中國養(yǎng)老制度運行中的政府職責(zé)完善研究

崔恒展 劉 雪

(濟(jì)南大學(xué) 政法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014)

2016年5月27日，習(xí)近平總書記在中共中央政治局關(guān)于我國人口老齡化的形勢和對策第三十二次集體學(xué)習(xí)時強調(diào)：“人口老齡化是世界性問題，對人類社會產(chǎn)生的影響是深刻持久的”，“敬老愛老是中華民族的傳統(tǒng)美德。要把弘揚孝親敬老納入社會主義核心價值觀宣傳教育，建設(shè)具有民族特色、時代特征的孝親敬老文化”，指出“要著力完善老齡政策制度”，并強調(diào)“要著力發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)和老齡產(chǎn)業(yè)”“要著力健全老齡工作體制機制”①習(xí)近平：《推動老齡事業(yè)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展》，http://www.cncaprc.gov.cn/contents/2/174584.html.。應(yīng)對人口老齡化既要學(xué)習(xí)借鑒國外成功經(jīng)驗，又要立足國情，挖掘和弘揚中國傳統(tǒng)家庭孝養(yǎng)和政府積極干預(yù)的資源優(yōu)勢。有研究提出：“中國是一個早熟的現(xiàn)代國家。早在歐洲出現(xiàn)現(xiàn)代民族——國家之前，現(xiàn)代國家的基本結(jié)構(gòu)和特征在中國就已經(jīng)形成，而這種結(jié)構(gòu)建立之后穩(wěn)定地運行了兩千多年”②韓水法：《現(xiàn)代民族—國家結(jié)構(gòu)與中國民族—國家的現(xiàn)代形成》，《天津社會科學(xué)》 2016年第5期。。養(yǎng)老制度無疑是“早熟中國”社會制度的有機組成部分。提起中國傳統(tǒng)養(yǎng)老制度，許多人會不由地想到“家庭養(yǎng)老”，而嚴(yán)格講這有失偏頗。中國漫長封建時代所形成的傳統(tǒng)養(yǎng)老模式，準(zhǔn)確地說應(yīng)是以尊老敬老文化為支撐，以完善的法規(guī)政策為后盾，以家庭養(yǎng)老為主體，以政府養(yǎng)老為補充，以社會養(yǎng)老為輔助的制度設(shè)計。家庭養(yǎng)老只是傳統(tǒng)養(yǎng)老制度的一部分，當(dāng)然是主要部分。家庭和政府都是養(yǎng)老的責(zé)任主體，絕大多數(shù)老年人的物質(zhì)供養(yǎng)和生活照料要由家庭承擔(dān)，極少部分特定社會成員即所謂“鰥寡孤獨廢疾者”則由政府提供直接養(yǎng)老保障，民間自發(fā)的互助互濟(jì)、慈善救助則起到了一定的輔助作用。傳統(tǒng)養(yǎng)老模式總體而言是政府承擔(dān)有限責(zé)任的一種制度設(shè)計，但整個制度的設(shè)計及其運行又無不隱含著政府的作用，并延續(xù)和影響至今。本文擬從傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老入手，通過對古代鰥寡孤獨保障的回顧及新中國養(yǎng)老制度運行中政府職責(zé)完善的梳理，引發(fā)應(yīng)對人口老齡化的思考。

一、政府是家庭養(yǎng)老制度建立和實施的推動者和保障者

建立在代際傳遞基礎(chǔ)上的傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老，核心內(nèi)涵是養(yǎng)老的職責(zé)由老年人的家庭成員(主要是老年人的兒孫)承擔(dān)，所謂“養(yǎng)兒防老”。為確保家庭養(yǎng)老的實施，智慧的中國古人營造并形成了確保家庭養(yǎng)老實施的軟硬兩方面環(huán)境，即尊老敬老文化環(huán)境及懲治不孝行為的法制環(huán)境。

(一)尊老敬老文化與家庭養(yǎng)老的倫理基礎(chǔ)和道德約束

尊老敬老文化的養(yǎng)成為家庭養(yǎng)老奠定了倫理基礎(chǔ)并提供了道德約束?！白鹄暇蠢献鳛槲覈膬?yōu)秀傳統(tǒng)文化，源于春秋時代，滲透到社會生活的方方面面，成為傳統(tǒng)社會養(yǎng)老的重要思想基礎(chǔ)。尊老敬老的概念源于家庭倫理，與孝道有著十分密切的關(guān)系”*王哲：《專家:我國尊老養(yǎng)老問題的社會現(xiàn)狀不容樂觀》，中新網(wǎng)，http://www.chinanews.com/sh/2015/10-21/7581798.shtml.。然而，“動物行為學(xué)研究證明，動物對后代的關(guān)愛遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了對父母的關(guān)愛，這是在漫長的自然選擇過程中一種動物族群得以繁衍而未被自然所淘汰滅絕的需要。作為從動物中走出來的人類同樣如此，只不過人類為了克服和矯正動物的自然本性，通過制定尊老的倫理規(guī)范以區(qū)別于動物”*萬里：《人文關(guān)懷視野下的獨生子女政策——對我而言，你是整個世界》，《書屋》2010年第2期。。也就是說，孝養(yǎng)老人并不是一種人類的天性，而是一種后天的文化養(yǎng)成。

文化一旦養(yǎng)成，則具有規(guī)范人的行為的作用?！拔幕淖饔檬且陨鐣?guī)范‘化’人，以發(fā)揮理性對人的行為的主導(dǎo)作用。每一種文化都提供具有約束性、普遍起制約作用的行為規(guī)范。每個社會都會通過家庭啟蒙、學(xué)校教育、社會示范、公眾輿論等文化手段，將社會規(guī)范加之于個人，以實現(xiàn)文化的規(guī)范和約束作用。文化所代表的就是歷史積淀下來的，并被特定社會、一定群體所共同認(rèn)可、遵循的行為規(guī)范，它對個體的行為具有先在的給定性和約束性。個人如果明顯背離生活于其中的文化環(huán)境，其生存就會陷于困境”*楊耕：《文化的作用是什么》，《光明日報》2014年10月14日。。這種文化的養(yǎng)成一定意義上說也是歷朝歷代政府極力推動的結(jié)果?！白鹄橡B(yǎng)老是我國的優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，也是社會和家庭的一種行為模式。在我國，這種文化和模式之所以能夠綿延千載，一個重要原因是尊老養(yǎng)老與政府之間形成了相互依存的密不可分的關(guān)系，尊老養(yǎng)老本質(zhì)上是一種政府行為”*姚遠(yuǎn)、范西瑩：《從尊老養(yǎng)老文化內(nèi)涵的變化看我國調(diào)整制定老齡政策基本原則的必要性》，《人口與發(fā)展》2009年第2期。。

源于家庭倫理，與孝道密切相關(guān)的尊老敬老文化形成后，通過政府的刻意“教化”，能對養(yǎng)老行為潛移默化地發(fā)揮倡導(dǎo)、引導(dǎo)、弘揚、褒揚、指斥、譴責(zé)等作用，從而為家庭養(yǎng)老奠定倫理基礎(chǔ)和道德約束這一“軟環(huán)境”。

