全面管治權(quán)理論：粵港澳大灣區(qū)法治基石

【關(guān)鍵詞】“一國(guó)兩制” ?粵港澳大灣區(qū) ?法治建設(shè) ?全面管治權(quán)

【中圖分類號(hào)】D927 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.21.005

粵港澳大灣區(qū)建設(shè)是國(guó)內(nèi)法上的區(qū)域合作

粵港澳大灣區(qū)是指由香港及澳門(mén)兩個(gè)特別行政區(qū)，聯(lián)同廣州、深圳、佛山、東莞、惠州、中山、珠海、江門(mén)及肇慶9個(gè)廣東省城市組成的城市群。這11個(gè)城市，面積達(dá)5.6萬(wàn)平方公里，覆蓋人口達(dá)6600萬(wàn)，2017年GDP首破10萬(wàn)億，相當(dāng)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量的14%?；浉郯拇鬄硡^(qū)既是我國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，也是國(guó)家建設(shè)世界級(jí)城市群和參與全球競(jìng)爭(zhēng)的重要空間載體，其目標(biāo)是建成與美國(guó)紐約灣區(qū)、舊金山灣區(qū)和日本東京灣區(qū)比肩的世界四大灣區(qū)之一。

灣區(qū)原意是一個(gè)地理概念，后引申為描述沿?？诎侗姸嗪８酆统擎?zhèn)所構(gòu)成的港口群和城鎮(zhèn)群，其衍生的經(jīng)濟(jì)效益被稱為灣區(qū)經(jīng)濟(jì)。[1]灣區(qū)經(jīng)濟(jì)不僅含有經(jīng)濟(jì)繁榮和品質(zhì)生活的意思，而且還有經(jīng)濟(jì)合作和產(chǎn)業(yè)集群的內(nèi)涵。1994年，香港科技大學(xué)創(chuàng)校校長(zhǎng)吳家瑋最早引入灣區(qū)概念，提出建設(shè)以香港為核心、對(duì)標(biāo)舊金山的“香港灣區(qū)”（深港灣區(qū)）。他從舊金山灣區(qū)的經(jīng)濟(jì)特征出發(fā)，強(qiáng)調(diào)核心城市對(duì)大都會(huì)區(qū)域的輻射作用，利用國(guó)際資本、科技創(chuàng)新推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)升級(jí)。[2]2005年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃（2004～2020）》以及2009年粵港澳三地政府頒布的《大珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃研究》和2010年《環(huán)珠三角宜居灣區(qū)建設(shè)重點(diǎn)行動(dòng)計(jì)劃》開(kāi)始使用“灣區(qū)”的概念。2015年，國(guó)家發(fā)展改革委、外交部、商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》，正式將粵港澳大灣區(qū)發(fā)展列為“一帶一路”倡議內(nèi)容。2017年，國(guó)務(wù)院首次把大灣區(qū)寫(xiě)入政府工作報(bào)告。2017年7月，在國(guó)家主席習(xí)近平的見(jiàn)證下，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)主任何立峰、廣東省省長(zhǎng)馬興瑞、香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官林鄭月娥、澳門(mén)特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官崔世安共同簽署了《深化粵港澳合作推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》（以下簡(jiǎn)稱《大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》）。《大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》確立了7個(gè)合作重點(diǎn)，包括“推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通”“進(jìn)一步提升市場(chǎng)一體化水平”“打造國(guó)際科技創(chuàng)新中心”“構(gòu)建協(xié)同發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系”“共建宜居宜業(yè)宜游的優(yōu)質(zhì)生活圈”“培育國(guó)際合作新優(yōu)勢(shì)”以及“支持重大合作平臺(tái)建設(shè)”。黨的十九大報(bào)告重申“要支持香港、澳門(mén)融入國(guó)家發(fā)展大局，以粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、粵港澳合作、泛珠三角區(qū)域合作等為重點(diǎn)，全面推進(jìn)內(nèi)地同香港、澳門(mén)互利合作”。國(guó)務(wù)院2018年政府工作報(bào)告明確提出將出臺(tái)實(shí)施粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要。2018年8月5日，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組全體會(huì)議在北京召開(kāi)。國(guó)務(wù)院副總理韓正擔(dān)任小組組長(zhǎng)，香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官林鄭月娥、澳門(mén)特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官崔世安作為小組成員參加了會(huì)議。

我國(guó)憲法對(duì)地方政府之間是否可以簽訂合作協(xié)議以及可以簽訂什么樣的協(xié)議沒(méi)有規(guī)定，目前也尚未有專門(mén)的區(qū)域合作法或中央與地方關(guān)系法來(lái)對(duì)區(qū)域合作協(xié)議作出規(guī)定。[3]香港基本法第95條和澳門(mén)基本法第93條僅是對(duì)特別行政區(qū)可以與全國(guó)其他地區(qū)的司法機(jī)關(guān)進(jìn)行司法方面的聯(lián)系和相互提供協(xié)助作了原則性規(guī)定，也沒(méi)有對(duì)特別行政區(qū)可與全國(guó)其他地區(qū)簽訂合作協(xié)議作出規(guī)定。香港基本法第151條和澳門(mén)基本法第136條規(guī)定香港、澳門(mén)特別行政區(qū)政府可以“中國(guó)香港”“中國(guó)澳門(mén)”的名義，單獨(dú)同世界各國(guó)、各地區(qū)及有關(guān)國(guó)際組織保持和發(fā)展關(guān)系，簽訂和履行有關(guān)協(xié)議，并不包括特別行政區(qū)與內(nèi)地政府簽訂的各種協(xié)議。

