權(quán)力向基層擴展的進程中出現(xiàn)政權(quán)建設(shè)的“內(nèi)卷化”。5參見［美］杜贊奇：《文化、權(quán)力與國家——1900—1942年的華北農(nóng)村》，王福明譯，江蘇人民出版社1996年版。

新民主主義革命時期，共產(chǎn)黨在根據(jù)地開展政權(quán)建設(shè)，建立了一整套政權(quán)體系，并且通過黨的組織體系對社會的嵌入以及開展社會革命再造階層結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)了根據(jù)地政權(quán)對基層社會的深度介入。1949年之后，國家逐漸確立向基層延伸的完整的組織體系，徹底改變了中國歷史上松散的政—民關(guān)系，在政權(quán)與民眾之間普遍建立起直接的、密切的互動，國家能夠?qū)鶎訉嵭袕娪辛Φ墓芾砗涂刂?，民眾對基層政?quán)產(chǎn)生很強的依附性，從而形成國家對社會的“總體性支配”。6參見孫立平、王漢生、王思斌、林彬、楊善華：《改革以來中國社會結(jié)構(gòu)的變遷》，載《中國社會科學》1994年第2期。這種政—民關(guān)系具有顯著的約束—服從的特點，基層政權(quán)正是在這樣的政—民關(guān)系的基礎(chǔ)上運行?？梢詫⑦@一時期的政—民關(guān)系概括為約束服從型政—民關(guān)系。這種政—民關(guān)系依托于以生產(chǎn)資料公有制和“單位社會”為基礎(chǔ)的利益交換機制以及權(quán)威強制體系而展開?！皢挝簧鐣痹诔鞘畜w現(xiàn)為絕大多數(shù)社會成員被納入特定的單位之中，由單位實行管理；在農(nóng)村則體現(xiàn)為形成具有高度統(tǒng)籌能力的集體組織，農(nóng)民的生產(chǎn)和生活均附屬于集體。在“單位社會”中，絕大多數(shù)民眾所需的各種資源基本上都是由單位或集體掌握并分配。在資源分配過程中，民眾感受到來自“組織”（進而言之是來自“國家”）的關(guān)心和幫助，從而產(chǎn)生對政權(quán)的認同；與此同時，民眾也對“組織”形成了高度的依賴，這也是其對政權(quán)的依賴性的突出體現(xiàn)。在此基礎(chǔ)上，單位制和公社制成為國家權(quán)威向全社會深度輻射的重要依托。在這一時期，城市單位和農(nóng)村集體構(gòu)成了國家政權(quán)的末梢，確保國家權(quán)力能夠延伸至每一位社會成員。在中國歷史上，國家權(quán)威第一次如此廣泛深入地進入基層，進入每一個民眾的生活之中。

這種約束服從型政—民關(guān)系并未導向國家可以繞過民眾意愿而實行統(tǒng)治的“威權(quán)體制”。共產(chǎn)黨對政權(quán)與民眾之間關(guān)系的政治定位帶有厚重的政治倫理，將黨與群眾的關(guān)系作為政權(quán)與民眾關(guān)系的內(nèi)核，7參見劉磊：《“刁民”的興起：以黨群關(guān)系的變遷為視角》，載《文化縱橫》2016年第5期。而不是簡單地將政權(quán)視為實現(xiàn)統(tǒng)治的組織體系，將民眾視作統(tǒng)治的對象。在這種定位中，共產(chǎn)黨強調(diào)各級政權(quán)的“人民性”，民眾是構(gòu)成其執(zhí)政基礎(chǔ)的“群眾”，并且高度重視各級政權(quán)與群眾之間的密切聯(lián)系。這種政治定位在話語層面的重要體現(xiàn)便是強調(diào)為人民服務(wù)和走群眾路線?；鶎诱?quán)的運行受到這種政治倫理的規(guī)范和約束，這種規(guī)范和約束為政—民關(guān)系中具有較高政治能動性的互動提供了可能。

改革開放之后，作為國家政權(quán)末梢的單位和集體的組織性和管控力弱化，基層的政—民關(guān)系亦隨之改變。在城市，隨著商品房制度的普遍建立，社會成員的居住形態(tài)發(fā)生變化，單位制賴以存在的生活基礎(chǔ)日漸薄弱。在農(nóng)村，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制推行之后，具有較強管控力的公社制解體；農(nóng)業(yè)稅費改革后，村集體與農(nóng)民之間依托農(nóng)業(yè)稅費而形成的聯(lián)結(jié)紐帶消失，二者聯(lián)系的緊密度進一步降低。時至現(xiàn)今，基層政權(quán)建設(shè)面臨諸多挑戰(zhàn)，而其中的根本之處在于政—民關(guān)系的變化。