(二)不孝的懲治與家庭養(yǎng)老的底線標(biāo)準(zhǔn)和制度保障

近乎嚴(yán)酷的懲治措施為家庭養(yǎng)老的實施提供了底線標(biāo)準(zhǔn)和兜底制度保障。正如已有研究所說，孝本屬倫理道德范疇,但不孝即要受到法律的嚴(yán)厲懲罰?！缎⒔?jīng)·五刑》《魏書·刑法志》《隋書·刑法志》均對不孝有所懲罰。唐律繼承了隋朝的規(guī)定,把不孝列入開篇的“十惡”之中。卷一《名例·凡七條》“十惡”條:一曰謀反,… …四曰惡逆,… …六曰大不敬,七曰不孝,八曰不睦,九曰不義,十曰內(nèi)亂。四曰惡逆。謂毆及謀殺祖父母、父母,殺伯叔父母、姑、兄姊、外祖父母、夫、夫之祖父母、父母*任映艷：《從〈唐律疏議〉看中國古代的孝親思想》，《蘭州交通大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2007年第2期。。

通過嚴(yán)刑峻法對不孝行為和不孝者予以懲治，能夠抑制和減少不孝行為的發(fā)生，在為家庭養(yǎng)老的實施提供底線標(biāo)準(zhǔn)和兜底制度保障的同時，也是一種強行的化民成俗的“教化”過程，營造的是家庭養(yǎng)老的“硬環(huán)境”。在此過程中，政府既是傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老制度建立的推動者，又是傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老制度實施的保障者，主要發(fā)揮倡導(dǎo)、引導(dǎo)、監(jiān)督、規(guī)范作用。

一定角度而言，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老制度本身就是歷朝歷代政府推動建立的，或者說是歷朝歷代政府精心設(shè)計的一種制度安排。

二、“仁政之先”的中國古代鰥寡孤獨保障

鰥寡孤獨保障產(chǎn)生的思想淵源主要是民本和仁愛思想。民本思想發(fā)端于商周交替之時，“民惟邦本，本固邦寧”(尚書·五子之歌)，強調(diào)只有以百姓為國家的根本，根本穩(wěn)固了，國家才會安寧。儒家的仁愛思想由孔子首創(chuàng)，“在儒家看來，遵循‘仁’的道德原則，就要在廣泛的社會生活領(lǐng)域做到愛而無私，視人如己，對老弱病殘和鰥寡孤獨者給予積極熱情的關(guān)心和幫助，使物盡其用，人盡其才，人人都能感受和體會到作為人類一員的溫暖和幸福。這種博愛意識和道德情懷，反映和體現(xiàn)了儒家道德理論中深厚的人道主義精神”*郭魯兵、杜振吉：《論“仁”在儒家倫理思想中的地位及其意義》，《山東社會科學(xué)》2007年第11期。。孟子在孔子“仁學(xué)”基礎(chǔ)上提出“仁政”學(xué)說，鰥寡孤獨保障被視為“仁政之先”：“老而無妻曰鰥，老而無夫曰寡，老而無子曰獨，幼而無父曰孤。此四者，天下之窮民而無告者也。文王發(fā)政施仁，必先斯四者”(孟子梁惠王下)。即實施仁政要先從鰥寡孤獨者開始，或說，對鰥寡孤獨者的優(yōu)先保障，是實施仁政的首要問題。鰥寡孤獨保障的制度化應(yīng)該開始于西漢，隨著強調(diào)對鰥寡孤獨者進(jìn)行“收養(yǎng)”成為“以儒家‘仁政’學(xué)說為主要思想基礎(chǔ)的傳統(tǒng)慈善事業(yè)的理念”*王衛(wèi)平：《論中國傳統(tǒng)慈善事業(yè)的近代轉(zhuǎn)型》，《江蘇社會科學(xué)》2005年第1期。，到明清時形成了較為完備的鰥寡孤獨居養(yǎng)制度。

明朝中期丘浚(丘濬)《大學(xué)衍義補》的相關(guān)內(nèi)容，為我們了解和認(rèn)識衍至“大明王朝”時的鰥寡孤獨保障提供了文本依據(jù)。該書于成化二十三年(1487年)面世，是丘?！胺e數(shù)十年學(xué)力與經(jīng)驗，專為帝王治國平天下而著的...將理學(xué)的政治理論與王朝的具體政策結(jié)合在一起，著重論述治平之策”*劉澤華主編：《中國政治思想史(隋唐宋元明清卷)》，浙江人民出版社1996年版，第494頁。。全書計160卷，其中卷十五“固邦本，愍民之窮”篇，可以看作是有關(guān)鰥寡孤獨保障的“治平之策”，可從鰥寡孤獨保障為什么是“仁政之先”、鰥寡孤獨保障的應(yīng)有內(nèi)涵、鰥寡孤獨保障的制度架構(gòu)等方面對其進(jìn)行簡單梳理。*本部分引文除特別標(biāo)注，皆引自“固邦本，愍民之窮”篇。參見(明)邱浚：《大學(xué)衍義補(上)》，京華出版社1999年版，第148-152頁。

(一)鰥寡孤獨優(yōu)先保障的必要性

1.鰥寡孤獨優(yōu)先保障是由施政難度決定的。對鰥寡孤獨者的保障難度大于對普通民眾的保障難度。丘浚通過對“《書·大禹漠》:不虐無告，不廢困窮，惟帝時克”的追問(即為什么“不虐無告，不廢困窮”只有堯帝時能夠做到)，提出“是以人君欲盡克艱之道，布德于有生之民非難，而施惠于無告之民為難也”。為說明原因他舉了兩個生動的例子：“樹藝者，培其方長非難，而蘇其枯槁為難。業(yè)醫(yī)者，已其疾病非難，而起其膏肓為難”。這有點類似于我們今天扶貧工作中所強調(diào)的“剩下的貧困人口貧困程度較深，減貧成本更高，脫貧難度更大”*2015年11月29日,《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》。。也就是說，和“有生之民”相比，如何“施惠于無告之民”需要更高的領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)和管理智慧。必須優(yōu)先保障“后世帝王，有志于堯舜之治，而思盡君道之難者，發(fā)政施仁，烏可后此”。

2.鰥寡孤獨優(yōu)先保障是古代帝王保民固本的成功施政經(jīng)驗。唐堯、虞舜、夏禹、商湯、周武王(即“二帝三王”)，是被中國古人所推崇的古代圣明帝王。丘浚引用《尚書無逸》“懷保小民，惠鮮鰥寡”，闡明無論是“昔帝舜告大禹以帝堯克艱之道，而以不虐無告，不廢困窮為言”，還是“今周公告成王，以文王無逸之實，而以懷保小民惠鮮鰥寡為言”，必須實施仁政，實施仁政要首先從鰥寡孤獨者開始：“自古帝王所以克艱其君，而所其無逸者，必先于發(fā)政施仁。而所以發(fā)政施仁者，必先于天民之無告者，前圣后圣，其揆一也”。