“一國(guó)兩制”是粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的硬核?！耙粐?guó)兩制”既是粵港澳大灣區(qū)建設(shè)本身的制度優(yōu)勢(shì)，也在某些方面構(gòu)成嚴(yán)重的法律沖突和體制阻礙。在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)之前，粵港澳三地已經(jīng)形成了CEPA模式的合作機(jī)制，即在WTO規(guī)則下的更緊密貿(mào)易、服務(wù)、投資和技術(shù)合作安排。問(wèn)題在于：粵港澳大灣區(qū)建設(shè)是否繼續(xù)以WTO的國(guó)際規(guī)則為法律基礎(chǔ)。大灣區(qū)與CEPA的區(qū)別在于：第一，CEPA的目的在于促進(jìn)港澳與內(nèi)地的經(jīng)貿(mào)交流和合作，大灣區(qū)建設(shè)的目的在于以“一國(guó)兩制”港澳優(yōu)勢(shì)和廣東省發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)貿(mào)條件，“努力將粵港澳大灣區(qū)建設(shè)成為更具活力的經(jīng)濟(jì)區(qū)、宜居宜業(yè)宜游的優(yōu)質(zhì)生活圈和內(nèi)地與港澳深度合作的示范區(qū)，攜手打造國(guó)際一流灣區(qū)和世界級(jí)城市群”[4]。第二，大灣區(qū)建設(shè)是在支持港澳融入國(guó)家發(fā)展大局的背景下發(fā)生的。CEPA本質(zhì)上是WTO框架下自由貿(mào)易協(xié)定的國(guó)內(nèi)版，其目的是促進(jìn)不同關(guān)稅區(qū)內(nèi)部的自由貿(mào)易。CEPA是將港澳視為政治上的“一國(guó)”，而在經(jīng)濟(jì)上視為“兩國(guó)”。這種安排是香港、澳門(mén)基本法設(shè)立的港澳自治原則和WTO成員間權(quán)利義務(wù)的邏輯結(jié)果。[5]粵港澳大灣區(qū)的合作范圍、程度和模式應(yīng)該超過(guò)CEPA。如果僅僅是一個(gè)加強(qiáng)版的CEPA，就不可能建立一個(gè)高度融合的、一體化的大灣區(qū)。[6]因此，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)不能繼續(xù)適用國(guó)際規(guī)則，將港澳和內(nèi)地在經(jīng)濟(jì)上視為兩個(gè)不同的“國(guó)家”。

粵港澳大灣區(qū)建設(shè)是國(guó)內(nèi)法上的區(qū)域合作，應(yīng)當(dāng)從這個(gè)角度入手探討粵港澳大灣區(qū)的法治建設(shè)問(wèn)題。

粵港澳大灣區(qū)法治建設(shè)的問(wèn)題、難點(diǎn)和理論困境

粵港澳大灣區(qū)建設(shè)難點(diǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越世界上其他灣區(qū)：第一，粵港澳大灣區(qū)存在著兩種制度。香港和澳門(mén)實(shí)行原有的資本主義制度，而廣州、深圳、佛山、東莞、惠州、中山、珠海、江門(mén)及肇慶實(shí)行社會(huì)主義制度;第二，粵港澳大灣區(qū)存在著三種法域、三種貨幣、三個(gè)海關(guān)，香港保留原有的判例法傳統(tǒng)，澳門(mén)保留原先的歐洲大陸法系傳統(tǒng)，廣東的9個(gè)城市實(shí)行社會(huì)主義法律制度，香港和澳門(mén)都有自己獨(dú)立的海關(guān)系統(tǒng)，香港發(fā)行港元，澳門(mén)發(fā)澳門(mén)元，廣東的9個(gè)城市流通人民幣;第三，行政級(jí)別不對(duì)等，香港和澳門(mén)是直轄于中央人民政府的特別行政區(qū)，屬于省級(jí)單位，而廣州、深圳、佛山、東莞、惠州、中山、珠海、江門(mén)及肇慶是屬于廣東省的地市級(jí)單位;第四，合作主體的權(quán)限范圍不一樣，香港和澳門(mén)實(shí)行高度自治，享有行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)，而廣東的9個(gè)城市僅享有一定權(quán)限的地方立法權(quán)，其中深圳、珠海屬于經(jīng)濟(jì)特區(qū)市，廣州屬于省會(huì)市，佛山、東莞、惠州、中山、江門(mén)及肇慶屬于一般的設(shè)區(qū)的市，其地方立法權(quán)也不完全相同。[7]

粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的難點(diǎn)就在于法治建設(shè)，而法治建設(shè)的復(fù)雜性集中體現(xiàn)在法律制度上的差異。在既有的區(qū)域法治的框架下，如何實(shí)現(xiàn)既有規(guī)則的整合，在理論上可能有兩種思路：（1）中央立法式，即由中央自上而下地為粵港澳大灣區(qū)立法，而區(qū)內(nèi)的11個(gè)城市則依法辦事，這種方式的問(wèn)題在于以經(jīng)濟(jì)協(xié)作為主要標(biāo)的的粵港澳大灣區(qū)建設(shè)內(nèi)容屬于特別行政區(qū)高度自治范疇，中央難以為特別行政區(qū)直接立法，也不符合將相關(guān)立法放在基本法附件三的全國(guó)性法律實(shí)施的條件;（2）地方立法式，即由粵港澳大灣區(qū)的11個(gè)城市進(jìn)行協(xié)商，從而各自立法，解決彼此出現(xiàn)的沖突問(wèn)題，這種方式的問(wèn)題在于特別行政區(qū)享有高度自治，而內(nèi)地的9個(gè)城市在諸多領(lǐng)域沒(méi)有自主權(quán)，缺乏與港澳進(jìn)行協(xié)商達(dá)成共識(shí)的法制條件。[8]因此，這兩種思路都缺乏現(xiàn)實(shí)的操作性。

2017年簽訂的《大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》存在以下特點(diǎn)：（1）簽署主體為國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、廣東省人民政府、香港特別行政區(qū)政府及澳門(mén)特別行政區(qū)政府四方，且四方共同簽署是在國(guó)家主席的見(jiàn)證下，簽署主體在身份上表現(xiàn)為國(guó)家部委、地方政府及特區(qū)政府的復(fù)雜組合;（2）大灣區(qū)協(xié)議是平等協(xié)商的結(jié)果，而非某一主體制定后交各方執(zhí)行;（3）大灣區(qū)合作的內(nèi)容十分廣泛，涉及建設(shè)交通、能源、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技教育、國(guó)土資源、環(huán)境保護(hù)、民生保障、文化交流等多個(gè)方面。[9]然而，2017年簽訂的《大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》還存在著一些問(wèn)題。第一，大灣區(qū)合作法律依據(jù)模糊。我國(guó)憲法不僅缺乏區(qū)域合作的法律框架，而且香港、澳門(mén)基本法也沒(méi)有相應(yīng)規(guī)定，對(duì)于《大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》的法律性質(zhì)和地位應(yīng)當(dāng)怎樣認(rèn)定缺乏明確的法律條文。第二，大灣區(qū)合作的權(quán)限程度不清。《大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》雖然規(guī)定大灣區(qū)合作有四方參與，但在四方合作權(quán)力的范圍、程度及限度上卻缺乏直接的規(guī)定。第三，大灣區(qū)合作的法律效力不明?！洞鬄硡^(qū)建設(shè)框架協(xié)議》對(duì)本身涉及的效力內(nèi)容只作了以下規(guī)定：“本協(xié)議自四方代表正式簽署之日起生效，有效期五年。經(jīng)四方協(xié)商同意，可對(duì)本協(xié)議進(jìn)行修正和展期。”對(duì)于所產(chǎn)生的效力性質(zhì)、范圍以及責(zé)任等問(wèn)題沒(méi)有直接說(shuō)明。[10]

