中國(guó)對(duì)非洲援助的政策轉(zhuǎn)向與效應(yīng)評(píng)價(jià)

董天美

〔摘要〕 通過(guò)對(duì)國(guó)際發(fā)展援助和中國(guó)對(duì)非援助的政策沿革進(jìn)行梳理，可見(jiàn)中國(guó)對(duì)非援助的政策發(fā)展脈絡(luò)和國(guó)際發(fā)展援助的歷史沿革緊密相連，中國(guó)也逐步形成了不同于西方發(fā)展干預(yù)為特點(diǎn)的支持性援助體系，為有效援助非洲和其他發(fā)展中國(guó)家提供了新路徑。文章采用2015年皮尤研究中心全球態(tài)度項(xiàng)目數(shù)據(jù)和2016年非洲晴雨表對(duì)于中國(guó)對(duì)非洲影響力的調(diào)查數(shù)據(jù)，分析了非洲公眾對(duì)于中國(guó)援助的效果評(píng)價(jià)。調(diào)查結(jié)果表明，中國(guó)在對(duì)非援助中不應(yīng)盲目擴(kuò)大援助規(guī)模，應(yīng)該考慮優(yōu)化援助的效果，特別是將援助用于與非洲公眾生活密切相關(guān)的領(lǐng)域，用最少的開(kāi)支取得更大的成效，從而真正推動(dòng)受援方民生改善，提高非洲的自主發(fā)展能力。

〔關(guān)鍵詞〕 中國(guó)；非洲；援助政策；效應(yīng)評(píng)價(jià)

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕D8〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1008-2689（2018）01-0101-11

一、 問(wèn)題提出與文獻(xiàn)回顧

第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)，國(guó)際發(fā)展援助逐漸成為重要的發(fā)展干預(yù)手段之一，在促進(jìn)發(fā)展中國(guó)家消除貧困、改善環(huán)境、能力培訓(xùn)、提高社會(huì)治理效率等方面發(fā)揮了越來(lái)越重要的作用。 現(xiàn)有國(guó)際援助體系是援助非洲的基本保障，這一體系既包括發(fā)達(dá)國(guó)家專(zhuān)業(yè)或地區(qū)組織在內(nèi)的多邊或準(zhǔn)多邊援助機(jī)構(gòu)，也有發(fā)達(dá)國(guó)家的雙邊對(duì)非援助；既有官方發(fā)展援助，也有民間非政府組織援助；既有發(fā)達(dá)國(guó)家援助，也有發(fā)展中國(guó)家援助?；仡欀袊?guó)對(duì)外援助的歷史，中國(guó)從20世紀(jì)50年代開(kāi)始在接受蘇聯(lián)援助的同時(shí)開(kāi)始援助其他國(guó)家，這種援助帶有強(qiáng)烈的意識(shí)形態(tài)輸出的特點(diǎn)；而同期西方開(kāi)始了以現(xiàn)代化模式輸出為特點(diǎn)的國(guó)際發(fā)展援助，同樣具有意識(shí)形態(tài)輸出的性質(zhì)。20世紀(jì)80年代以后，中國(guó)開(kāi)始接受西方援助并同時(shí)開(kāi)始改變其自身的外援政策和方向，逐漸減少意識(shí)形態(tài)輸出的內(nèi)容而增加地緣政治和經(jīng)濟(jì)利益的考量[1]。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷增長(zhǎng)，中國(guó)不斷增加對(duì)外援助的規(guī)模特別是對(duì)非洲的援助，中國(guó)日益成長(zhǎng)為對(duì)外援助的中堅(jiān)力量。自從1970年以來(lái)，撒哈拉以南非洲國(guó)家已經(jīng)接受了超過(guò)3000億美元的發(fā)展援助[2]（15），但非洲卻為什么還“似乎迷失在現(xiàn)代世界里”？2009年贊比亞女學(xué)者丹比薩·莫約（Dambisa Moyo）出版了一本對(duì)西方主導(dǎo)下的國(guó)際社會(huì)對(duì)非援助政策具有尖銳批判性和強(qiáng)烈思想沖擊力的著作——《援助的死亡》（Dead Aid）[2]，引起國(guó)際學(xué)術(shù)與輿論界的高度關(guān)注。作者在書(shū)中深刻地分析了對(duì)非援助政策失效的原因和探討非洲國(guó)家未來(lái)發(fā)展的新思路和新出路。同時(shí)，她認(rèn)為中國(guó)的對(duì)非援助與西方傳統(tǒng)帶有政治附加條件的援助、恩賜式的人道主義捐款不同，是在平等的條件下，在貿(mào)易、投資和金融等領(lǐng)域的南南合作框架下的合作伙伴關(guān)系[2]（4）。但是在西方學(xué)界，對(duì)于中非關(guān)系仍然存在三種代表性觀(guān)點(diǎn)：帝國(guó)主義、全球化和休戚與共，目前來(lái)看，帝國(guó)主義論調(diào)在西方?jīng)Q策者、學(xué)者和媒體評(píng)論中最為流行[3]。這種觀(guān)點(diǎn)就會(huì)延伸出中國(guó)對(duì)非援助和西方援助的性質(zhì)是否相同，中國(guó)的對(duì)非援助政策有何變化，中國(guó)對(duì)非援助的效應(yīng)究竟如何等一系列問(wèn)題。所以，本文嘗試在分析國(guó)際發(fā)展援助的新形勢(shì)和中國(guó)對(duì)非援助政策轉(zhuǎn)向的基礎(chǔ)上，運(yùn)用相關(guān)數(shù)據(jù)闡釋中國(guó)對(duì)非援助的實(shí)施效果，以期為進(jìn)一步提高援助效益提供建議。