二、基層政權(quán)面臨的根本挑戰(zhàn)：政—民關(guān)系的變化

政—民關(guān)系的變化突出地體現(xiàn)為基層政權(quán)對民眾的控制力、動員力弱化，民眾對基層政權(quán)的依賴性、服從性降低。如果從社會控制的基本構(gòu)成要素來看，8以社會控制作為思考的切入點，意味著主要是從基層政權(quán)的角度考察政—民關(guān)系的變化。美國政治學家查爾斯·林德布洛姆（Charles Edward Lindblom）將交換、權(quán)威和說服作為社會制度的基本構(gòu)成要素以及社會控制的要素機制或基本方法。參見［美］查爾斯·林德布洛姆：《政治與市場：世界的政治—經(jīng)濟制度》，王逸舟譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1997年版?？梢詮娜齻€方面來認識這種變化。

1. 利益調(diào)節(jié)能力減弱

隨著市場化改革不斷推進，社會的利益格局發(fā)生了深刻的調(diào)整，利益問題在社會矛盾中居于主導位置。無論是民眾相互之間，還是民眾與國家之間，均是以利益為主展開互動，能否形成有效的利益調(diào)節(jié)機制成為影響社會穩(wěn)定有序的關(guān)鍵因素。由此，政—民關(guān)系的變化首先就體現(xiàn)為基層政權(quán)利益調(diào)節(jié)能力減弱。

從根本上來講，利益調(diào)節(jié)能力減弱源自于市場經(jīng)濟條件下資源配置機制的改變，社會成員借助市場機制獲得了更大的自主性。在市場成為民眾獲取資源主要途徑的情況下，基層政權(quán)能夠掌握的交換資源大幅度減少，通過為民眾提供利益而形成的管理與服從關(guān)系趨于弱化。但是在客觀上，二者之間又存在基于利益調(diào)節(jié)而形成的管理與服從關(guān)系。離開了利益調(diào)節(jié)，基層政權(quán)對民眾的管理就會失去必要的依托。政—民關(guān)系變化的根本之處正是在于民眾在獲取現(xiàn)實利益問題上對基層政權(quán)的依賴性顯著降低。

而市場經(jīng)濟的發(fā)展又必然使社會成員之間共同利益的制度基礎(chǔ)發(fā)生改變，導致利益的明顯分化，以至于在很多情況下對共同利益的探尋多是停留于抽象倡導層面。這種分化狀況引發(fā)了一些蘊含著階層及群體之間主要對抗，以及對社會發(fā)展和穩(wěn)定具有深層次影響的“基礎(chǔ)性社會矛盾”，9顧培東教授將我國的社會矛盾劃分為基礎(chǔ)性社會矛盾和非基礎(chǔ)性社會矛盾。參見顧培東：《能動司法若干問題研究》，載《中國法學》2010年第4期?；鶎诱?quán)對不同群體（甚至個體）之間利益關(guān)系調(diào)節(jié)的難度顯著增加，利益調(diào)節(jié)中的平等原則與區(qū)別對待之間的張力凸顯。以城市管理為例，是更加注重城市環(huán)境衛(wèi)生和城市整體品質(zhì)，還是更加注重某些群體，特別是社會底層群體的基本生活需求，涉及非常復雜的權(quán)衡，不同群體的利益訴求存在顯著差異。10參見陳柏峰：《城管執(zhí)法沖突的社會情境——以〈城管來了〉為文本展開》，載《法學家》2013年第6期；劉磊：《執(zhí)法吸納政治：對城管執(zhí)法的一個解釋框架》，載《政治學研究》2015年第6期。即便是同一群體，在不同場所或者不同時期的利益關(guān)切點也會存在分殊。基層政權(quán)難以對許多利益調(diào)節(jié)問題作出簡單的取舍，而且也難以主要通過思想教育的方式化解利益調(diào)節(jié)難題。