3.鰥寡孤獨優(yōu)先保障是解除該群體緊迫性生存危機的需要。所謂“惟恐后時，而其人或阽于死亡，而吾之惠不得以及之也”。民生保障需要采取“因人而異”的差別化對策措施，鰥寡孤獨者也有貧富之分，對“貧窶乏絕”鰥寡孤獨者的保障尤為必要：“民之生也，有富有貧。其富者，雖不幸而孤獨鰥寡，然猶有以為養(yǎng)生送死之具。惟夫既孤獨鰥寡矣，而又貧窶乏絕焉。生無以為生，死無以為死，其尤可哀哉。是以帝王之施仁政也，又于其中較其淺深，而為之赒恤，使之均得其所焉”。家庭養(yǎng)老的實現(xiàn)也離不開政府(“上之人”)的扶持：“民之生也，少者賴父母以鞠之。老者賴子孫以養(yǎng)之。生有衣食之資，死有葬祭之具，則其生遂而不窮矣。然其所以遂其生者，實賴上之人為之制產(chǎn)立法，使之相生養(yǎng)，相保愛，而不相棄背焉”。“貧窶乏絕”的鰥寡孤獨者，沒有政府的救助就無法維持生存：“其間不能無幼弱而失怙恃，衰老而無所依傍者焉。非上之人弘保息之政，舉振救之令，則彼何所控告，以全其身命，而盡其天年也哉”。

此外，丘浚認(rèn)為唐虞之世曾經(jīng)實現(xiàn)過“大道之行，天下為公。矜寡孤獨廢疾者，皆有所養(yǎng)”(禮記禮運)的所謂“堯舜之治”。后世所有“有志于堯舜之治者”，都應(yīng)以此為奮進(jìn)目標(biāo)。所謂“大道之行，謂唐虞之世也。當(dāng)是之時，家給而人足，老安而少懷，烏有所謂無告廢疾者哉。記禮者，猶以此為言，以見天下為公之世，無一人之不遂其生。則雖窮而無告，病而有疾者，皆有所養(yǎng)焉。舉隆古之盛，以示后世之法，使凡有志于堯舜之治者，皆當(dāng)以堯舜之心為心”。

(二)鰥寡孤獨保障的主要內(nèi)容

總體上可概括為對鰥寡孤獨者的“生養(yǎng)死葬”?！吧B(yǎng)”有制：鰥寡孤獨“此四者，天民之窮而無告者，皆有常餼”(禮記王制)?！瓣悵辉?皆有常餼，謂君上養(yǎng)以餼廩，有常制也”?！八涝帷庇辛睿骸懊洗褐拢邝缆衩h”(禮記月令)。邱峻認(rèn)為，“人之生也，全理氣之性，具骨肉之軀。其生也，有所養(yǎng)，其死也，有所藏，則人之始終畢矣。茍死而暴露其骼胔，必生而凍餒其身體者也。仁人君子，見之寧不惻然于心乎?此三代盛時，所以因時而有掩骼埋胔之令也”。

所謂“先王之于民也，制之養(yǎng)生之法，而使之得所養(yǎng)。有不得其養(yǎng)者，則施之以惠鮮之政，制為藏死之具，而使之得所藏。有不得其藏者，則施之以掩埋之令，不徒恤其生，而又恤其死也”。

(三)鰥寡孤獨保障的制度架構(gòu)

1.權(quán)威的施政依據(jù)。主要是皇帝的詔令。漢朝,文帝有“振貸之”詔令,宣帝有“假公田，貸種食，其加賜鰥寡孤獨高年帛”詔令，章帝有“其嬰兒無父母親屬，及有子不能養(yǎng)食者，廩給如律”詔令。其他朝代則有兼顧鰥寡孤獨者救助的詔令：“其視魏晉以來，因他事下詔而附列于條款之中者，有間也”。朱元璋“登極之七年，特詔天下”，對民間“子歿親老而無養(yǎng)，親歿子幼而無依”者，“今詔天下有司，具名以言。朕當(dāng)惠居存養(yǎng)，使不失所”。

2.明確的救助標(biāo)準(zhǔn)。“唐太宗貞觀元年，賜民年八十以上，有煢獨鰥寡疾病不能自存者，米三斛。紹興十三年，詔下錢塘、仁和二縣，踏逐近城寺院，充安濟(jì)坊。籍定老幼貧乏，不能自存者及乞食之人。每人日支米一升，錢十文，小兒半之”等。日本學(xué)者夫馬進(jìn)的相關(guān)研究可使該部分內(nèi)容更為豐富：從東漢到曹魏,地方官向被認(rèn)定為狂癡、孤老、鰥窮的人每天發(fā)放五升糧食(約相當(dāng)于明清時的1升)。漢代則以詔書形式向鰥寡孤獨者臨時發(fā)放粟帛，同時,也曾向高年、三老、力田、孝悌等頒賜。有時還根據(jù)詔書頒賜民爵。西漢頒賜的主要是帛,東漢頒賜的主要是粟。魏晉南北朝時代，《三國志》《晉書》等中有“賜鰥寡孤獨不能自存者粟，人五斛”的記載。*夫馬進(jìn)：《中國善會善堂史研究》，商務(wù)印書館2005年版，第34頁。

3.專門的救助設(shè)施。即設(shè)有專門收養(yǎng)鰥寡孤獨者的官辦機構(gòu)?！八纬鐚幵?，詔諸路置安濟(jì)坊。紹興二年，詔臨安府置養(yǎng)濟(jì)院。淳祐七年，創(chuàng)慈幼局，應(yīng)遺棄小兒，民間有愿收養(yǎng)者，官為倩貧婦就局乳視。官給錢米如令”。明朝“太祖開基之五年，詔天下郡縣，立孤老院”，“尋又改孤老院為養(yǎng)濟(jì)院”?！扒按嘶菝裰坝跓o告者，往往因事而行。其置為院場以?；葜撸家娪诖恕?。用現(xiàn)代話語表述就是，此類官辦收養(yǎng)機構(gòu)建立后，針對特定群體的特惠型福利制度誕生，相應(yīng)的管理機制也隨之產(chǎn)生。

4.規(guī)范的機構(gòu)管理。(1)有一定的資格條件限定?！胺裁裰陋殮埣?，不能自生者，許入院”。但從其“有司拘于事例，必須赴告通政司，送戶部下該管官司，取里鄰結(jié)狀，然后得與居養(yǎng)之列”的敘述可知，要獲得入院資格，不僅需要分管部門層層上報，而且還需要鄰里調(diào)查并出具證明，即入院需要進(jìn)行資格審查。(2)有明確的責(zé)任主體和待遇標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定?！肮贋橘狆B(yǎng)。每人月米三斗，薪三十斤。冬、夏布一匹。小口給三分之二”。(3)有相應(yīng)的法規(guī)制度保障。丘浚提到收養(yǎng)的規(guī)定“其初著之于令”，“既而著之于律”，“不特乎此，其后也，又申之以憲綱”。根據(jù)已有研究：“在明初法律體系中，上位法律效力層級是以‘制書’名義頒布的表述國家典章制度的基本法律，有較強的穩(wěn)定性。在基本法律制定方面，頒布了《大明令》《大明律》…《憲綱》等法律。其中《大明令》是治國總章程，……《大明律》是刑事典章，……《憲綱》是規(guī)范監(jiān)察制度的法律”*楊一凡：《明代典例法律體系的確立與令的變遷——“律例法律體系”說、“無令”說修正》，《華東政法大學(xué)學(xué)報》2017年第1期。。由此可見，收養(yǎng)機構(gòu)的運行管理，不僅有行政規(guī)范，而且有違規(guī)懲治，還有相應(yīng)的監(jiān)察督促?！胺馋姽压陋?，每月給米，每歲給布，務(wù)在存恤。監(jiān)察御史、按察司官，常加體察”；“凡鰥寡孤獨及廢疾之人，貧窮無親屬依倚，不能自存，所在官司應(yīng)收養(yǎng)而不收養(yǎng)者，杖。若應(yīng)給衣糧，而官吏尅減者，以監(jiān)守自盜論”；“存恤孤老，仁政所先。仰府州縣所屬，凡有鰥寡孤獨廢疾無依之人，俱收于養(yǎng)濟(jì)院，常加存恤。合得衣糧，依期按月支給。毋令失所。遇有疾病，督醫(yī)治療”。