大灣區(qū)規(guī)劃和發(fā)展的協(xié)調(diào)機(jī)制本質(zhì)上是一系列市場(chǎng)化的制度安排，核心是基于統(tǒng)一規(guī)則的市場(chǎng)準(zhǔn)入和市場(chǎng)監(jiān)管。[11]推動(dòng)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，當(dāng)務(wù)之急是破除生產(chǎn)要素自由流動(dòng)障礙，克服不利于融合發(fā)展、不利于更大范圍有效配置資源的硬件制約和制度瓶頸。最重要的是交通、關(guān)檢、人員和規(guī)劃“四通”，從而實(shí)現(xiàn)人流、物流、資金流高效互聯(lián)互通，增強(qiáng)粵港澳大灣區(qū)發(fā)展活力和競(jìng)爭(zhēng)力。[12]“一國(guó)兩制”目前的憲制架構(gòu)安排，還不能實(shí)現(xiàn)上述內(nèi)容的自由流動(dòng)。因此，粵港澳大灣區(qū)法治建設(shè)，必須在遵循憲法和基本法所規(guī)定的“一國(guó)兩制”框架下進(jìn)行，既要保持特別行政區(qū)的高度自治，又要有助于促進(jìn)內(nèi)地與港澳，特別是粵港澳大灣區(qū)內(nèi)部開(kāi)放性和統(tǒng)籌性的形成和生長(zhǎng)。[13]

粵港澳大灣區(qū)法治建設(shè)的難點(diǎn)就在于既要維持香港、澳門(mén)特別行政區(qū)實(shí)行的“一國(guó)兩制”框架，還要整合大灣區(qū)內(nèi)9個(gè)城市相關(guān)制度和體制。這就需要一種內(nèi)地和港澳都能接受、認(rèn)可的法制基礎(chǔ)和法律理論并以一種穩(wěn)定的可操作的方式予以推行。

全面管治權(quán)理論在粵港澳大灣區(qū)法治建設(shè)的意義、作用和功能

全面管治權(quán)概念是在2014年《“一國(guó)兩制”在香港特別行政區(qū)的實(shí)踐》白皮書(shū)里被正式提出的。其主要內(nèi)容可以概括為：（1）中央對(duì)包括香港特別行政區(qū)在內(nèi)的所有地方行政區(qū)域擁有全面管治權(quán);（2）中央擁有對(duì)香港特別行政區(qū)的全面管治權(quán)，既包括中央直接行使的權(quán)力，也包括授權(quán)香港特別行政區(qū)依法實(shí)行高度自治;（3）對(duì)于香港特別行政區(qū)的高度自治權(quán)，中央具有監(jiān)督權(quán)力。全面管治權(quán)的概念是與單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式緊密相連的。在單一制國(guó)家，“從嚴(yán)格的法律意義上來(lái)說(shuō)，所有權(quán)力都是屬于中央政府的”[14]，只是中央為了管治地方的方便，在全國(guó)范圍內(nèi)劃分行政區(qū)域，把權(quán)力授予地方;地方的權(quán)力并非其本身所固有。在這種國(guó)家結(jié)構(gòu)形式下，中央對(duì)地方具有全面的管治權(quán)力。然而，如果在聯(lián)邦制國(guó)家，聯(lián)邦與屬邦的權(quán)力由憲法明確予以劃分，聯(lián)邦的權(quán)力甚至是屬邦讓渡其部分主權(quán)而形成的，屬邦未讓渡出來(lái)的剩余權(quán)力歸屬邦所有和行使。在這種國(guó)家結(jié)構(gòu)形式下，就談不上聯(lián)邦對(duì)屬邦的全面管治權(quán)：屬邦內(nèi)部的事務(wù)由屬邦自行管轄和治理。[15]

我國(guó)是單一制國(guó)家，全面管治權(quán)理論在我國(guó)憲法里有堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。我國(guó)憲法規(guī)定全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷(xiāo)省、自治區(qū)、直轄市國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)撤銷(xiāo)下一級(jí)人民代表大會(huì)的不適當(dāng)?shù)臎Q議，國(guó)務(wù)院“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國(guó)家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分”，“地方各級(jí)人民政府對(duì)上一級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，全國(guó)地方各級(jí)人民政府都是國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家行政機(jī)關(guān)，都服從國(guó)務(wù)院”，這就是全面管治權(quán)的典型法律表達(dá)。[16]在我國(guó)單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式下，中央對(duì)香港、澳門(mén)特別行政區(qū)和粵港澳大灣區(qū)內(nèi)其余9個(gè)城市都具有全面管治權(quán)。

全面管治權(quán)理論在粵港澳大灣區(qū)法治建設(shè)的意義、作用和功能表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一，全面管治權(quán)理論可以為粵港澳大灣區(qū)的法治建設(shè)提供解決區(qū)際法律沖突合作的法律基礎(chǔ)。在“一國(guó)兩制”下，粵港澳大灣區(qū)11個(gè)城市存在著異常復(fù)雜的區(qū)際法律沖突。（1）多法系的法律沖突：香港保留原先的普通法法系，澳門(mén)保留原先的大陸法法系，而內(nèi)地的9個(gè)城市實(shí)行社會(huì)主義法律制度。（2）高傾斜的法律沖突：香港和澳門(mén)實(shí)行高度自治，而內(nèi)地9個(gè)城市的行政級(jí)別為省級(jí)下轄的地級(jí)市單位，僅有一定的立法權(quán)限，而其中又有經(jīng)濟(jì)特區(qū)市、省會(huì)市和一般的較大的市的分別。（3）異質(zhì)性的法律沖突：香港和澳門(mén)實(shí)行原有的資本主義制度，而內(nèi)地9個(gè)城市實(shí)行社會(huì)主義制度，法律沖突的背后還體現(xiàn)出兩種社會(huì)制度的不同性質(zhì)。