如果從基層權(quán)力運行的角度來看，利益調(diào)節(jié)過程中存在的權(quán)力運行不規(guī)范問題，進一步弱化了基層政權(quán)實施利益調(diào)節(jié)的能力。近年來反腐敗力度加大，暴露出利益調(diào)節(jié)中存在的許多不規(guī)范現(xiàn)象，甚至是嚴重的腐敗問題。在利益調(diào)節(jié)過程中，相關(guān)群體，尤其是強勢群體有強烈的動力通過“潛規(guī)則”或權(quán)力管理漏洞“尋租”，以實現(xiàn)有利于自身的利益格局，而一些基層權(quán)力行使者也有動力“設(shè)租”。這種現(xiàn)象的普遍存在，從根本上減損了基層政權(quán)利益調(diào)節(jié)的有效性和正當性。

2. 權(quán)威輻射力下降

政—民關(guān)系的變化還體現(xiàn)在基層政權(quán)權(quán)威輻射力的下降。這一問題表現(xiàn)為多個層面，尤其突出的有這樣幾點：一是強制力弱化。改革開放以來，受到相互競爭的地方經(jīng)濟發(fā)展因素驅(qū)動，國家強制力呈現(xiàn)增長趨勢，11參見樊鵬：《社會轉(zhuǎn)型與國家強制：改革時期中國公安警察制度研究》，中國社會科學出版社2017年版，第343頁?；鶎诱?quán)的強制力無論在技術(shù)手段上還是在經(jīng)費保障上均不斷提升。然而在許多具體的執(zhí)法場景中，強制力難以得到有效實施。在一線執(zhí)法中，執(zhí)法者經(jīng)常遭受執(zhí)法對象的抵制，但是受制于復雜的執(zhí)法環(huán)境，尤其是不利的輿論因素，執(zhí)法者在很多情況下不敢啟用必要的強制舉措，以至于普遍出現(xiàn)“彈性執(zhí)法”。12參見陳柏峰：《基層社會的彈性執(zhí)法及其后果》，載《法制與社會發(fā)展》2015年第5期。二是干部的人格化魅力淡薄。對于民眾而言，基層政權(quán)的權(quán)威并不只是一種抽象的存在，也是非常具體的感知，尤其會體現(xiàn)為權(quán)力行使者的人格特質(zhì)。然而，現(xiàn)在普遍存在的問題是，在行政理性化邏輯的影響下，基層干部與民眾之間的聯(lián)結(jié)紐帶薄弱，干群之間缺乏經(jīng)常性的面對面互動。再加上政治生態(tài)中存在的問題，干部的人格化魅力更加難以生成，不少群眾對干部很難產(chǎn)生認同和信任。在許多基層干部缺乏人格化魅力的情況下，基層政權(quán)的權(quán)威輻射力也會隨之下降。三是權(quán)威輻射力得以實現(xiàn)的組織基礎(chǔ)弱化。單位制解體之后，城市中并沒有形成新的普遍的組織形式，城市居民總體上處于松散的原子化狀態(tài)。隨著公有制企業(yè)改制的陸續(xù)推進，越來越多的社會成員進入私有企業(yè)，然而私有企業(yè)以利潤為導向，不再對企業(yè)職工承擔許多社會管理職能，國家權(quán)威難以通過私有企業(yè)有效地輻射到每一個職工。在農(nóng)村，近十多年來，國家加大資源投入，但是在許多地方，自上而下的轉(zhuǎn)移支付要么直補到農(nóng)戶，要么通過“條條”直接實施，而沒有將資源輸入與加強基層組織相結(jié)合，以至于基層組織不斷弱化，管理與服務(wù)能力嚴重不足。13參見賀雪峰：《治村》，北京大學出版社2017年版，第130—134頁。

權(quán)威輻射力下降表明基層政權(quán)對民眾的直接管控力減弱，民眾對權(quán)威的感知度降低。在通常情況下，基層權(quán)力者難以采取單向度的方式進行管理，而是要尊重民眾意愿，采取具有一定協(xié)商性的方式行使權(quán)力。反之，在日常情境中，如果權(quán)力者采取強制性方式實施管理，則會出現(xiàn)權(quán)力受阻，甚至會觸發(fā)群體性對抗，產(chǎn)生影響局部或全局穩(wěn)定的“非常規(guī)性糾紛”。14參見顧培東：《試論我國社會中非常規(guī)性糾紛的解決機制》，載《中國法學》2007年第3期。特別是在制度秩序與物質(zhì)基礎(chǔ)之間“失調(diào)”的情況下，15參見［英］大衛(wèi)·洛克伍德：《社會整合與系統(tǒng)整合》，載鄭莉、仝雅莉編選：《和諧社會的探求：西方社會建設(shè)理論文選》，浙江大學出版社2010年版，第141頁。強制性地行使權(quán)力會加劇政—民關(guān)系的緊張和沖突，損害基層政權(quán)的合法性。