此外，針對鰥寡孤獨者入院資格審查“文移上下，動經(jīng)旬月，彼無告窮民，豈能堪此?”丘浚提出了變“被動救助”為“主動救助”的對策建議：“為今之計，乞敕巡城御史，及兵馬司官，凡遇街衢悲呼丐食之人，即拘集赴官，詢其籍貫、居址，挨究有無親屬，產(chǎn)業(yè)。有產(chǎn)業(yè)者，責(zé)之管業(yè)之人。有親屬者，責(zé)之有服之親。如果產(chǎn)業(yè)親屬俱無，即發(fā)順天府，收入養(yǎng)濟(jì)院居養(yǎng)。如此，則無告之民皆沾實惠，而衢路之間，無悲號者矣”。

現(xiàn)有相關(guān)研究提出，居養(yǎng)(或說收養(yǎng))制度興起于宋代完善于明清。宋炯認(rèn)為，中央政府推行的針對城市“鰥寡孤獨貧乏不能自存者”的居養(yǎng)制度始于宋哲宗后期，“但直到崇寧元年(公元1102年)以后,在徽宗、蔡京等人的大力推動下,居養(yǎng)制才進(jìn)入大發(fā)展時期。崇寧五年(公元1106年),始定名為居養(yǎng)院。元符元年詔書體現(xiàn)了居養(yǎng)制度的基本內(nèi)容,史稱元符令。此后在具體的實施細(xì)節(jié)上雖有所變化和發(fā)展,但總的框架未變…到南宋時已經(jīng)萎縮”*宋炯：《兩宋居養(yǎng)制度的發(fā)展——宋代官辦慈善事業(yè)初探》，《中國史研究》2000年第4期。。王衛(wèi)平提出：“就中國傳統(tǒng)社會保障制度的發(fā)展脈絡(luò)而言，明清時期具有集大成的意義”。諸如養(yǎng)老慈幼等，制度層面有繼承，具體辦法、措施中有發(fā)展與創(chuàng)新。其中，“官方社會保障機構(gòu)養(yǎng)濟(jì)院，盡管宋代即已出現(xiàn)，元朝要求各地開設(shè)，但論制度設(shè)施之完善則在明清時期”*王衛(wèi)平：《明清時期傳統(tǒng)社會保障事業(yè)的發(fā)展及特點》，《江蘇社會科學(xué)》2014年第4期。。

夫馬進(jìn)認(rèn)為，根據(jù)大同理想,“在由真正的‘王者’統(tǒng)治的理想社會中,國家有義務(wù)對無依無靠、身有殘疾者進(jìn)行救濟(jì)。這是自古以來的理念”。但他認(rèn)為，這完全是一種理想社會。沒有人認(rèn)為也沒有人期待那種社會會在現(xiàn)實中誕生。那不過是應(yīng)該永遠(yuǎn)追求的目標(biāo)而已。歷代王朝推行鰥寡孤獨政策，僅僅是“為了使自己的統(tǒng)治正當(dāng)化,需要將理念用某種形式加以表現(xiàn)”*夫馬進(jìn)：《中國善會善堂史研究》，商務(wù)印書館2005年版，第31、33頁。。綜合前述丘浚有關(guān)鰥寡孤獨保障的相關(guān)闡述，竊以為該觀點有失偏頗。

鰥寡孤獨保障，作為中國歷史上一種面向特定群體的“社會福利制度”，曾以“仁政”之名被演繹至極致。古人有關(guān)鰥寡孤獨保障的思想理論、政策措施及實踐探索的諸多閃亮點，即使今天看來，對準(zhǔn)確理解和定位政府的養(yǎng)老職責(zé)，也仍然是有所裨益的。正如已有研究所說，“中國古代官方所舉行的社保活動通常以國家制度和政策等形式固定下來,形成較完備的被長期推行的制度?！吨芏Y》中的記載...唐宋以降的居養(yǎng)制度等都是有據(jù)可考的信史;到了明清時期,各項制度和政策日臻完善,這些政策和制度基本包括了社會救助層次的社會保障的主要內(nèi)容,即使以現(xiàn)代的眼光來衡量,也算得上是比較完備的”*周榮：《明清社會保障制度與兩湖基層社會》，武漢大學(xué)出版社2006年版，第12頁。。

三、新中國“三無”人員保障及政府養(yǎng)老的有限責(zé)任

2006年修訂頒布的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》關(guān)于供養(yǎng)對象部分明確提出：“老年、殘疾或者未滿16周歲的村民，無勞動能力、無生活來源又無法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人，或者其法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人無贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)能力的，享受農(nóng)村五保供養(yǎng)待遇”。因此，初始規(guī)范使用的“三無”人員是指具備“三無”特點的“老年、殘疾或者未滿16周歲的村民”，后來泛指城鄉(xiāng)所有具備此類特征的社會成員，日常生活中也有人用“孤老殘幼”或“老弱病殘”指代?！叭裏o”人員可以說是中國古代“鰥寡孤獨廢疾者”的現(xiàn)代稱謂。

(一)“三無”人員保障制度的產(chǎn)生及其發(fā)展演變

“三無”人員保障制度的產(chǎn)生肇始于新中國建立之初救濟(jì)和福利混用的救濟(jì)福利事業(yè)。1950年董必武在中國人民救濟(jì)代表會議上的講話中提到“‘救濟(jì)福利事業(yè)’是政府和人民同心協(xié)力醫(yī)治戰(zhàn)爭創(chuàng)傷并進(jìn)行和平建設(shè)一系列工作中的一個組成部分”*董必武：《新中國的救濟(jì)福利事業(yè)——一九五○年四月二十六日在中國人民救濟(jì)代表會議上的報告》，《江西政報》1950年第5期。。1949—1951年，剛剛誕生的共和國政府在當(dāng)時財政非常困難的情況下，撥出大量糧食和經(jīng)費，開展了一場以醫(yī)治戰(zhàn)爭創(chuàng)傷，安定人民生活，穩(wěn)定社會秩序，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和發(fā)展為主要任務(wù)的大規(guī)模、突擊性緊急救濟(jì)*米勇生：《社會救助》，中國社會出版社2009年版，第12頁。。從1953年開始，隨著整個國家形勢的發(fā)展變化，社會救濟(jì)工作開始由大規(guī)模的、突擊性的緊急救濟(jì)走上了經(jīng)?；⒁?guī)范化軌道，逐步建立了經(jīng)常性的救濟(jì)制度。在歷時3年左右的緊急救濟(jì)實踐為新中國社會救濟(jì)制度建立奠定基礎(chǔ)的同時，社會福利事業(yè)也開始初創(chuàng)，“一方面新建了一大批救濟(jì)福利事業(yè)單位(包括部分生產(chǎn)教養(yǎng)院)；一方面接收、調(diào)整、改造了國民黨開辦的‘救濟(jì)院’‘慈善堂’以及封建地域性的‘慈善堂’‘教養(yǎng)院’和外國津貼的救濟(jì)機構(gòu)。同時，還通過組織貧民生產(chǎn)自救，建立了貧民習(xí)藝所等早期的社會福利生產(chǎn)機構(gòu)。到1953年底，全國共有城市社會救濟(jì)福利事業(yè)單位920個，城市中受到救濟(jì)的人員近150萬人，收容孤老、孤兒、精神病人及其他人員37.4萬人”*王振耀：《社會福利和慈善事業(yè)》，中國社會出版社2009年版，第6頁。。