法律沖突的本質(zhì)是兩種權(quán)力的碰撞。國(guó)際法律沖突是兩種主權(quán)的碰撞，而聯(lián)邦制下的區(qū)際法律沖突是兩種帶有主權(quán)因素的屬邦權(quán)力的碰撞。我國(guó)的區(qū)際法律沖突是兩種非主權(quán)性的權(quán)力的碰撞，是兩種地方權(quán)力的碰撞。這些地方權(quán)力都是在中央授權(quán)下形成的，都來(lái)自中央的授權(quán)并對(duì)中央負(fù)責(zé)。這就使得擁有全面管治權(quán)的中央可以通過(guò)授權(quán)及授權(quán)監(jiān)督等方式對(duì)粵港澳大灣區(qū)法治建設(shè)中遇到的難題進(jìn)行統(tǒng)一的協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)。

第二，全面管治權(quán)理論可以為粵港澳大灣區(qū)的法治建設(shè)提供構(gòu)建區(qū)域法律合作的法律基礎(chǔ)。香港和澳門(mén)回歸前分屬于英國(guó)和葡萄牙管治，它們之間的關(guān)系是以兩個(gè)國(guó)家的名義由港英政府和澳葡政府按照國(guó)際關(guān)系的一些原則來(lái)處理。[17]香港和澳門(mén)回歸后，兩地都成為直轄于中央人民政府的特別行政區(qū)，其關(guān)系發(fā)生了根本性變化，不再帶有國(guó)際因素，而是成為一個(gè)主權(quán)國(guó)家內(nèi)部?jī)蓚€(gè)相鄰的特別行政區(qū)域，有關(guān)國(guó)際法原則應(yīng)該不再適用。我國(guó)內(nèi)地各省、自治區(qū)和直轄市與特別行政區(qū)的關(guān)系，是主權(quán)國(guó)家內(nèi)部地方與地方的關(guān)系，它們都是我國(guó)單一制結(jié)構(gòu)形式下的地方單位。其區(qū)別只是一般地方與特殊地方。這些地方單位分別在自己的管轄范圍內(nèi)推行和實(shí)施各自政策，并分別對(duì)中央人民政府負(fù)責(zé)。

粵港澳大灣區(qū)11個(gè)城市的法律關(guān)系為單一制的府際關(guān)系，而非聯(lián)邦制下的府際關(guān)系。全面管治權(quán)理論為我國(guó)中央領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)政府提供了政治基礎(chǔ)和法律條件。粵港澳大灣區(qū)涉及的政府關(guān)系有：（1）中央與廣東省、香港特別行政區(qū)、澳門(mén)特別行政區(qū)的關(guān)系;（2）廣東省與香港特別行政區(qū)、澳門(mén)特別行政區(qū)的關(guān)系;（3）香港、澳門(mén)與內(nèi)地9個(gè)城市的關(guān)系?；浉郯拇鬄硡^(qū)的法治建設(shè)超越了跨省際的行政區(qū)域合作，應(yīng)當(dāng)由中央予以統(tǒng)一指導(dǎo)或協(xié)調(diào)。

第三，全面管治權(quán)理論可以為粵港澳大灣區(qū)法治建設(shè)提供進(jìn)行區(qū)內(nèi)法律整合的法律基礎(chǔ)?；浉郯拇鬄硡^(qū)的11個(gè)城市分屬于不同的關(guān)稅區(qū)，有不同的法律和行政體系，粵港澳大灣區(qū)城市群的規(guī)劃就是要在“一國(guó)兩制”平臺(tái)下進(jìn)行許多全新的“跨制度”嘗試。[18]所謂法律整合，是指在原有的各自規(guī)則和體制的基礎(chǔ)上，整合出一套各方都能接受的規(guī)則體系?！洞鬄硡^(qū)建設(shè)框架協(xié)議》提出的推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、進(jìn)一步提升市場(chǎng)一體化水平、打造國(guó)際科技創(chuàng)新中心、構(gòu)建協(xié)同發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系、共建宜居宜業(yè)宜游的優(yōu)質(zhì)生活圈、培育國(guó)際合作新優(yōu)勢(shì)、支持重大合作平臺(tái)建設(shè)等七項(xiàng)重點(diǎn)合作領(lǐng)域，無(wú)不需要在法律體制和經(jīng)濟(jì)政策方面予以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)才能有力推進(jìn)，并需要建立高層次的合作平臺(tái)和有效的合作機(jī)制。

粵港澳大灣區(qū)多方合作主體的權(quán)力都屬于中央授權(quán)下的地方權(quán)力，而非獨(dú)立自主的固有權(quán)力。根據(jù)我國(guó)憲法單一制原則所必然延伸出來(lái)的全面管治權(quán)理論，不僅是我國(guó)設(shè)立省級(jí)行政區(qū)域和廣東省內(nèi)9個(gè)城市的依據(jù)，也是我國(guó)設(shè)立香港特別行政區(qū)和澳門(mén)特別行政區(qū)的依據(jù)。在粵港澳大灣區(qū)法治建設(shè)的過(guò)程中，全面管治權(quán)理論可以為跨省際的制度整合提供堅(jiān)實(shí)的法理基礎(chǔ)。

全面管治權(quán)在大灣區(qū)法治建設(shè)中的路徑探索：區(qū)際法與區(qū)制法

區(qū)域法治發(fā)展本身就存在著“多樣性的特質(zhì)”，這些“多樣性特質(zhì)”并非互不相關(guān)、絕對(duì)排斥，它們彼此之間存在緊密關(guān)聯(lián)，共同為國(guó)家法治發(fā)展這個(gè)“具體總體”所統(tǒng)攝。[19]粵港澳大灣區(qū)里的11個(gè)城市在社會(huì)制度、法律體系、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)結(jié)構(gòu)、歷史進(jìn)程、文化傳統(tǒng)和地理環(huán)境等方面存在著巨大差異，這就使得粵港澳大灣區(qū)的法治建設(shè)和法治發(fā)展更加呈現(xiàn)出“多樣性特質(zhì)”。然而，在我國(guó)單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式下，這些多樣性特質(zhì)是在中央政府對(duì)11個(gè)城市都具有全面管治權(quán)的基礎(chǔ)上運(yùn)作的。