近年來(lái)，國(guó)內(nèi)關(guān)于中國(guó)對(duì)非洲援助的研究呈現(xiàn)高速增長(zhǎng)狀態(tài)，以“中國(guó)對(duì)非援助”為主題的著作大多出現(xiàn)在2006年中國(guó)發(fā)布《中國(guó)對(duì)非洲政策文件》以后。比較有代表性的有：劉鴻武、楊潔勉主編的《中非合作50年：背景、進(jìn)程與意義——中國(guó)學(xué)者論中非關(guān)系》以論文形式，就中非關(guān)系中的政治合作、經(jīng)濟(jì)合作、法律合作、農(nóng)業(yè)合作、發(fā)展援助、基礎(chǔ)設(shè)施合作等問(wèn)題進(jìn)行了分析，但囿于篇幅所限，僅做了概述性分析[4]。李安山的“全球化過(guò)程中的南南合作：中國(guó)對(duì)非援助的理念與行動(dòng)”把中國(guó)對(duì)非洲援助置于全球化的視野中，考察了中國(guó)對(duì)非洲援助實(shí)踐的方式和歷史分期問(wèn)題，并且指出西方援助非洲往往附帶政治條件，而中國(guó)援助非洲則是基于平等相待與互相尊重、互利雙贏(yíng)與共同發(fā)展、不附加政治條件與不干涉其他國(guó)家的內(nèi)部事務(wù)、強(qiáng)調(diào)培養(yǎng)自力更生的能力等原則之上[5]。還有一些文章是駁斥西方國(guó)家對(duì)中國(guó)援助非洲的謬誤看法和對(duì)“新殖民主義”的批判研究。如李安山的“為中國(guó)正名：中國(guó)的非洲戰(zhàn)略與國(guó)家形象”一文認(rèn)為不斷擴(kuò)展的中非關(guān)系屢遭西方大國(guó)及媒體的誤讀、曲解甚至攻擊，中國(guó)的國(guó)家形象因此受到損害。中國(guó)應(yīng)有一個(gè)國(guó)家形象塑造的全方位策略：行動(dòng)上做到有理、有利、有節(jié)，宣傳上應(yīng)注意內(nèi)容、途徑和宣傳者三個(gè)方面[6]。胡美、劉鴻武在“意識(shí)形態(tài)先行還是民生改善優(yōu)先？——冷戰(zhàn)后西方‘民主援非與中國(guó)‘民生援非政策之比較”一文中，詳細(xì)考察了西方和中國(guó)對(duì)非戰(zhàn)略的調(diào)整，并探索了兩種援非模式產(chǎn)生不同效應(yīng)的原因，作者還創(chuàng)造性的提出國(guó)際援助理論創(chuàng)新的視角應(yīng)是基于非洲發(fā)展的視角，非洲任何成功和可持續(xù)的發(fā)展只能是內(nèi)源性的而不是外力推動(dòng)的[7]。更值得一提的是有的學(xué)者通過(guò)對(duì)非援助的發(fā)展開(kāi)始不斷探尋國(guó)際援助理論的創(chuàng)新。如胡美在“中國(guó)援非五十年與國(guó)際援助理論創(chuàng)新”一文中指出，中國(guó)對(duì)非援助“這種援助的外交邏輯和交往思維完全擺脫了西方國(guó)家與非西方國(guó)家交往的模式，形成了一種基于中國(guó)氣質(zhì)的新的國(guó)際援助模式。這種模式不僅挑戰(zhàn)了傳統(tǒng)的國(guó)際援助理論，而且大大影響了南南交往的模式，并日益成為亞非國(guó)家間交往的新的理論基礎(chǔ)”[8]。綜上所述，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)中國(guó)對(duì)非洲援助問(wèn)題研究多是宏觀(guān)地梳理和介紹援非歷史，政策方面的研究深度和廣度不夠，尤其是對(duì)非援助理論層次的探究還比較欠缺，缺乏整體性和系統(tǒng)性，對(duì)整個(gè)理念體系甚至中國(guó)對(duì)非援助的理論框架思考得較少。

國(guó)外學(xué)者通常從本國(guó)立場(chǎng)出發(fā)研究中國(guó)對(duì)非洲援助的目的、方式、效果及影響。代表性的著作有：英國(guó)學(xué)者哈奇森·艾倫“中國(guó)非洲革命”中著重對(duì)中國(guó)援助非洲的動(dòng)機(jī)進(jìn)行了探討[9]。瑞典學(xué)者佩尼·戴維斯的《中國(guó)與非洲消除貧困——走向互利雙贏(yíng)？》從西方的角度，全面考察了中國(guó)對(duì)非洲援助的相關(guān)問(wèn)題，值得中國(guó)政府和學(xué)者的反思[10]。美國(guó)學(xué)者黛博拉·布羅蒂加姆的《龍的禮物：中國(guó)對(duì)非洲的真實(shí)故事》從西方學(xué)者的角度，客觀(guān)、全面地分析和解讀了中國(guó)對(duì)非洲的援助、方法和實(shí)踐[11]。endprint

總體而言，以往的研究較少?gòu)膰?guó)家發(fā)展援助的大框架下思考中國(guó)對(duì)非援助的政策轉(zhuǎn)向，并由此對(duì)其進(jìn)行政策效應(yīng)評(píng)價(jià)。本文試彌補(bǔ)這一缺憾，用動(dòng)態(tài)性、整體性的思維分析中國(guó)對(duì)非洲援助問(wèn)題。