“三無”人員保障是與傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的一種制度安排。隨著第一個五年計劃(1953—1957)頒布實施，計劃經(jīng)濟(jì)體制開始建立，與此同時，城鄉(xiāng)分治的“二元體制”逐步形成，并最終在城市建立了以就業(yè)為基礎(chǔ)的單位保障(凡有單位的人都有保障)，游離于單位保障之外的“老弱病殘”被納入社會福利事業(yè)，由政府提供保障；農(nóng)村則建立了“隊為基礎(chǔ)，三級所有”的人民公社集體保障，并對“三無”人員建立了由集體負(fù)責(zé)的半救濟(jì)半福利性質(zhì)的“五?！敝贫取！霸诔鞘械膰冶Ｕ虾娃r(nóng)村的集體保障這兩張安全網(wǎng)中，已經(jīng)網(wǎng)羅了中國絕大部分人口，漏在網(wǎng)的外面的或者掛在網(wǎng)的邊上的人是極少數(shù)。當(dāng)時，只有這些邊緣群體才是吃‘政府救濟(jì)’的”*唐鈞：《中國社會救助制度的變遷與評估》，中國政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/ztzl/2005-12/31/content_143826.htm.。從一定意義上說，這一面向一小部分社會特定群體建立的社會福利制度，是中國自古以來傳統(tǒng)的由政府承擔(dān)主要責(zé)任的鰥寡孤獨保障在新中國的延續(xù)。

2006年國務(wù)院《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》明確“農(nóng)村五保供養(yǎng)資金，在地方人民政府財政預(yù)算中安排”，即農(nóng)村五保供養(yǎng)對象供養(yǎng)資金由政府公共財政負(fù)擔(dān)，明確了“五保供養(yǎng)”的地方政府負(fù)責(zé)制。

2014年國務(wù)院《社會救助暫行辦法》將城鄉(xiāng)“三無”人員保障制度統(tǒng)一為特困人員供養(yǎng)制度，明確“國家對無勞動能力、無生活來源且無法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人，或者其法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人無贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)能力的老年人、殘疾人以及未滿16周歲的未成年人，給予特困人員供養(yǎng)”。2016年2月，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步健全特困人員救助供養(yǎng)制度的意見》進(jìn)一步明確“強化政府托底保障職責(zé)，為城鄉(xiāng)特困人員提供基本生活、照料服務(wù)、疾病治療和殯葬服務(wù)等方面保障，做到應(yīng)救盡救、應(yīng)養(yǎng)盡養(yǎng)”。

(二)政府養(yǎng)老的有限責(zé)任及其合理性

新中國建立后直至改革開放前的傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)時期，政府除了負(fù)責(zé)“三無”人員養(yǎng)老外，還承擔(dān)著城鎮(zhèn)國家機關(guān)及企事業(yè)單位離退休人員的養(yǎng)老保障。由于沒有建成社會養(yǎng)老保險制度，當(dāng)時城鎮(zhèn)“單位保障”的離退休人員即使是企業(yè)職工，也因其單位的國有或集體屬性，最終需要政府“買單”，但畢竟當(dāng)時的城鎮(zhèn)人口不足20%，80%以上都生活在農(nóng)村，當(dāng)時延續(xù)的仍然是中國傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老。因此，從總體而言政府仍然只承擔(dān)了養(yǎng)老的有限責(zé)任，承擔(dān)主要責(zé)任的是家庭。

政府承擔(dān)有限養(yǎng)老責(zé)任是特定社會發(fā)展階段“迫于無奈”的一種理性選擇，也是世界各國的一種“通行做法”。所謂“‘福利’概念在形成之初，就處在一種名實分離的狀態(tài)。以歐洲為例，名義上，‘福利’指向?qū)θw國民體面生活的打造，似乎是一種錦上添花的行為；但實際執(zhí)行中，無論是英國的伊麗莎白濟(jì)貧法，還是俾斯麥早期的執(zhí)政政策，都是以照顧小眾困難群體為目標(biāo)，是一種雪中送炭式的制度。這顯然與當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平密切相關(guān)，政府的財力尚不足以為普羅大眾提供支持，只有先從最需要的群體做起；而在彼時的英德諸國，鰥寡孤獨、老弱病殘尚是一個為數(shù)不少的群體，以解決這部分人的溫飽、醫(yī)養(yǎng)等生存需要為方向，是最符合邏輯的做法。同樣，日本、韓國、中國效仿西方建立現(xiàn)代政府后，最初實行的社會福利制度，也是以保障少數(shù)困難群體的基本生活為主”*民政部社會福利和慈善事業(yè)促進(jìn)司：《關(guān)于新形勢下社會福利事業(yè)發(fā)展的認(rèn)識與探討》，《中國民政》2017年第10期。。

四、《老年人權(quán)益保障法》出臺修訂及政府法定養(yǎng)老職責(zé)

在適應(yīng)社會變遷和應(yīng)對人口老齡化挑戰(zhàn)過程中，伴隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國政府對民生領(lǐng)域的關(guān)注日趨提升，投入不斷加大，政府養(yǎng)老的法定職責(zé)開始建立和明確，責(zé)任領(lǐng)域漸趨拓寬，面向老年群體的社會福利也開始了由“補缺”向“適度普惠”轉(zhuǎn)變。有研究提出：“中國社會結(jié)構(gòu)具有超穩(wěn)定特質(zhì)，然而在現(xiàn)代進(jìn)程的歷史節(jié)點上，經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)在不可逆轉(zhuǎn)地市場化，政治和文化系統(tǒng)也在艱難地做出相應(yīng)調(diào)整，認(rèn)清社會演變的方向是進(jìn)行理論探索的前提”*焦玉良：《系統(tǒng)障礙與制度替代——論關(guān)系信任對社會秩序的影響》，《濟(jì)南大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2016年第5期。?？v向?qū)用嬷袊B(yǎng)老制度由傳統(tǒng)向現(xiàn)代的演變，應(yīng)該以《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》的頒布實施為標(biāo)志。

(一)《老年人權(quán)益保障法》出臺背景及其局限

肇始于20世紀(jì)70年代末80年代初的改革開放，不僅帶來了傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)政治體制的變革，而且推動了社會變遷，大量農(nóng)村人口流入城市。伴隨著城市化加速，在傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型的過程中，“以家庭養(yǎng)老為主的養(yǎng)老模式所依據(jù)的社會、經(jīng)濟(jì)、人口和家庭條件已經(jīng)發(fā)生了很大變化,已經(jīng)不合時宜”*李志宏：《〈老年法〉修訂研究》，《前沿》2010年第22期。。