3. 意識形態(tài)濡化效果降低

我國基層政權(quán)運行中主要存在兩套意識形態(tài)話語，一套是以“為人民服務(wù)”的政治倫理為內(nèi)核的政治話語，另一套是現(xiàn)代法治話語。為人民服務(wù)的政治話語將政—民關(guān)系納入黨群關(guān)系之中，在基層政權(quán)與民眾之間構(gòu)建了厚重的道義期待。在這樣的政治話語中，基層干部不能拒絕群眾的訴求，而是要對群眾帶有感情，積極回應(yīng)和解決群眾的困難。決策層和民眾均會以這樣的政治話語要求基層干部，基層干部處于自上而下和自下而上的壓力之中。

然而現(xiàn)實的困境在于，基層政權(quán)并不具備回應(yīng)和解決民眾所有訴求的能力，這就會增加民眾因訴求得不到有效回應(yīng)而產(chǎn)生的不滿。在這兩種帶有不同取向話語的影響下，基層干部的激勵機制也不夠暢通。在以物質(zhì)利益為基本導向的社會中，“為人民服務(wù)”的政治教化所能產(chǎn)生的激勵作用明顯降低，而現(xiàn)代法治話語在對公務(wù)人員權(quán)責進行規(guī)范的同時，也意味著弱化了基于為人民服務(wù)政治倫理所產(chǎn)生的精神激勵以及無限的責任。在這兩種話語存在一定張力的情況下，許多干部和民眾更傾向于采取實用主義的態(tài)度，在不同話語之間靈活選擇，從而為自身謀求有利處境。

意識形態(tài)濡化效果的降低還導致利益劃分正當性依據(jù)的缺失。在新中國成立前三十年，集體主義話語發(fā)揮著重要的利益調(diào)節(jié)作用。正如鄧小平所說：“我們從來主張，在社會主義社會中，國家、集體和個人的利益在根本上是一致的，如果有矛盾，個人的利益要服從國家和集體的利益。”16《鄧小平文選》（第2卷），人民出版社1994年版，第337頁。在20世紀70年代末80年代初，集體主義已經(jīng)開始弱化，但是集體主義賴以實現(xiàn)的經(jīng)濟和社會制度基礎(chǔ)依然存在。隨著市場化改革的實施，單位制瓦解，社會不斷分化，這種話語失去了得以有效運行的組織載體和共同利益基礎(chǔ)，其統(tǒng)一和支配作用被打破，全社會的意識形態(tài)格局呈現(xiàn)為以個體本位為主的多元化狀態(tài)，其中尤為突出的是權(quán)利話語興起。在意識形態(tài)格局日漸多元的背景下，任何群體，甚至任何個體，可以在不同時空場景中切換使用不同的話語，向社會管理者表達和爭取有利于自身的利益格局，甚至質(zhì)疑或批判某些管理舉措，而社會管理者在很多情況下難以依靠有效的話語資源獲取民眾對管理行為的普遍支持。由此，政—民關(guān)系的張力更為凸顯。

在政—民關(guān)系弱化的情況下，基層政權(quán)建設(shè)需要加強政—民關(guān)系。當然，這并不意味著要回到約束服從型政—民關(guān)系，實際上約束服從型政—民關(guān)系已經(jīng)難以成為政—民關(guān)系的主導模式?；鶎诱?quán)建設(shè)需要結(jié)合發(fā)生的變化，探索契合現(xiàn)實的新的政—民關(guān)系。

三、基層政權(quán)建設(shè)的方向：建構(gòu)新型政—民關(guān)系

與約束服從型政—民關(guān)系相比，新型政—民關(guān)系應(yīng)當更加注重回應(yīng)性和協(xié)商性。所謂回應(yīng)性，是指隨著民眾需要國家予以回應(yīng)的問題日益增多，基層政權(quán)只有保持和提升有效的回應(yīng)能力，才能得到民眾的普遍認同。所謂協(xié)商性，是指基層政權(quán)在通常情況下并不能實行對民眾的單向度管理，在許多問題上需要通過協(xié)商來獲取民眾對管理行為的認可與遵從。強調(diào)回應(yīng)性和協(xié)商性，并不意味著此前的政—民關(guān)系中不存在回應(yīng)和協(xié)商，而是表明這兩個特性在現(xiàn)在的政—民關(guān)系中顯得更為突出，其重要性已經(jīng)遠遠超過政—民關(guān)系中的約束性與服從性。