二、 國(guó)際發(fā)展援助的新格局及政策轉(zhuǎn)向

國(guó)際發(fā)展援助是國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系的重要組成部分。狹義的國(guó)際發(fā)展援助，又稱(chēng)“官方國(guó)際發(fā)展援助”（Official Development Assistance，ODA），指國(guó)家政府或多邊發(fā)展機(jī)構(gòu)以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目的向發(fā)展中國(guó)家提供的優(yōu)惠貸款和贈(zèng)款。它是一種特殊形式的政府間的轉(zhuǎn)移支付[12]（1）。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）在1969年對(duì)官方國(guó)際發(fā)展援助設(shè)定了三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：由援助國(guó)官方承擔(dān)；以推動(dòng)發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展并促進(jìn)其福利增長(zhǎng)作為主要目標(biāo)；援助資金以?xún)?yōu)惠條件提供，貸款中至少包括25%以上的贈(zèng)款（以10%的折扣率計(jì)算）[13]。更為廣義的國(guó)際發(fā)展援助還包括國(guó)際非政府組織提供的優(yōu)惠或無(wú)償?shù)奈锲贰①Y金與技術(shù)。因馬歇爾計(jì)劃對(duì)戰(zhàn)后歐洲國(guó)家的重建和發(fā)展都起到了重要作用，所以通常被視為國(guó)際發(fā)展援助的正式開(kāi)始[12]（23）。第二次世界大戰(zhàn)以來(lái)，國(guó)際發(fā)展援助逐漸成為重要的發(fā)展干預(yù)手段，促進(jìn)發(fā)展中國(guó)家在消除貧困、改善環(huán)境、能力培訓(xùn)、提高社會(huì)治理能力等方面日益發(fā)揮重要的作用，其體系也在不斷調(diào)整與完善。金融危機(jī)以后，各國(guó)在國(guó)際發(fā)展援助政策方面也進(jìn)行了一定調(diào)整，但總體而言，國(guó)際援助體系的援助主體不斷增加、援助體系逐漸呈現(xiàn)出制度化和規(guī)范化特征。

（一） 新世紀(jì)以來(lái)國(guó)際發(fā)展援助的新格局

國(guó)際發(fā)展援助格局一般可以從援助主體、受援國(guó)、援助方式、援助領(lǐng)域等四個(gè)要素進(jìn)行分析，援助主體主要是指提供國(guó)際發(fā)展援助資源的主體，主要包括雙邊機(jī)構(gòu)、多邊機(jī)構(gòu)、非政府組織和私人部門(mén)等；受援國(guó)主要是指接受?chē)?guó)際發(fā)展援助資源的主體，主要是指發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)；援助方式主要是國(guó)際發(fā)展援助資源流向受援國(guó)的方式和途徑，根據(jù)內(nèi)容可以分為財(cái)政援助、技術(shù)援助、糧食援助和債務(wù)減免等方式。援助領(lǐng)域主要是指國(guó)際發(fā)展援助資源投向的部門(mén)，按照OECD的統(tǒng)計(jì)口徑，主要可以分為社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)、經(jīng)濟(jì)性基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)、生產(chǎn)部門(mén)、綜合部門(mén)等領(lǐng)域。從二戰(zhàn)結(jié)束至今，國(guó)際發(fā)展援助格局經(jīng)歷了多次的調(diào)整和變遷，一直處于動(dòng)態(tài)的變化過(guò)程中，根據(jù)不同階段國(guó)際發(fā)展援助的特點(diǎn)，可以將其分成四個(gè)階段：即第一階段，從二戰(zhàn)結(jié)束到20世紀(jì)50年代末，國(guó)際發(fā)展援助格局初步建立時(shí)期；第二階段，從20世紀(jì)60年代到70年代末，國(guó)際發(fā)展援助格局的發(fā)展時(shí)期；第三階段，從20世紀(jì)80到90年代，國(guó)際發(fā)展援助格局的結(jié)構(gòu)調(diào)整階段；第四階段，從2000年至今，國(guó)際發(fā)展援助的回歸和新發(fā)展階段，新興經(jīng)濟(jì)體開(kāi)始從傳統(tǒng)的受援國(guó)向援助國(guó)轉(zhuǎn)變。（參見(jiàn)表1）

2000年《千年發(fā)展目標(biāo)宣言》和2005年《巴黎有效援助宣言》后，國(guó)際發(fā)展援助格局發(fā)生了顯著變化，各國(guó)為推動(dòng)國(guó)際援助體系的改革指明了方向。

1. 援助主體格局的變化

國(guó)際發(fā)展援助開(kāi)始于第二次世界大戰(zhàn)后美國(guó)推行的“馬歇爾計(jì)劃”，初期進(jìn)行對(duì)外援助的主體是國(guó)家和政府間組織。但是隨著對(duì)外援助的不斷發(fā)展，援助的主體呈現(xiàn)多元性。目前國(guó)際援助體系由150多個(gè)多邊機(jī)構(gòu)、33個(gè)雙邊機(jī)構(gòu)[其中24個(gè)國(guó)家為經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）的發(fā)展援助委員會(huì)即DAC的成員]，提供了大量ODA但非DAC成員國(guó)的政府和正在迅速成長(zhǎng)的全球縱向基金會(huì)（Vertical Global Funds）組成[14]（52）。目前官方發(fā)展援助（ODA）仍然是國(guó)際發(fā)展援助的主要形式，但是很明顯其所占份額正在逐年下降，從20世紀(jì)90年代末的88.61%下降到2008年的78.57%，下降了10個(gè)百分點(diǎn)。非政府組織和非DAC成員國(guó)的ODA援助增長(zhǎng)較快，非政府組織援助從20世紀(jì)90年代末到2008年上升了5.78個(gè)百分點(diǎn)，非DAC成員國(guó)從1.88%上升到6.13%[15]（40），但是其在整個(gè)國(guó)際發(fā)展援助中的比重仍較小。（參見(jiàn)表2）