香港基本法和澳門(mén)基本法對(duì)香港、澳門(mén)回歸后與內(nèi)地如此緊密的合作和交流可能是始料未及的。香港基本法第95條和澳門(mén)基本法第93條僅是規(guī)定香港、澳門(mén)特別行政區(qū)可與全國(guó)其他地區(qū)的司法機(jī)關(guān)通過(guò)協(xié)商依法進(jìn)行司法方面的聯(lián)系和相互提供協(xié)助，但對(duì)于其他方面的合作，如經(jīng)貿(mào)合作、高等教育學(xué)位證書(shū)的相互承認(rèn)、雙重征稅和防止偷稅漏稅、證券管理、環(huán)境保護(hù)等，沒(méi)有任何明文規(guī)定。香港、澳門(mén)基本法既沒(méi)有規(guī)定這些合作應(yīng)當(dāng)按照什么程序來(lái)操作，也沒(méi)有規(guī)定這些合作可以簽訂什么樣的協(xié)議。

香港、澳門(mén)回歸后，在港澳與內(nèi)地合作方面，“中央政府一直扮演重要角色，一度是合作的主導(dǎo)者，甚至是包辦者”[20]。如全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)授權(quán)，為內(nèi)地與港澳之間的合作提供法律基礎(chǔ)，化解法律適用難題;國(guó)務(wù)院通過(guò)制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，定位港澳地區(qū)的戰(zhàn)略地位，等等。粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的合作不僅是“一個(gè)國(guó)家”下兩個(gè)乃至兩個(gè)以上的地方政府的合作，而且還是“一個(gè)國(guó)家”下社會(huì)主義與資本主義兩種制度的合作，復(fù)雜性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越以往的區(qū)域合作?；浉郯拇鬄硡^(qū)是“一國(guó)兩制”溢出的制度紅利，也是特別行政區(qū)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)、自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、單獨(dú)關(guān)稅區(qū)等制度的疊加，其必然產(chǎn)生許多新的法律問(wèn)題和制度的創(chuàng)新。[21]

全面管治權(quán)理論在大灣區(qū)法治建設(shè)的路徑可以概括為區(qū)際法路徑和區(qū)制法路徑。這里講的“區(qū)際法”和“區(qū)制法”，是就廣義意義上的“法”而言的，既包括“硬法”，也包括“軟法”，既包括有明確效力的法律文件，也包括具有行政指導(dǎo)性質(zhì)的政府規(guī)劃。

第一，區(qū)際法路徑。所謂區(qū)際法，是相對(duì)于國(guó)際法的概念而言的，是指在一個(gè)統(tǒng)一的國(guó)家里因存在著不同的法域或不同的法律制度，對(duì)應(yīng)產(chǎn)生的不同協(xié)議、安排和合作機(jī)制等不同形式的規(guī)范性文件。制定區(qū)際法，是區(qū)際法律沖突的一種消極反應(yīng)和自然行為。在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)過(guò)程中，既存在中央政府主導(dǎo)下的縱向府際合作，也存在著地方自主下的橫向府際合作。[22]因此，區(qū)際法可以分為一般區(qū)際法和特殊區(qū)際法。

一般區(qū)際法。一般區(qū)際法，是指香港特別行政區(qū)和澳門(mén)特別行政區(qū)作為一個(gè)地方政府與我國(guó)內(nèi)地地方政府制定的區(qū)際法。既包括香港、澳門(mén)特別行政區(qū)與內(nèi)地省級(jí)單位簽訂的各種合作協(xié)議，也包括香港、澳門(mén)特別行政區(qū)與內(nèi)地地級(jí)市政府簽訂的合作協(xié)議;既包括兩個(gè)主體單獨(dú)簽訂的協(xié)議，也包括兩個(gè)以上的主體共同簽訂的協(xié)議。香港、澳門(mén)特別行政區(qū)與內(nèi)地省級(jí)單位簽訂的合作協(xié)議有《粵港合作框架協(xié)議》（2010年4月8日簽訂）和《粵澳合作框架協(xié)議》（2011年3月6日簽訂）等。兩個(gè)特別行政區(qū)簽訂的合作協(xié)議有《關(guān)于持永久性居民身份證入出境及互免填報(bào)入出境申報(bào)表協(xié)議》（2009年11月24日簽訂）、《關(guān)于移交被判刑人的安排》（2005年5月20日簽訂）、《關(guān)于香港特別行政區(qū)與澳門(mén)特別行政區(qū)相互認(rèn)可和執(zhí)行仲裁裁決的安排》（2013年1月17日簽署）等。多個(gè)主體簽訂的合作協(xié)議如泛珠合作有11個(gè)成員，包括香港特別行政區(qū)和澳門(mén)特別行政區(qū)，以及四川省、江西省、海南省、云南省、貴州省、湖南省、福建省、廣東省、廣西壯族自治區(qū)，2014年這11個(gè)成員發(fā)布了《泛珠三角區(qū)域深化合作共同宣言》（2015～2025年）。這些都屬于一般區(qū)際法。在大灣區(qū)法治建設(shè)的過(guò)程中，可能產(chǎn)生的區(qū)際法包括：（1）香港、澳門(mén)特別行政區(qū)與內(nèi)地間的區(qū)際法;（2）香港特別行政區(qū)與澳門(mén)特別行政區(qū)間的區(qū)際法;（3）內(nèi)地9個(gè)城市間制定的區(qū)際法。

特殊區(qū)際法。在“一國(guó)兩制”下，區(qū)際法不僅僅是指香港、澳門(mén)特別行政區(qū)與廣東省或內(nèi)地幾個(gè)城市簽訂的各種協(xié)議和安排，也包括香港特別行政區(qū)與中央有關(guān)部門(mén)簽訂的協(xié)議或安排。這是由在一個(gè)國(guó)家實(shí)行兩種不同的制度決定的。在一般情況下，地方政府的權(quán)力來(lái)自中央，地方不能與中央進(jìn)行平等談判并簽訂協(xié)議，考慮到兩種制度的差異，由中央有關(guān)部門(mén)代表社會(huì)主義制度與代表資本主義制度的香港特別行政區(qū)和澳門(mén)特別行政區(qū)簽訂協(xié)議。如我國(guó)內(nèi)地與香港、澳門(mén)特別行政區(qū)有關(guān)司法協(xié)助的安排，在內(nèi)地主要是以最高人民法院發(fā)布司法解釋的形式呈現(xiàn)。[23]如CEPA是由香港、澳門(mén)特別行政區(qū)與商務(wù)部簽訂的?！洞鬄硡^(qū)建設(shè)框架協(xié)議》則由廣東省、香港特別行政區(qū)和澳門(mén)特別行政區(qū)以及國(guó)家改革和發(fā)展委員會(huì)共同簽署。[24]這些都屬于特殊區(qū)際法。