與此同時，日趨嚴(yán)峻的老齡化，使得“養(yǎng)老問題”成了“我國政府面臨的不容回避的課題”：“養(yǎng)老問題將成為不僅關(guān)系當(dāng)代勞動者,而且事關(guān)子孫后代的千秋大業(yè)。來自國際社會的經(jīng)驗告訴我們,一套行之有效的養(yǎng)老制度,將成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的有力杠桿。加大養(yǎng)老保險改革力度,加快改革步伐,已是我國政府面臨的不容回避的課題,任何拖延、消極等待,都將貽誤時機,最終將付出更大的代價”*徐周同：《銀色浪潮:中國世紀(jì)之交沖擊波——寫在〈老年人權(quán)益保障法〉實施之際》，《社會工作》1996年第5期。。

在此背景下，《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》頒布，并從1996年10月1日起施行。傳統(tǒng)中國以“經(jīng)濟(jì)上供養(yǎng)、生活上照料和精神上慰藉”為主要內(nèi)容的老年人贍養(yǎng)，變成了以“實現(xiàn)老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所為、老有所學(xué)、老有所樂”為目標(biāo)的老年人權(quán)益保障。但正如已有研究所說，雖然該法的頒布實施的確“填補了我國老年人權(quán)益保障方面的立法空白,開啟了我國老齡工作新時代”*李志宏： 《〈老年法〉修訂研究》，《前沿》2010年第22期。，并且“在‘社會保障’一章中突出地將養(yǎng)老保險列為首條，標(biāo)志著中國政府對建立養(yǎng)老保險制度的重視……充分顯示出中國政府對老齡化問題的關(guān)注”,但“整個法中蘊含以家庭養(yǎng)老為主、社會養(yǎng)老為輔的立法精神”*相自成：《人口老齡化及其法律對策——評中國第一部《老年人權(quán)益保障法》，《中國法律》1996年第4期。，政府的養(yǎng)老職責(zé)有所涉及，但不夠具體明確。

(二)《老年人權(quán)益保障法》的修訂及政府職責(zé)的明確

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的進(jìn)一步變革和老齡化局勢的加劇，黨和政府及社會各界對應(yīng)對人口老齡化認(rèn)識不斷加深，對策措施不斷加強。以2011年9月國務(wù)院《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》為標(biāo)志，老齡工作從一個政府部門的具體工作上升為國家層面的任務(wù)。有權(quán)威機構(gòu)提出“應(yīng)把積極應(yīng)對人口老齡化戰(zhàn)略上升為基本國策”*全國老齡委辦公室政策研究部：《應(yīng)把積極應(yīng)對人口老齡化戰(zhàn)略上升為基本國策》，《人民日報》2012年4月24日。。

適應(yīng)變化的形勢，《老年人權(quán)益保障法》于2009年、2012年和2015年經(jīng)過了三次修訂，特別是2012年的修訂，由起初的六章50條變?yōu)榫耪?5條，實現(xiàn)了對原法的“跨越式”調(diào)整，如媒體報道所說：“2012年修訂的老年法更加突出政府的責(zé)任，將‘積極應(yīng)對人口老齡化是國家的一項長期戰(zhàn)略任務(wù)’寫進(jìn)法律，提出國家要進(jìn)行人口老齡化國情教育，不斷增強全社會積極應(yīng)對人口老齡化意識，進(jìn)一步強調(diào)保障老年人合法權(quán)益是全社會的共同責(zé)任”*梁捷：《保障老年人合法權(quán)益是全社會共同責(zé)任》，《光明日報》2016年10月10日。。政府職責(zé)明確主要表現(xiàn)如下：

1.明確了政府對家庭養(yǎng)老的支持職責(zé)?！凹彝ベ狆B(yǎng)與扶養(yǎng)”部分，1996年法中的“老年人養(yǎng)老主要依靠家庭”被修改為“老年人養(yǎng)老以居家為基礎(chǔ)”。在對贍養(yǎng)人的養(yǎng)老責(zé)任進(jìn)一步明確和規(guī)范的同時，明確“國家建立健全家庭養(yǎng)老支持政策，鼓勵家庭成員與老年人共同生活或者就近居住，為老年人隨配偶或者贍養(yǎng)人遷徙提供條件，為家庭成員照料老年人提供幫助”。這是國家(政府)積極介入家庭養(yǎng)老的莊嚴(yán)承諾，也是確保傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能延續(xù)與發(fā)揮的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。當(dāng)時有媒體提到：“由‘家庭’到‘居家’，一字之差，意義迥異。老年人雖然居住在家庭，家庭仍然需要充分發(fā)揮其養(yǎng)老功能，但也要發(fā)揮社區(qū)的養(yǎng)老依托功能。這就使社會和國家做好社區(qū)建設(shè)的責(zé)任更加明晰。為確保居家養(yǎng)老的順利實現(xiàn)，新修訂的《老年法》還為國家建立健全家庭養(yǎng)老支持政策提供了法律依據(jù)”*西安晚報編輯部：《認(rèn)真執(zhí)行新修訂的〈老年法〉切實維護(hù)老年人的合法權(quán)益》，《西安晚報》2013年6月30日。。

2.明確了政府養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)職責(zé)。即“國家建立多層次的社會保障體系，逐步提高對老年人的保障水平”。該體系包括基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、長期護(hù)理保障、針對特定老年人的社會救助、保障性住房以及包括高齡津貼在內(nèi)的老年人福利等諸多內(nèi)容。究其本質(zhì)而言，是以確保老年人的基本生活為目標(biāo)，以制度化的手段或措施，從經(jīng)濟(jì)或說物質(zhì)層面對老年人提供的幫扶，因此，可以被稱為政府養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)職責(zé)。

3.明確了政府養(yǎng)老的服務(wù)職責(zé)。即“國家建立和完善以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為支撐的社會養(yǎng)老服務(wù)體系”。圍繞著城鄉(xiāng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)、養(yǎng)老服務(wù)投入、養(yǎng)老機構(gòu)管理、養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)使用、老年醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)規(guī)劃、老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展等，明確了“各級人民政府和有關(guān)部門”等的職責(zé)。傳統(tǒng)家庭具有的老年人生活照料或病后護(hù)理功能的衰減或消失，是傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能弱化最窘迫和無奈的表現(xiàn)?，F(xiàn)在越來越多的家庭，已經(jīng)無法或無力承擔(dān)對老年人的生活照料或病后護(hù)理了。因此，通過提供“社會服務(wù)”予以承接是大勢所趨，理性選擇。政府在這方面的職責(zé)，可以被稱為政府養(yǎng)老的服務(wù)職責(zé)。

此外，還“倡導(dǎo)全社會優(yōu)待老年人”，明確了在“推進(jìn)宜居環(huán)境建設(shè)，為老年人提供安全、便利和舒適的環(huán)境”中的政府職責(zé)，等等。