2. 受援區(qū)域的變化

從援助流向的洲際分布情況來(lái)看，亞洲、非洲一直都是國(guó)際發(fā)展援助的重點(diǎn)區(qū)域，獲得援助規(guī)?；揪S持在70%左右，非洲獲得援助的規(guī)模平均要略高于亞洲地區(qū)。2001年前，亞洲接受的發(fā)展援助多于非洲接受的援助，2001年基本持平。2002年，非洲地區(qū)接受的發(fā)展援助占全球的42%，亞洲僅占37%；2003年，這種差距進(jìn)一步拉大，非洲占47%，而亞洲降到5%，2004年以后，流向亞洲和非洲的援助規(guī)模比重則出現(xiàn)波動(dòng)性變化，總體而言，國(guó)際發(fā)展援助的重心在向非洲傾斜。（參見(jiàn)表3）

3. 援助方式的變化

國(guó)際發(fā)展援助旨在通過(guò)經(jīng)濟(jì)援助的方式來(lái)解決受援國(guó)在發(fā)展過(guò)程中所面臨的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境、政治等各種問(wèn)題。根據(jù)援助資源的使用方式可以將國(guó)際發(fā)展援助分為項(xiàng)目援助、方案援助和預(yù)算援助[15]（44），其中項(xiàng)目援助是發(fā)展援助最主要的方式。但是近年來(lái)，《巴黎宣言》等國(guó)際發(fā)展援助公約呼吁要越來(lái)越多地尊重受援國(guó)的意愿和需求，強(qiáng)調(diào)受援國(guó)在援助體系中的參與程度和主體意識(shí)，因此，方案援助和預(yù)算援助則受到更多的青睞。另外，與占主導(dǎo)的南北合作相比，南南合作的運(yùn)作機(jī)制更為靈活，出現(xiàn)了三邊和多邊合作機(jī)制的嘗試，共同向其他發(fā)展中國(guó)家提供發(fā)展援助。

與西方傳統(tǒng)發(fā)展援助國(guó)對(duì)外援助的理念與模式不同，中國(guó)在分析國(guó)際發(fā)展援助理論脈絡(luò)“碎片”的基礎(chǔ)上，形成了既符合南南合作共性，又有中國(guó)特色的參與式的“援助+合作”模式，即堅(jiān)持“平等互信、互利共贏(yíng)”的南南合作核心要義，政治上互相尊重主權(quán)，平等互助，不附帶任何政治條件，從意愿性合作轉(zhuǎn)向政策性實(shí)質(zhì)性合作，從局部性合作轉(zhuǎn)向整體謀劃、全局性合作，從階段性合作轉(zhuǎn)向機(jī)制性安排，經(jīng)濟(jì)上堅(jiān)持互利共贏(yíng)、共同發(fā)展，從主要以知識(shí)合作為主逐步轉(zhuǎn)向知識(shí)合作、技術(shù)轉(zhuǎn)移、投資與貿(mào)易合作全面發(fā)展，以經(jīng)濟(jì)合作促進(jìn)受援國(guó)找到獨(dú)立自立的可持續(xù)發(fā)展道路。endprint

4. 援助領(lǐng)域的變化

國(guó)際發(fā)展援助的前期主要是直接對(duì)受援國(guó)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施和生產(chǎn)部門(mén)進(jìn)行援助，即直接的經(jīng)濟(jì)干預(yù)是主要的援助手段。隨著發(fā)展中國(guó)家危機(jī)事件不斷爆發(fā)，如拉美債務(wù)危機(jī)、非洲大饑荒、國(guó)際貧困問(wèn)題的加劇等，國(guó)際發(fā)展援助的重點(diǎn)開(kāi)始關(guān)注人才培養(yǎng)和服務(wù)建設(shè)，對(duì)發(fā)展中國(guó)家的軟領(lǐng)域進(jìn)行干預(yù)。20世紀(jì)90年代中期后，國(guó)際社會(huì)制定了以消除貧困、教育、醫(yī)療等8個(gè)領(lǐng)域問(wèn)題為主的千年發(fā)展目標(biāo)，氣候變化、促進(jìn)貿(mào)易、農(nóng)業(yè)領(lǐng)域等方面的援助也逐漸興起，成為近年來(lái)國(guó)際發(fā)展援助的重點(diǎn)。同時(shí)，中國(guó)對(duì)非洲援助也在努力探索新的援助方式，將投資、貿(mào)易同援助更好地結(jié)合起來(lái)，動(dòng)員更多的資金和人力來(lái)達(dá)成非洲的經(jīng)濟(jì)大變革[16]。（參見(jiàn)表4）。

（二） 國(guó)際發(fā)展援助的反思與政策轉(zhuǎn)向

從總體上看，國(guó)際援助格局并沒(méi)有出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的巨大變化，DAC仍然是國(guó)際援助的主體，但是，新興國(guó)家和國(guó)際非政府組織在國(guó)際發(fā)展援助中的參與程度正在快速提升，正在逐漸動(dòng)搖了原有的以西方大國(guó)為主導(dǎo)的OECD-DAC國(guó)際援助體系的基礎(chǔ)，新興援助國(guó)正在以“南南合作”的方式為國(guó)際發(fā)展援助提供新的理念和實(shí)踐源泉。以中國(guó)為代表的新興援助國(guó)挑戰(zhàn)了傳統(tǒng)的西方國(guó)家主導(dǎo)的“發(fā)展霸權(quán)”，為非洲等發(fā)展中國(guó)家提供了新的“選擇可能性”[17]。

從2005年的巴黎宣言以來(lái)，國(guó)際發(fā)展領(lǐng)域已經(jīng)把“援助有效性”（Aid Effectiveness）放在首要的改革日程上。丹比薩·莫約（Moyo）在《援助的死亡》一書(shū)中提出：“援助（書(shū)中指的是系統(tǒng)性援助，不包括人道主義援助和緊急援助）不但沒(méi)有促進(jìn)非洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展，反而使窮人更加貧困，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)更加緩慢”[2]，引起了國(guó)際發(fā)展援助領(lǐng)域褒貶不一