特殊區(qū)際法與一般區(qū)際法的區(qū)別在于：一般區(qū)際法僅是地方合作主體簽署的各種協(xié)議性的法律文件，而特殊區(qū)際法則必須由中央部門(mén)參與簽署，中央是其中一方當(dāng)事人。特殊區(qū)際法往往是一般區(qū)際法的制定依據(jù)，即在特殊區(qū)際法產(chǎn)生后，一般區(qū)際法應(yīng)當(dāng)根據(jù)特殊區(qū)際法來(lái)制定。如2012年由香港特別行政區(qū)政府和廣東省人民政府簽署的《粵港合作協(xié)議》，其前言部分就指出其中一個(gè)目的就是落實(shí)《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》（CEPA）及其補(bǔ)充協(xié)議。這里的《粵港合作協(xié)議》即屬于一般區(qū)際法，而《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》及其補(bǔ)充協(xié)議則屬于特殊區(qū)際法。

區(qū)制法路徑。這里的區(qū)制法，是指粵港澳大灣區(qū)制度法。香港特別行政區(qū)、澳門(mén)特別行政區(qū)與內(nèi)地9個(gè)城市簽訂各種協(xié)定只能形成區(qū)際法，而不能形成大灣區(qū)制度法。形成大灣區(qū)制度法的必然性在于：第一，目前大灣區(qū)內(nèi)部的區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施缺少利益共享機(jī)制和配套政策支持，處于相互分割的狀態(tài)，且存在著重復(fù)建設(shè)、布局不合理的問(wèn)題?！俺鞘腥嚎崭邸㈣F路站線、港口資源的統(tǒng)一規(guī)劃與整合還沒(méi)有付諸實(shí)踐”，城市總體規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等銜接不夠，也缺乏相互間密切聯(lián)系，有必要進(jìn)一步予以整合。[25]第二，大灣區(qū)內(nèi)部立法主體多，權(quán)限不一，既有特別行政區(qū)立法權(quán)，也有經(jīng)濟(jì)特區(qū)的立法權(quán)，還有設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)，一些跨境法律合作如高新科技、互聯(lián)網(wǎng)等涉及國(guó)家安全、體制等問(wèn)題，非大灣區(qū)內(nèi)部能夠處理。[26]區(qū)制法是粵港澳大灣區(qū)內(nèi)11個(gè)城市協(xié)同發(fā)展與合作治理在法治建設(shè)上的必然要求和更高體現(xiàn)。

區(qū)制法可以分為區(qū)制規(guī)劃法和區(qū)制強(qiáng)行法。區(qū)制規(guī)劃法。所謂區(qū)制規(guī)劃法，是指由中央有關(guān)部門(mén)對(duì)大灣區(qū)建設(shè)提出規(guī)劃。從區(qū)域合作的歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，傳統(tǒng)的區(qū)域合作可能產(chǎn)生的問(wèn)題往往是地方政府的保護(hù)主義、機(jī)會(huì)主義，出于對(duì)本地利益的保護(hù)，限制了資源合理配置、競(jìng)爭(zhēng)良性進(jìn)行的實(shí)現(xiàn)，最終悖反于區(qū)域合作與區(qū)域發(fā)展的初衷。[27]區(qū)際法本身是合作各方在自愿平等基礎(chǔ)上簽署的合作協(xié)議，無(wú)論是一般區(qū)際法，還是特殊區(qū)際法，都需要多方的協(xié)調(diào)，制定成本高，而且可能形成區(qū)域本位主義和地方保護(hù)主義等問(wèn)題。

粵港澳大灣區(qū)建設(shè)是國(guó)家的一項(xiàng)發(fā)展戰(zhàn)略。既然是國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，國(guó)家就有權(quán)力和責(zé)任制定發(fā)展規(guī)劃。因此，大灣區(qū)建設(shè)可以在全面管治權(quán)理論下，通過(guò)頂層設(shè)計(jì)，綜合考慮大灣區(qū)內(nèi)部不同法律制度的差異，提出統(tǒng)一的發(fā)展規(guī)劃。《大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》提出編制的《粵港澳大灣區(qū)城市群發(fā)展規(guī)劃》[28]，就是區(qū)制規(guī)劃法的體現(xiàn)。區(qū)制規(guī)劃法還包括我國(guó)在歷次國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃里都提到的對(duì)港澳在國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略中的地位和定位等。

區(qū)制強(qiáng)行法。我國(guó)目前調(diào)整區(qū)域合作和區(qū)域發(fā)展主要是依靠政策性制度安排，這些政策性制度基本上以通知、意見(jiàn)、方案或規(guī)劃等形式發(fā)布，如國(guó)家層面出臺(tái)關(guān)于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的若干意見(jiàn)的政策性文件以及戰(zhàn)略性規(guī)劃，然后再由省級(jí)政府出臺(tái)關(guān)于貫徹國(guó)家區(qū)域發(fā)展意見(jiàn)和規(guī)劃的政策性文件，而法律法規(guī)的制度性安排卻嚴(yán)重缺失和滯后，因而出現(xiàn)區(qū)域發(fā)展政策性制度和法規(guī)性制度、約束性制度和協(xié)商性制度失衡等問(wèn)題。[29]粵港澳大灣區(qū)建設(shè)就現(xiàn)有的合作性質(zhì)而言，僅是一種政策行為，各方是否最終履行協(xié)議內(nèi)容取決于各方的自覺(jué)性，這種協(xié)議的無(wú)約束力正是粵港澳法律合作中多個(gè)領(lǐng)域遲遲難以深化和推進(jìn)的根本原因。所謂區(qū)制強(qiáng)行法，是指在大灣區(qū)建設(shè)過(guò)程中，考慮到區(qū)制規(guī)劃法僅僅屬于“軟法”的效力，因而在憲法和基本法規(guī)定下，在尊重和維護(hù)香港、澳門(mén)特別行政區(qū)高度自治的前提下，由全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)某一問(wèn)題進(jìn)行統(tǒng)一立法。