上文曾提出，物質(zhì)供養(yǎng)、生活照料、精神慰藉是現(xiàn)行法定養(yǎng)老的主要內(nèi)容，而在現(xiàn)實生活中，精神慰藉往往滲透在物質(zhì)供養(yǎng)和生活照料中得以體現(xiàn)，即養(yǎng)老的主要內(nèi)容是物質(zhì)供養(yǎng)和生活照料。*崔恒展、李宗華：《老齡化背景下的養(yǎng)老內(nèi)容研究》，《山東社會科學(xué)》2012年第4期。就養(yǎng)老內(nèi)容而言，養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)需求可稱為養(yǎng)老的物質(zhì)需求，生活照料需求和精神慰藉需求可概括為養(yǎng)老的服務(wù)需求。國家明確建立的社會保障體系是用以解決老年人物質(zhì)需求的，社會養(yǎng)老服務(wù)體系則是用以解決老年人服務(wù)需求的*崔恒展、張軍：《供需視角下的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展研究》，《濟(jì)南大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》 2016年第5期。。因此，筆者認(rèn)為，僅就養(yǎng)老內(nèi)容而言，建立“兩個體系”應(yīng)是戰(zhàn)略層面的我國政府法定養(yǎng)老職責(zé)。

綜上所述，隨著《老年人權(quán)益保障法》的修訂實施，“養(yǎng)老主要依靠家庭”到“養(yǎng)老以居家為基礎(chǔ)”演變中蘊含的政府職責(zé)、政府建立“兩個體系”的承諾等等，從一定角度而言是對兩千年非鰥寡孤獨人員養(yǎng)老主要由家庭承擔(dān)這一中國傳統(tǒng)養(yǎng)老模式的“顛覆”，在依法確定政府養(yǎng)老職責(zé)的同時，昭示著中國的老年人社會福利制度由補缺型向適度普惠型演變開始起步。

五、國家基本公共服務(wù)制度與政府養(yǎng)老服務(wù)職責(zé)的細(xì)化

我國經(jīng)濟(jì)實力的增強特別是物質(zhì)財富的增加，使得傳統(tǒng)農(nóng)耕時代一直困擾中國人的“物質(zhì)供養(yǎng)不足”養(yǎng)老壓力減緩；老齡化局勢加劇，空巢、失能半失能等亟需生活照料老齡人口的增多，使得養(yǎng)老社會服務(wù)需求凸顯。在政府相關(guān)部門強力推動下，近年來社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)經(jīng)歷了提出、探索、初步建立和發(fā)展完善的過程。*崔恒展、張軍：《供需視角下的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展研究》，《濟(jì)南大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》 2016年第5期。隨著“十三五”社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)目標(biāo)修訂為“居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系更加健全”，政府養(yǎng)老的服務(wù)職責(zé)開始走向強化和細(xì)化。

(一)國家基本公共服務(wù)與政府養(yǎng)老服務(wù)職責(zé)進(jìn)一步明確

《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃的通知》(國發(fā)[2017]9號)，將建立基本公共服務(wù)清單制作為國家基本公共服務(wù)制度的核心：“國家建立基本公共服務(wù)清單制，依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)和相關(guān)政策確定基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域，以及各領(lǐng)域具體服務(wù)項目和國家基本標(biāo)準(zhǔn)，向社會公布，作為政府履行職責(zé)和公民享有相應(yīng)權(quán)利的依據(jù)”。清單“包括公共教育、勞動就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會保險、醫(yī)療衛(wèi)生、社會服務(wù)、住房保障、公共文化體育、殘疾人服務(wù)等八個領(lǐng)域的81個項目”。其中，八個領(lǐng)域中明確涉及養(yǎng)老的有社會保險、醫(yī)療衛(wèi)生、社會服務(wù)三大領(lǐng)域。

凡“清單”，理應(yīng)明確具體，一目了然。從政府職責(zé)視角講，國家基本公共服務(wù)清單制“作為政府履行職責(zé)和公民享有相應(yīng)權(quán)利的依據(jù)”，必然使政府養(yǎng)老服務(wù)職責(zé)進(jìn)一步明確。綜觀該通知，總體上主要呈現(xiàn)以下特點：

1.責(zé)任主體明確?！跋碛谢竟卜?wù)是公民的基本權(quán)利，保障人人享有基本公共服務(wù)是政府的重要職責(zé)”。為確保政府職責(zé)實現(xiàn)，建構(gòu)了如下制度框架：“國家基本公共服務(wù)制度緊扣以人為本，圍繞從出生到死亡各個階段和不同領(lǐng)域，以涵蓋教育、勞動就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會保險、醫(yī)療衛(wèi)生、社會服務(wù)、住房保障、文化體育等領(lǐng)域的基本公共服務(wù)清單為核心，以促進(jìn)城鄉(xiāng)、區(qū)域、人群基本公共服務(wù)均等化為主線，以各領(lǐng)域重點任務(wù)、保障措施為依托，以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、財力保障、人才建設(shè)、多元供給、監(jiān)督評估等五大實施機制為支撐”。

2.服務(wù)內(nèi)容適中?！斑m中”表現(xiàn)在對“基本公共服務(wù)”內(nèi)涵的明確以及對基本公共服務(wù)均等化“不是簡單的平均化”的強調(diào)：“基本公共服務(wù)是由政府主導(dǎo)、保障全體公民生存和發(fā)展基本需要、與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)的公共服務(wù)?；竟卜?wù)均等化是指全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務(wù)，其核心是促進(jìn)機會均等，重點是保障人民群眾得到基本公共服務(wù)的機會，而不是簡單的平均化”。并且明確國家基本公共服務(wù)制度是“政府保障全民基本生存發(fā)展需求的制度性安排”，蘊涵著面向全民提供“適度”保障的內(nèi)涵。

3.落實措施具體。清單81個項目“每個項目均明確服務(wù)對象、服務(wù)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)、支出責(zé)任、牽頭負(fù)責(zé)單位等”。如“基本社會服務(wù)”領(lǐng)域的“老年人福利補貼”項目，“全面建立針對經(jīng)濟(jì)困難高齡、失能老年人的補貼制度，并做好與長期護(hù)理保險的銜接。提高城鄉(xiāng)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)為老年人提供醫(yī)療保健服務(wù)的能力，加快社區(qū)居家養(yǎng)老信息網(wǎng)絡(luò)和服務(wù)能力建設(shè)，推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合發(fā)展”被納入該項目重點任務(wù)之一的“社會福利”，并明確了任務(wù)落實的具體保障措施。除養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)外，還有“推進(jìn)無障礙通道、老年人專用服務(wù)設(shè)施、舊樓加建電梯建設(shè)，以及適老化路牌標(biāo)識、適老化照明改造。積極開展養(yǎng)老護(hù)理人員培養(yǎng)培訓(xùn)。搭建養(yǎng)老信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺，推廣應(yīng)用便攜式體檢、緊急呼叫監(jiān)控等設(shè)備”。惟其具體，方才可行。

國家基本公共服務(wù)職責(zé)無疑內(nèi)涵著養(yǎng)老基本公共服務(wù)職責(zé)。從權(quán)利職責(zé)層面我們可以引申而言：“享有養(yǎng)老基本服務(wù)是公民的基本權(quán)利，保障人人享有養(yǎng)老基本服務(wù)是政府的重要職責(zé)”?！肮駲?quán)利與政府職責(zé)”理念的確立，是現(xiàn)代社會保障制度建立的重要標(biāo)志，也是西方福利國家建立發(fā)展的重要政治道德基礎(chǔ)。從“仁政之先”的鰥寡孤獨保障到享受養(yǎng)老基本公共服務(wù)是公民權(quán)利，是政府養(yǎng)老由“恩賜”到“依法履職”的理念跨越。