的學(xué)術(shù)爭(zhēng)議，引發(fā)了

發(fā)達(dá)國(guó)家內(nèi)部對(duì)國(guó)際發(fā)展援助的集體反思及對(duì)援助有效性的探究。2011年在釜山召開(kāi)的第四屆援助實(shí)效性高層論壇通過(guò)了《釜山宣言》，提出國(guó)際援助政策應(yīng)當(dāng)從關(guān)注“援助有效性”轉(zhuǎn)換為關(guān)注“發(fā)展有效性”，這意味援助的改革不能只限于援助本身，更應(yīng)該注重于援助的目標(biāo)如何實(shí)現(xiàn)。

新興國(guó)家的快速發(fā)展正在改變國(guó)際發(fā)展的傳統(tǒng)格局，這不僅是因?yàn)樾屡d國(guó)家的經(jīng)濟(jì)能力，更重要的是其采用的發(fā)展方式。新興國(guó)家采用的以發(fā)展為中心的發(fā)展援助方式直接挑戰(zhàn)了西方以治理為中心的援助體系。新興國(guó)家以?xún)?yōu)惠貸款為主要方式的與發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作，無(wú)論在資金、技術(shù)還是交易成本方面都深受發(fā)展中國(guó)家的歡迎，這種“硬援助”比“軟援助”更符合發(fā)展中國(guó)家的需求。在內(nèi)部和外部環(huán)境的變化下，國(guó)際發(fā)展合作呈現(xiàn)了合作理念和實(shí)踐方式多元化的格局，以西方為主的發(fā)展意識(shí)形態(tài)和實(shí)踐框架受到了挑戰(zhàn)。國(guó)際發(fā)展合作治理結(jié)構(gòu)中的單向“發(fā)達(dá)-不發(fā)達(dá)之間的援助-受援”二元關(guān)系演變成了“發(fā)達(dá)-新興-不發(fā)達(dá)國(guó)家之間合作”的多元關(guān)系，南南合作為其提供了范本，中國(guó)國(guó)家主席習(xí)近平在聯(lián)大的講話(huà)和中國(guó)政府的一系列舉措更是標(biāo)志著國(guó)際發(fā)展援助多元共治時(shí)代的到來(lái)。

三、 中國(guó)對(duì)非洲援助的政策轉(zhuǎn)向

改革開(kāi)放前，中國(guó)對(duì)外援助的理念堅(jiān)持的是獨(dú)立自主、自力更生，隨著國(guó)際形勢(shì)的轉(zhuǎn)變，中國(guó)對(duì)外援助有了新的認(rèn)識(shí)和判斷，為了順應(yīng)時(shí)代主題和世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)的潮流，改革重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)，互惠互利、共同發(fā)展是新時(shí)期中國(guó)對(duì)外援助的新思路。在全球化時(shí)代，援助關(guān)系其實(shí)也是一種合作關(guān)系，需要雙方的積極參與，只有互惠互利，才能激勵(lì)援助國(guó)與受援國(guó)間保持長(zhǎng)期合作，并提高合作水平，通過(guò)合作實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展。

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，基于國(guó)際環(huán)境的變化和非洲戰(zhàn)略地位的提升，中國(guó)和西方在加強(qiáng)與非洲關(guān)系的同時(shí)，都加大了對(duì)非援助的力度。特別是隨著2000年10月中非合作論壇成立，中國(guó)對(duì)非洲援助進(jìn)入全新階段，會(huì)議通過(guò)的《中非經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展合作綱領(lǐng)》就貿(mào)易、投資、援助及減免債務(wù)等多方面的合作確立了框架。在2006年召開(kāi)的中非合作論壇北京峰會(huì)上，中國(guó)推出促進(jìn)中非合作的“八項(xiàng)措施”，同年，中國(guó)政府發(fā)布了《中國(guó)對(duì)非洲政策文件》，表示“支持非洲國(guó)家發(fā)展經(jīng)濟(jì)、建設(shè)國(guó)家”，并慎重宣示中國(guó)政府將從中國(guó)人民和非洲人民的根本利益出發(fā)，致力于建立和發(fā)展“政治互信、經(jīng)濟(jì)共贏(yíng)、文化互鑒”的“中非新型戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”[18]。到2009年11月，在中非雙方努力下，中方不但全面兌現(xiàn)“八項(xiàng)措施”，雙方合作還在經(jīng)貿(mào)區(qū)建立等多領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)突破，2011年，中非貿(mào)易額達(dá)到1663美元，比2009年增長(zhǎng)83%。2012年7月，中國(guó)政府推出未來(lái)三年（2013-2015年）在5個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域支持非洲和平與發(fā)展事業(yè)、推進(jìn)中非新型戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的具體措施。