區(qū)制強(qiáng)行法既在內(nèi)地的9個(gè)城市實(shí)施，也在香港特別行政區(qū)和澳門(mén)特別行政區(qū)實(shí)施。有一種意見(jiàn)認(rèn)為，探索建立自由貿(mào)易港是深化粵港澳合作的優(yōu)先選擇，并建議由全國(guó)人大制定并頒布《自由貿(mào)易港法》。[30]又有一種意見(jiàn)提出，在商事領(lǐng)域可以嘗試推進(jìn)制定粵港澳臺(tái)四地統(tǒng)一商法典或統(tǒng)一商業(yè)規(guī)則。[31]還有一種意見(jiàn)建議制定《區(qū)域合作法》作為統(tǒng)一規(guī)范，以符合區(qū)域合作的本質(zhì)內(nèi)涵與滿足其外延需求。[32]由于香港基本法第18條和澳門(mén)基本法第18條對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律是否可以在特別行政區(qū)實(shí)施作了嚴(yán)格限制，即必須列于附件三后才可以在當(dāng)?shù)貙?shí)施，列入附件三的法律限于國(guó)防、外交和其他不屬于特別行政區(qū)自治范圍內(nèi)的法律，大灣區(qū)建設(shè)過(guò)程中涉及的經(jīng)濟(jì)和法律方面的合作，絕大多數(shù)屬于香港、澳門(mén)基本法已經(jīng)授權(quán)特別行政區(qū)予以高度自治的事。因此，制定區(qū)制強(qiáng)行法的范圍是很窄的，只有在超出特別行政區(qū)自治范圍外的事務(wù)，而且又屬于大灣區(qū)建設(shè)的必要事項(xiàng)，才可以寫(xiě)入這里所指的“區(qū)制強(qiáng)行法”。

結(jié)語(yǔ)

隨著粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的深入發(fā)展，在“一國(guó)兩制”憲制安排下，香港、澳門(mén)與內(nèi)地9個(gè)城市的關(guān)系勢(shì)必通過(guò)簽訂一系列的協(xié)議等方式予以推進(jìn)。如何在目前“一國(guó)兩制”憲制安排下，通過(guò)區(qū)域一體化強(qiáng)化“一國(guó)”，進(jìn)一步成功將香港和澳門(mén)納入國(guó)家治理體系，以及支持港澳融入國(guó)家發(fā)展大局，保障香港和澳門(mén)在50年后加強(qiáng)和國(guó)家的向心關(guān)系，這是粵港澳大灣區(qū)法治建設(shè)的重要使命。

“一國(guó)”是兩制的基礎(chǔ)和前提。在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的過(guò)程中，法治建設(shè)的任何模式、程序和方向都不能偏離“一國(guó)”要求?；浉郯拇鬄硡^(qū)法治建設(shè)需要一種堅(jiān)實(shí)的法理基礎(chǔ)，才能穩(wěn)步推進(jìn)。這種理論就是全面管治權(quán)理論。無(wú)論是香港特別行政區(qū)和澳門(mén)特別行政區(qū)，還是廣東省的9個(gè)地級(jí)市，這11個(gè)城市都是我國(guó)單一制下的地方政府，其權(quán)力都是來(lái)自中央的授權(quán)，由中央人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。大灣區(qū)的協(xié)同發(fā)展和區(qū)域合作是建立在一個(gè)統(tǒng)一的單一制國(guó)家內(nèi)，而非聯(lián)邦制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式下。中央對(duì)大灣區(qū)的11個(gè)城市都具有全面管治權(quán)。

全面管治權(quán)理論推進(jìn)大灣區(qū)法治建設(shè)的路徑有一般區(qū)際法、特殊區(qū)際法、區(qū)制規(guī)劃法和區(qū)制強(qiáng)行法。這里講的區(qū)際法與區(qū)制法，既包括“硬法”，也包括“軟法”。無(wú)論是區(qū)際法，還是區(qū)制法，都必須以憲法和基本法為依據(jù)，嚴(yán)格按照憲法和基本法辦事。隨著“一國(guó)兩制”實(shí)踐的發(fā)展及大灣區(qū)內(nèi)部整合態(tài)勢(shì)的強(qiáng)化，特殊區(qū)際法和區(qū)制規(guī)劃法的重要性將越來(lái)越突出，而一般區(qū)際法將越來(lái)越多地根據(jù)特殊區(qū)際法和區(qū)制規(guī)劃法制定。區(qū)制強(qiáng)行法的制定則必須遵循香港、澳門(mén)基本法第18條對(duì)有關(guān)全國(guó)性法律在特別行政區(qū)實(shí)施的規(guī)定。

注釋

[1]陳德寧、鄭天祥、鄧春英：《粵港澳共建珠江口灣區(qū)經(jīng)濟(jì)研究》，《經(jīng)濟(jì)地理》，2010年第10期。

[2]李幼林：《“灣區(qū)經(jīng)濟(jì)”的上海啟示》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)特區(qū)研究》，2017年第1期。

[3]有關(guān)區(qū)域合作的憲法問(wèn)題分析，可參見(jiàn)葉必豐：《區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的法律治理》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2012年第8期;《區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化法制研究的參照系》，《法學(xué)論壇》，2012年第4期;《我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化背景下的行政協(xié)議》，《法學(xué)研究》，2006年第2期;何淵：《論我國(guó)區(qū)域法律治理的合憲（法）性控制及憲法修改》，《南京社會(huì)科學(xué)》，2015年第5期;《論行政協(xié)議》，《行政法學(xué)研究》，2006年第3期等。

[4]見(jiàn)《深化粵港澳合作推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》第2條“合作目標(biāo)”。

[5][6]莫世?。骸痘浉郯拇鬄硡^(qū)的法律框架構(gòu)想：融合、創(chuàng)新與共贏》，《粵港澳大灣區(qū)法律論壇論文集》，2018年6月2日。