從建構(gòu)新型政—民關(guān)系的角度來看，以下四個方面應(yīng)當成為基層政權(quán)建設(shè)的重點。

1. 將提升公共服務(wù)水平置于基層政權(quán)建設(shè)的中心位置

公共服務(wù)是民眾與基層政權(quán)互動的主要領(lǐng)域，提升民眾對公共服務(wù)的獲得感是密切政—民關(guān)系的重要方式。近十多年以來，民眾對公共服務(wù)的需求顯著增加，公共服務(wù)供給狀況成為民眾評判基層政權(quán)的重要依據(jù)。在此問題上，需要注重從平衡性和匹適性兩個方面提升公共服務(wù)水平。公共服務(wù)具有社會財富再分配的屬性，體現(xiàn)國家調(diào)節(jié)社會利益的價值取向。由于存在顯著的社會分化，不同群體對公共服務(wù)的獲取程度存在較大差別，特別是階層地位較低群體的公共服務(wù)可及性偏低。對此，公共服務(wù)供給需要更加注重平衡性，尤其要增加弱勢群體的公共服務(wù)可及性。在供給與需求的對接中，公共服務(wù)匹適性的提升離不開民眾對供需對接過程的參與。也就是說，基層政權(quán)在提供公共服務(wù)的過程中需要增強與民眾的協(xié)商性互動，從而實現(xiàn)對民眾公共服務(wù)需求的有效回應(yīng)。從社會管理的角度來看，提升公共服務(wù)水平也具有顯著的意義。公共服務(wù)過程會產(chǎn)生大量數(shù)據(jù)，通過“互聯(lián)網(wǎng)+”模式可以將這些數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為實施有效管理的依據(jù)，而大量數(shù)據(jù)在管理中的運用可以為決策提供重要的信息來源，進而推動改善公共服務(wù)。就此而言，甚至可以說，管理就是服務(wù)，服務(wù)就是管理，而且服務(wù)是一種更為精致、深入的管理。

2. 通過黨的組織體系增加政—民關(guān)系的緊密度

在我國，黨的組織體系既是政權(quán)體系的重要組成部分，也是社會的有機構(gòu)成部分。在基層政權(quán)建設(shè)中，需要以多種方式將黨的組織體系嵌入社會的各個主要方面，增加政—民關(guān)系的緊密度。從歷史經(jīng)驗來看，在基層社會，黨組織作用的有效發(fā)揮必須依靠熟人社會基礎(chǔ)。實際上，在現(xiàn)在的社會條件中，若要有效地發(fā)揮黨組織的作用，尤其是增強黨組織與民眾之間的協(xié)商性互動，也離不開構(gòu)建一定的熟人社會基礎(chǔ)，或者說需要在一定的熟人社會中發(fā)揮黨組織的作用。在此問題上，關(guān)鍵之處是要在黨員（尤其是黨員領(lǐng)導干部）和民眾之間建立經(jīng)常性的聯(lián)系紐帶，使黨員的作用能夠在地化發(fā)揮，尤其是實現(xiàn)在日常生活中發(fā)揮黨員的作用。這種聯(lián)系紐帶的建立需要依托一定的熟人社會條件，采取與黨員、民眾的生活和工作取向保持高度正相關(guān)的方式，而不是單純依靠行政性的指派。例如，近年來浙江省諸暨市對機關(guān)黨員干部實行“干部返鄉(xiāng)走親”活動，要求機關(guān)干部定期返回家鄉(xiāng)走訪群眾；在社區(qū)和農(nóng)村，采取“就近、就親、就情”的方式，由黨員從近鄰、親戚、朋友中選擇聯(lián)系若干戶居民。這樣的做法比較好地實現(xiàn)了將黨員嵌入社會中，發(fā)揮黨員汲取民情、回應(yīng)民意的作用。