2013年3月，中國(guó)國(guó)家主席習(xí)近平就任后首次出訪(fǎng)就選擇了非洲，提出“真、實(shí)、親、誠(chéng)”對(duì)非政策理念和正確義利觀(guān)，鄭重宣布中國(guó)永遠(yuǎn)做非洲國(guó)家的可靠朋友和真誠(chéng)伙伴，為中非關(guān)系發(fā)展指明了方向。外交部長(zhǎng)王毅在談習(xí)總書(shū)記這四字外交政策時(shí)進(jìn)一步解釋說(shuō)：中非是命運(yùn)共同體，永遠(yuǎn)做可靠朋友和真誠(chéng)伙伴，相互支持、相互幫助，努力實(shí)現(xiàn)各自的“中國(guó)夢(mèng)”和“非洲夢(mèng)”[19]。2014年5月，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)訪(fǎng)問(wèn)非洲，提出中非開(kāi)展“六大工程”和“三大網(wǎng)絡(luò)”合作倡議，為中非合作規(guī)劃了藍(lán)圖。2015年，有17位非洲國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人訪(fǎng)華或來(lái)華出席活動(dòng)，為近年來(lái)最多。中非高層密集往來(lái)，增進(jìn)了雙方政治互信，加強(qiáng)了在地區(qū)和國(guó)際重大問(wèn)題上的溝通與協(xié)作。總體而言，從發(fā)展方向上看，中國(guó)對(duì)非援助正在向“擴(kuò)大規(guī)模、創(chuàng)新方式和提高效果”[20]的方向努力，這種變化不僅體現(xiàn)在政策轉(zhuǎn)變和數(shù)據(jù)變化上，也體現(xiàn)在國(guó)際社會(huì)和受援國(guó)的效用評(píng)價(jià)。

從中非雙邊締結(jié)的政策文件中觀(guān)察，2011年，中國(guó)發(fā)表了第一個(gè)對(duì)外援助白皮書(shū)，標(biāo)志著中國(guó)對(duì)外援助開(kāi)始走向了公開(kāi)化和透明化。由此，中國(guó)的對(duì)外援助體系的立體化和綜合性特征日益凸顯，并日漸成為中國(guó)國(guó)際形象的重要組成部分。近年來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入攻堅(jiān)階段，需要更加穩(wěn)定的國(guó)際環(huán)境，對(duì)外援助作為國(guó)家的一項(xiàng)戰(zhàn)略性支出，在發(fā)展和鞏固我國(guó)和發(fā)展中國(guó)家的友誼、促進(jìn)雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系、維護(hù)國(guó)家利益和安全等方面發(fā)揮的作用不可替代。2014年，中國(guó)政府再次發(fā)布《中國(guó)的對(duì)外援助》白皮書(shū)，介紹了2010年至2012年中國(guó)對(duì)外援助情況，也是對(duì)2011年發(fā)布的白皮書(shū)進(jìn)行補(bǔ)充和延續(xù)。與2011年的白皮書(shū)相比，中國(guó)政府確立了“相互尊重、平等相待、重信守諾、互利共贏(yíng)”的基本原則，秉承“不干涉受援國(guó)內(nèi)政，充分尊重受援國(guó)自主選擇發(fā)展道路”的理念[21]，將重點(diǎn)援助區(qū)域放在了亞洲和非洲以及低收入發(fā)展中國(guó)家。endprint

另外，中國(guó)政府在時(shí)隔10年之后，2015年12月再一次發(fā)表了《中國(guó)對(duì)非洲政策文件》，同2006年相比，此文件明確中非要建立和發(fā)展政治上平等互信、經(jīng)濟(jì)上合作共贏(yíng)、文明上交流互鑒、安全上守望相助、國(guó)際事務(wù)中團(tuán)結(jié)協(xié)作的全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，目標(biāo)在于鞏固和夯實(shí)中非命運(yùn)共同體。并且明確指出“加強(qiáng)同非洲國(guó)家的團(tuán)結(jié)與合作始終是中國(guó)獨(dú)立自主和平外交政策的重要基石，是中國(guó)長(zhǎng)期堅(jiān)定的戰(zhàn)略選擇。新形勢(shì)下，中國(guó)將秉持真實(shí)親誠(chéng)對(duì)非政策方針和正確義利觀(guān)，推動(dòng)中非友好互利合作實(shí)現(xiàn)新的跨越式發(fā)展”[22]。合作方式拓展為助推非洲工業(yè)化，助力非洲農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，全面參與非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)中非金融合作，促進(jìn)中非貿(mào)易與投資便利化，深化資源能源合作，拓展海洋經(jīng)濟(jì)合作七個(gè)方面。將援助重點(diǎn)放在人力資源開(kāi)發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)和糧食安全、氣候變化、防治荒漠化、野生動(dòng)植物和環(huán)境保護(hù)以及人道主義援助等領(lǐng)域，提高非洲的自主發(fā)展能力。

總體而言，中國(guó)對(duì)非援助不同于OECD-DAC的傳統(tǒng)援助，致力于激發(fā)非洲的內(nèi)生性發(fā)展動(dòng)力。用投資刺激市場(chǎng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，用貿(mào)易讓中非之間發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，將援助集中于大型公共工程和基礎(chǔ)設(shè)施，讓政府和市場(chǎng)的作用有機(jī)結(jié)合，促進(jìn)非洲本土經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和減貧，逐步擺脫援助依賴(lài)。

四、 中國(guó)對(duì)非洲援助的效應(yīng)評(píng)價(jià)

對(duì)于援助功效的分析大多可分為兩類(lèi)：援助樂(lè)觀(guān)主義與援助悲觀(guān)主義。從21世紀(jì)初開(kāi)始，援助大幅增加，這表明援助樂(lè)觀(guān)主義者占了上風(fēng)，已成功勸說(shuō)各國(guó)政府相信援助有效，增加援助會(huì)有好的效果。但情勢(shì)并非一向如此，在20世紀(jì)90年代末之時(shí)，是援助悲觀(guān)主義者占據(jù)上風(fēng)，全球?qū)Ψ窃霈F(xiàn)下滑，援助對(duì)發(fā)展的影響呈現(xiàn)不確定性。從對(duì)援助進(jìn)行分析的歷史看，觀(guān)點(diǎn)也一直在這兩者之間搖擺不定[23]（26）。作為外交政策的一個(gè)重要組成部分，對(duì)外援助服務(wù)于援助國(guó)的國(guó)家利益以及人道主義需要[24]，但這并不意味著對(duì)外援助完全由援助國(guó)的外交政策目標(biāo)驅(qū)動(dòng)；相反，援助活動(dòng)也會(huì)影響受援國(guó)的國(guó)內(nèi)政治[25]。所以探討援助效果問(wèn)題，一方面可以考察援助是否實(shí)現(xiàn)了援助國(guó)及受援國(guó)的政治意圖和預(yù)定目標(biāo)，另一方面可以考察受援國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及對(duì)援助國(guó)的公眾評(píng)價(jià)等指標(biāo)。力求受援國(guó)在援助行為發(fā)生過(guò)程中逐漸演化成“非捆綁性援助”（untied aid），強(qiáng)調(diào)受援國(guó)在發(fā)展中的自主性[26]。因此，本文從援助客體角度評(píng)價(jià)中國(guó)對(duì)非洲的援助成效。