[7]《粵港澳大灣區(qū)立法欄目主持人按語(yǔ)》，《地方立法研究》，2018年第4期。

[8]董皞、張強(qiáng)：《粵港澳大灣區(qū)的特異性與協(xié)調(diào)發(fā)展合作治理之法律問(wèn)題》，《粵港澳大灣區(qū)法律論壇論文集》，2018年6月2日。

[9][10]張亮、黎東銘：《粵港澳大灣區(qū)的立法保障問(wèn)題》，《地方立法研究》，2018年第4期。

[11]李幼林：《“灣區(qū)經(jīng)濟(jì)”的上海啟示》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)特區(qū)研究》，2017年第1期。

[12]黃奇帆：《“一國(guó)兩制”背景下“三稅區(qū)三法律三貨幣”是粵港澳灣區(qū)最大潛力所在、動(dòng)力所在、特色所在》，在粵港澳大灣區(qū)發(fā)展論壇上的演講，2018年8月22日。

[13]董皞、張強(qiáng)：《粵港澳大灣區(qū)的特異性與協(xié)調(diào)發(fā)展合作治理之法律問(wèn)題》，《粵港澳大灣區(qū)法律論壇論文集》，2018年6月2日。

[14][英]戴維·M·沃克：《牛津法律大辭典》，李雙元等譯，北京：法律出版社，2003年，第1133頁(yè)。

[15]王禹：《“一國(guó)兩制”下中央對(duì)特別行政區(qū)的全面管治權(quán)》，《港澳研究》，2016年第2期。

[16]見(jiàn)中國(guó)1982年憲法第67條第（八）項(xiàng)、89條第（四）項(xiàng)、104條、110條等。

[17]王振民：《中央與特別行政區(qū)關(guān)系——一種法治結(jié)構(gòu)的解析》，北京：清華大學(xué)出版社，2002年，第220頁(yè)。

[18]李幼林：《“灣區(qū)經(jīng)濟(jì)”的上海啟示》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)特區(qū)研究》，2017年第1期。

[19]公丕祥：《區(qū)域法治發(fā)展的概念意義——一種法哲學(xué)方法上的初步分析》，《南京師大學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2014年第1期。

[20]朱孔武：《粵港澳大灣區(qū)跨域治理的法治實(shí)踐》，《地方立法研究》，2018年第4期。

[21]杜承銘：《粵港澳大灣區(qū)跨法域治理的法治基礎(chǔ)問(wèn)題的若干思考》，《香港基本法澳門(mén)基本法研究會(huì)2018年年會(huì)論文》，2018年8月12日。

[22]朱孔武：《粵港澳大灣區(qū)跨域治理的法治實(shí)踐》，《地方立法研究》，2018年第4期。

[23]如《最高人民法院關(guān)于內(nèi)地與香港特別行政區(qū)相互委托送達(dá)民商事司法文書(shū)的安排》（1998年12月30日最高人民法院審判委員會(huì)第1038次會(huì)議通過(guò)，法釋[1999]9號(hào)）;《最高人民法院關(guān)于內(nèi)地與香港特別行政區(qū)相互執(zhí)行仲裁裁決的安排》（1999年6月18日最高人民法院審判委員會(huì)第1069號(hào)會(huì)議通過(guò)，法釋[2000]3號(hào)）、《最高人民法院關(guān)于內(nèi)地與澳門(mén)特別行政區(qū)法院就民商事案件相互委托送達(dá)司法文書(shū)和調(diào)取證據(jù)的安排》（2001年8月7日最高人民法院審判委員會(huì)第1186次會(huì)議通過(guò)，法釋[2001]26號(hào)）、《內(nèi)地與澳門(mén)特別行政區(qū)關(guān)于相互認(rèn)可和執(zhí)行民商事判決的安排》（2006年2月1日最高人民法院審判委員會(huì)第1378次會(huì)議通過(guò)）、《關(guān)于內(nèi)地與澳門(mén)特別行政區(qū)相互認(rèn)可和執(zhí)行仲裁裁決的安排》（2007年9月17日最高人民法院審判委員會(huì)第1437次會(huì)議通過(guò)）、《最高人民法院關(guān)于內(nèi)地與香港特別行政區(qū)相互認(rèn)可和執(zhí)行當(dāng)事人協(xié)議管轄的民商事案件判決的安排》（2006年6月12日最高人民法院審判委員會(huì)第1390號(hào)會(huì)議通過(guò)，法釋[2008]9號(hào)），等等。

[24]CEPA的全稱為《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》（2003年6月29日簽訂）及《內(nèi)地與澳門(mén)關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》（2003年10月18日簽訂）。

[25]林先揚(yáng)：《粵港澳大灣區(qū)城市群經(jīng)濟(jì)外向拓展及其空間支持系統(tǒng)構(gòu)建》，《嶺南學(xué)刊》，2017年第4期。

[26]鄒平學(xué)、馮澤華：《改革開(kāi)放四十年廣東在粵港澳法律合作中的實(shí)踐創(chuàng)新與歷史使命》，《粵港澳大灣區(qū)法律論壇論文集》，2018年6月2日;杜承銘：《粵港澳大灣區(qū)跨法域治理的法治基礎(chǔ)問(wèn)題的若干思考》，《香港基本法澳門(mén)基本法研究會(huì)2018年年會(huì)論文》，2018年8月12日。

[27]汪偉全：《地方政府競(jìng)爭(zhēng)秩序的治理——基于消極競(jìng)爭(zhēng)行為的研究》，上海人民出版社，2009年，第156頁(yè)。

[28]《深化粵港澳合作推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》第11項(xiàng)“完善協(xié)調(diào)機(jī)制”。

[29]朱未易：《試論我國(guó)區(qū)域法制的系統(tǒng)性構(gòu)建》，《社會(huì)科學(xué)》，2010年第10期。

[30]蘇捷揉：《淺談粵港澳大灣區(qū)建設(shè)背景下打造自由貿(mào)易港的法治化途徑》，《粵港澳大灣區(qū)法律論壇論文集》，2018年6月2日。

[31]呂海蓉：《粵港澳臺(tái)法律共同體的構(gòu)建路徑探索》，《粵港澳大灣區(qū)法律論壇論文集》，2018年6月2日。

[32]張亮、黎東銘：《粵港澳大灣區(qū)的立法保障問(wèn)題》，《地方立法研究》，2018年第4期。

責(zé) 編/馬冰瑩