3. 構(gòu)建簡約的基層治理體系

簡約治理是與科層制行政相對的治理形態(tài)，強調(diào)運用半正式或準正式的方式實現(xiàn)相對低成本、具有靈活性和高效性的治理。17參見呂德文：《治理現(xiàn)代化進程中的簡約治理》，載《云南行政學院學報》2017年第6期。隨著國家治理現(xiàn)代化的展開，國家日益注重以制度化、規(guī)范化的正式行政方式進入基層。在這種思路的影響下，無論是在農(nóng)村還是在城市，村民委員會和居民委員會承擔大量行政事務(wù)已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象，“兩委”干部的專職化特征突出。正式行政方式有助于承接國家自上而下的行政任務(wù)，回應(yīng)民眾的一些需求，然而在基層社會，許多事務(wù)非常細碎，民眾在生活中遇到的不少問題難以主要依靠正式行政方式準確地對接和回應(yīng)。也就是說，正式行政方式有回應(yīng)“大事”的能力，而回應(yīng)“小事”的能力則比較薄弱。如果過于依賴正式行政方式，會因缺乏回應(yīng)“小事”的能力而導致基層政權(quán)懸浮，政—民關(guān)系疏離，并且還會產(chǎn)生極其高昂的行政成本。為了應(yīng)對這樣的問題，不少地方建立了鄉(xiāng)風文明理事會、鄰里糾紛調(diào)解會、老年人協(xié)會、志愿者協(xié)會等群眾性組織。地方黨委政府以及村居“兩委”對這些組織進行引導和支持，實現(xiàn)了社會治理資源的廣泛整合，從而以較低的運作成本保持對“小事”的有效回應(yīng)。這些群眾性組織實際上成為基層政權(quán)向末端延伸的重要組織形式，是基層治理體系的組成部分，有助于基層政權(quán)以相對簡約的組織形態(tài)實現(xiàn)政—民關(guān)系的有效互動。

4. 把握現(xiàn)代科技在基層治理中的功效及限度

隨著現(xiàn)代科技條件的進步，基層治理日益依賴科技手段，在很多情況下，政—民關(guān)系的互動也主要是通過技術(shù)治理的方式展開，基層治理的行政理性化特征突出?，F(xiàn)代科技，尤其是互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)的廣泛運用，有助于迅速搜集、研判和處理治理信息。技術(shù)治理得以有效運作的重要前提是被治理事務(wù)實現(xiàn)了較高程度的規(guī)則化。在基層，大量事務(wù)已經(jīng)可以規(guī)則化，能夠主要通過技術(shù)治理的方式解決，但基層也存在許多尚未達到較高規(guī)則化程度的事務(wù)，這一問題在中西部農(nóng)村地區(qū)體現(xiàn)得尤為明顯。不規(guī)則事務(wù)難以與技術(shù)治理的邏輯相匹配，而是需要基層干部與民眾之間直接的協(xié)商性互動。此外，技術(shù)治理遵循的是提升基層治理與科層行政體制對接效率的邏輯，也就是說是“對上負責”的邏輯。面對不規(guī)則事務(wù)，技術(shù)治理蘊含的這種邏輯可能缺乏對民眾實際需求的回應(yīng)。因此，需要防止的偏失是基層干部過于倚重通過技術(shù)治理與民眾進行間接互動，而輕視與民眾直接面對面的互動。特別是在具備一定熟人社會基礎(chǔ)的環(huán)境中，尤其需要注意防止普遍出現(xiàn)這種偏失。實際上，基層治理所需的諸多信息，除了要依靠現(xiàn)代科技搜集和處理之外，也需要依靠干部與民眾之間經(jīng)常性的面對面互動。這種互動有助于在基層場域中形成和增強一定的熟人社會條件，從而降低治理信息的獲取和運用成本，矯正單純依靠現(xiàn)代科技手段可能產(chǎn)生的信息偏誤，提高治理的即時性和精準度。同樣重要的是，如果干部與民眾直接的面對面互動長期缺位，干群之間的認同感和信任度必然會降低，基層治理危機也會由此而生。

四、結(jié)語

在社會更加分化和多元、民眾主體意識增強的背景下，政—民關(guān)系這一維度的重要性日益凸顯，成為基層治理的主線，基層政權(quán)建設(shè)需要圍繞政—民關(guān)系的合理建構(gòu)而展開。在我國國家治理中，存在“總體性訴求”與“現(xiàn)代性訴求”之間的張力。18政—民關(guān)系中協(xié)商性與回應(yīng)性的增強，表明“現(xiàn)代性訴求”在國家治理中的重要性更加突出。然而，在今后比較長的時期內(nèi)，我國依然存在趕超型現(xiàn)代化的任務(wù)，國家需要保持較強的控制力和動員力。這意味著新型政—民關(guān)系的建構(gòu)并非在短期內(nèi)就可以完全實現(xiàn)，而是需要經(jīng)歷一個較長的過程。這既是歷史的慣性使然，更是由現(xiàn)實的復雜性所決定。