中國(guó)的對(duì)外援助從開(kāi)始起步除了受到政治和意識(shí)形態(tài)的影響之外，也受到中國(guó)傳統(tǒng)文化價(jià)值的影響，既予以弱者最大可能的道義支持而且不視之為對(duì)受援國(guó)的恩賜，因此中國(guó)的援助一直堅(jiān)持尊重受援國(guó)的主權(quán)，不附加任何條件的原則?；诖耍茉健侵薰妼?duì)援助的評(píng)價(jià)對(duì)于援助效果和可持續(xù)性至關(guān)重要。

受援國(guó)當(dāng)?shù)鼐用窈凸賳T并不是被動(dòng)地接受援助國(guó)的項(xiàng)目，他們?cè)陧?xiàng)目周期的各個(gè)環(huán)節(jié)都可能發(fā)揮其能動(dòng)性，不斷形塑其他行動(dòng)者的行為和項(xiàng)目過(guò)程，使其進(jìn)入自己的“項(xiàng)目”，按照自己的意愿運(yùn)行[27]。因此，發(fā)展項(xiàng)目并非是從目標(biāo)到結(jié)果的簡(jiǎn)單的線(xiàn)性過(guò)程[28]。

首先，從援助的需求角度看，2015年皮尤研究中心全球態(tài)度項(xiàng)目調(diào)查結(jié)果顯示，大多數(shù)被調(diào)查的非洲公眾（68%）認(rèn)為自己國(guó)家需要更多的國(guó)際援助。其中塞內(nèi)加爾、布基納法索和烏干達(dá)三國(guó)超過(guò)80%的公眾持有這個(gè)觀(guān)點(diǎn)，而人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）水平較高的南非則僅有26%的公眾認(rèn)為有必要獲得更多的國(guó)際援助。（見(jiàn)圖1）當(dāng)被問(wèn)到自己國(guó)家在哪些方面亟待提高時(shí)，多數(shù)非洲公眾表示醫(yī)療健康和教育是首要關(guān)注[29]。

其次，從援助的認(rèn)可程度來(lái)看，2016年10月非洲晴雨表發(fā)布的報(bào)告顯示，在被調(diào)查的35個(gè)國(guó)家中，認(rèn)為“非洲人是否清楚地認(rèn)識(shí)到中國(guó)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在其國(guó)家的重要性”，超過(guò)三分之二（69%）的受訪(fǎng)者表示，這些活動(dòng)具有“一定影響力”（27%）或“很大影響力”（42%）。依據(jù)國(guó)家來(lái)看，馬里（90%）、加蓬（87%）、喀麥隆（81%）和尼日爾（80%）中超過(guò)80%的公眾認(rèn)為中國(guó)的經(jīng)濟(jì)對(duì)于其國(guó)家有“一定影響力”或“很大影響力”，而在圣多美和普林西比（43%）和摩洛哥（49%）選擇該項(xiàng)的只有不到一半[30]。（見(jiàn)圖2）依據(jù)性別來(lái)看，男人（73%）比女人（66%）、城市居民（73%）比農(nóng)村居民（67%）認(rèn)為中國(guó)的影響力更大（見(jiàn)圖3）。[30]

總體而言，近三分之二（63%）的非洲人認(rèn)為，中國(guó)的影響“較為”或“非?！狈e極，而只有15%的非洲人認(rèn)為較為或非常消極，贊成的觀(guān)點(diǎn)在馬里（92%）、尼日爾（84%）和利比里亞（81%）最為普遍[30]。非洲民眾不僅僅認(rèn)可中國(guó)在非洲的重要經(jīng)濟(jì)和政治角色，同時(shí)普遍認(rèn)為中國(guó)是為非洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展做“加法”，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式對(duì)其具有較好的示范效應(yīng)。

最后，從援助項(xiàng)目的有效性來(lái)看，2016年非洲晴雨表調(diào)查顯示，對(duì)中國(guó)在非洲的正面形象最重要的有利因素為其對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施/發(fā)展和經(jīng)濟(jì)的投資以及其產(chǎn)品的成本。（見(jiàn)圖4）中國(guó)的援助一般都是物資支持和成套項(xiàng)目建設(shè)，項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)施都由中國(guó)的公司和機(jī)構(gòu)直接完成。這種方式可能不利于培養(yǎng)當(dāng)?shù)氐哪芰?，但由于不涉及直接的資金，可避免腐敗的發(fā)生，同時(shí)減少了交易成本。自20世紀(jì)50年代以來(lái)，成套項(xiàng)目和一般物資援助占中國(guó)對(duì)外援助支出總量的70%—80%，中國(guó)對(duì)非援助也以成套項(xiàng)目為主。（表5）

但是，根據(jù)歷史經(jīng)驗(yàn)，實(shí)踐證明，僅依靠無(wú)償援助很難改變非洲的貧困狀況。順應(yīng)這種形勢(shì)，中國(guó)政府應(yīng)積極探討新型的援助方式，考慮優(yōu)化援助的效果，特別是將援助用于與非洲公眾生活密切相關(guān)的領(lǐng)域，用最少的開(kāi)支取得更大的成效，從而真正推動(dòng)受援方民生改善，提高非洲的自主發(fā)展能力。

五、 結(jié)論

中國(guó)的對(duì)外援助特別是對(duì)非援助在過(guò)去50多年中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，形成了不同于西方以發(fā)展干預(yù)為特點(diǎn)的支持性援助體系，為有效幫助非洲和其他發(fā)展中國(guó)家提供了不同的模式。根據(jù)2013年4月美國(guó)全球發(fā)展中心發(fā)布的一份報(bào)告，該報(bào)告把ODA和其他官方流動(dòng)（Other Official Flows，OOF）兩項(xiàng)之和作為對(duì)外援助數(shù)額。報(bào)告稱(chēng)2000年至2011年，中國(guó)共為50個(gè)非洲國(guó)家援助了1673個(gè)項(xiàng)目，援助總金額大越位750億美元同一時(shí)期，美國(guó)對(duì)非援助大約為900億美元，中美兩國(guó)對(duì)非援助的規(guī)模已差距不大。[31]。endprint

從上圖可以看出，從2000年開(kāi)始，中國(guó)對(duì)非洲的援助已經(jīng)和美國(guó)基本相當(dāng)，在2006年，中國(guó)已經(jīng)超過(guò)美國(guó)對(duì)非援助額，基本DAC對(duì)非洲援助總額的近三分之一。非洲已經(jīng)成為我國(guó)對(duì)外援助金額最多、援助力度最大的地區(qū)，并在我國(guó)對(duì)外援助體系中占據(jù)著主導(dǎo)地位。但是，分析近年來(lái)中國(guó)對(duì)非洲援助的國(guó)別和領(lǐng)域分布以及非洲公眾的滿(mǎn)意度，中國(guó)對(duì)非援助還面臨諸多挑戰(zhàn)。

首先，中國(guó)對(duì)非洲援助的國(guó)別分布的不均衡。截至2013年，中國(guó)援助非洲的國(guó)家已經(jīng)達(dá)到52個(gè)，基本上覆蓋了全部的非洲國(guó)家。但從援助金額上看，地域分布卻極為不均衡，2000-2011年中國(guó)援助非洲的最多的10個(gè)國(guó)家的金額約占中國(guó)全部援非金額的70%，對(duì)加納一個(gè)國(guó)家的援助甚至占到了全部援助額的15%[32]（52），顯示出援助資金區(qū)域分布的巨大差異性。

其次，中國(guó)對(duì)非援助的領(lǐng)域分布不均衡。中國(guó)對(duì)非援助的70%以上的資金集中在與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，對(duì)政府建設(shè)、教育等領(lǐng)域的援助金額不足5%[32]（52）。另外，中國(guó)對(duì)非洲援助方式多種多樣，但債務(wù)減免及低息貸款卻在我國(guó)對(duì)非援助中占據(jù)主導(dǎo)地位，相比之下， 其他集中方式的援助金額較少。

第三，中國(guó)對(duì)非援助多為“捆綁式援助”。中國(guó)對(duì)非洲的援助很多時(shí)候并不是獨(dú)立進(jìn)行的，而是與其他具有商業(yè)性質(zhì)的項(xiàng)目結(jié)合在一起，二者之間難以區(qū)分，直接投資和有償?shù)捻?xiàng)目援建等已經(jīng)成為中國(guó)對(duì)非援助的一部分，中國(guó)對(duì)非洲的援助一般包含在經(jīng)濟(jì)貿(mào)易往來(lái)當(dāng)中。這一方面順應(yīng)了雙方南南合作的主題，互利共贏(yíng)；但另一方面，由于我國(guó)這種打包式的援助，造成了我國(guó)對(duì)非援助金額統(tǒng)計(jì)上的困難，在一定程度上也影響了國(guó)際評(píng)價(jià)和非洲公眾的評(píng)價(jià)。但是，目前看來(lái)，這種“捆綁式援助”的方式并不能從根本上改變，因?yàn)槿绻坏⒃唾Q(mào)易分離開(kāi)來(lái)，就會(huì)導(dǎo)致援助和市場(chǎng)原則、比較優(yōu)勢(shì)甚至互惠互利相隔離，也不利于當(dāng)前非洲的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

當(dāng)前，中國(guó)仍處在國(guó)際發(fā)展合作的學(xué)習(xí)階段。所以，從援助管理角度看，中國(guó)政府應(yīng)進(jìn)一步提高合作項(xiàng)目的透明度，更加開(kāi)放和主動(dòng)地提供更好的數(shù)據(jù)，并使相關(guān)法律法規(guī)更加明確，這也能增加中國(guó)政府對(duì)國(guó)內(nèi)納稅人和國(guó)際社會(huì)的責(zé)任感。從援助效果角度看，中國(guó)企業(yè)由于還沒(méi)有完全遵守所在國(guó)國(guó)內(nèi)的法律法規(guī)，造成合作滿(mǎn)意度較低。為此，應(yīng)加強(qiáng)企業(yè)的教育和培訓(xùn)，接受東道國(guó)政府的檢查和評(píng)估，同時(shí)，中國(guó)政府應(yīng)該用心傾聽(tīng)發(fā)展合作伙伴的聲音，鼓勵(lì)企業(yè)履行它們的企業(yè)社會(huì)責(zé)任，并與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和民間社會(huì)組織緊密合作，做好項(xiàng)目的監(jiān)測(cè)和評(píng)估工作，注重援助和項(xiàng)目合作的有效性、包容性和可持續(xù)性。

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（責(zé)任編輯：北 緯）