此外，具有針對性的基本公共服務(wù)，能夠更好地滿足老年群體日益增長的美好生活需要。老年人需要免費體檢等個人層面的關(guān)懷，也需要公共資源方面的投入。此前提到關(guān)愛照顧老年人，比較容易想到的是前者，但在一個老齡人口急速擴大的社會，后者其實更值得關(guān)注。因為老年人需要的不只是吃飯穿衣看病，還需要出門跳廣場舞，還有多種多樣的社會交往的需求。這些需求只有更具針對性的公共服務(wù)才能滿足。

(二)政府養(yǎng)老服務(wù)職責(zé)的強化及細(xì)化

“十三五”以來的標(biāo)志性文件主要有以下三個：

一是國家發(fā)改委、民政部、中國殘聯(lián)聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于印發(fā)“十三五”社會服務(wù)兜底工程實施方案的通知》(發(fā)改社會[2016]2848號)。所謂“兜底”，可以理解為某些關(guān)乎國計民生的事情應(yīng)該辦、必須辦，但靠市場自發(fā)調(diào)節(jié)又無人辦或無法辦，只能由政府“兜著”、由政府來辦。因此，“社會服務(wù)兜底工程”作為政府提供相關(guān)社會服務(wù)的對策措施，既是政府向公眾提供最低或基本社會服務(wù)的承諾，又是政府在相關(guān)領(lǐng)域發(fā)揮作用的“底線職責(zé)”或說基本職責(zé)。該文件明確實施目的是“擴大社會服務(wù)供給，提升服務(wù)質(zhì)量，增強兜底保障能力，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”，其中“支持養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)”是“實施方案重點”之一，是政府確立的養(yǎng)老機構(gòu)和設(shè)施的“兜底”建設(shè)目標(biāo)和任務(wù)，明確并細(xì)化了政府面向不同功能養(yǎng)老機構(gòu)或設(shè)施建設(shè)中的基本職責(zé)。

二是《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃的通知》(國發(fā)〔2017〕13號)。將“到2020年，老齡事業(yè)發(fā)展整體水平明顯提升，養(yǎng)老體系更加健全完善，及時應(yīng)對、科學(xué)應(yīng)對、綜合應(yīng)對人口老齡化的社會基礎(chǔ)更加牢固”的目標(biāo)具體分解為四個方面，進(jìn)一步明確并細(xì)化了《老年人權(quán)益保障法》中所確定的政府承擔(dān)建立“兩個體系”戰(zhàn)略性職責(zé)，以及推動制度體系建設(shè)和營造老年人養(yǎng)老的友好社會環(huán)境等職責(zé)。

三是《國務(wù)院辦公廳關(guān)于制定和實施老年人照顧服務(wù)項目的意見》(國辦發(fā)[2017]52號)。提出20項重點任務(wù)，有人提出“其中有一定含金量的重點福利有：針對經(jīng)濟(jì)困難的高齡、失能老人的養(yǎng)老補貼實施全覆蓋，將貧困家庭老年人全部納入城鄉(xiāng)低保；每年為65周歲及以上老年人免費提供包括體檢在內(nèi)的健康管理服務(wù)；對低收入家庭老年人參加基本醫(yī)保所需個人繳費部分，由政府給予適當(dāng)補貼；加快推進(jìn)基本醫(yī)療保險異地就醫(yī)結(jié)算，2017年底前基本實現(xiàn)老年人異地就醫(yī)住院費用直接結(jié)算，等等”*潘洪其：《中國養(yǎng)老如何避免“世界性尷尬”》，《中國老年報》2017年6月22日。。有專家總結(jié)說：“不僅照顧服務(wù)對象從特殊群體擴展到全體老年人，而且老年人照顧服務(wù)的內(nèi)容得到較大范圍的擴展，包括了基本生活保障、居家養(yǎng)老服務(wù)、法律服務(wù)、出行服務(wù)、基本公共衛(wèi)生服務(wù)、參保補貼、老年教育等內(nèi)容，涵蓋老年人醫(yī)、食、住、用、行、娛等方面。當(dāng)然，高齡、失能、貧困、傷殘、計劃生育特殊家庭等困難老年人仍然是老年人照顧服務(wù)的重點人群，《意見》要求將符合最低生活保障條件的貧困家庭中的老年人全部納入最低生活保障范圍?！妗汀俊瘍蓚€詞充分體現(xiàn)了《意見》對老年人托底性照顧政策的高度重視?！辈⒁虼颂岢鲈撘庖姷某雠_“標(biāo)志著我國開始邁向適度普惠的老年人照顧服務(wù)體系”*楊立雄：《積極構(gòu)建照顧服務(wù)體系 讓老年人共享社會發(fā)展成果》，《中國社會工作》2017年第23期。。

六、研究小結(jié)及思考

我國具有悠久的傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老文化資源優(yōu)勢和政府積極介入養(yǎng)老的政治資源優(yōu)勢。從政府職責(zé)視域觀照中國古代養(yǎng)老模式，可以說養(yǎng)老是歷朝歷代政府不可推卸的職責(zé)。傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老本身就是政府的一種制度設(shè)計，沒有政府職能作用發(fā)揮的家庭養(yǎng)老是不可持續(xù)的。中國漫長的封建時代，歷朝歷代政府不僅通過倡導(dǎo)、引導(dǎo)、監(jiān)督、規(guī)范確保了家庭養(yǎng)老的實施，而且通過對“鰥寡孤獨廢疾者”等特定群體承擔(dān)直接養(yǎng)老責(zé)任，展示“仁政”風(fēng)采，引領(lǐng)社會風(fēng)氣，營造社會氛圍。其中，作為“仁政之先”的中國古代鰥寡孤獨保障制度化建設(shè)，足以成為后世特定群體福利制度建設(shè)的楷模。

適度普惠的老年福利制度已在我國初步建立。新中國建立后，傳統(tǒng)養(yǎng)老制度在慣性延續(xù)的同時，政府的養(yǎng)老職責(zé)呈擴張趨勢。改革開放以來，特別是《老年人權(quán)益保障法》的修訂實施，在明確了老年人應(yīng)該享有的經(jīng)濟(jì)、政治、社會等法定權(quán)益的同時，也明確了政府養(yǎng)老的法定職責(zé)。隨著我國經(jīng)濟(jì)實力的不斷增強，國家在養(yǎng)老方面的資金投入不斷加大；隨著養(yǎng)老相關(guān)政策法規(guī)的不斷出臺，政府養(yǎng)老的職責(zé)不斷強化和明晰。老年人福利覆蓋對象正在由特定群體向有需求群體甚至全體老年人延伸。如，覆蓋全民、低水平、廣覆蓋的社會基本養(yǎng)老保險制度和社會基本醫(yī)療保險制度初步建立；以全體老年人為服務(wù)目標(biāo)、以彌補家庭養(yǎng)老不足、發(fā)揮社會資源優(yōu)勢、解決老年人生活照料和精神慰藉為目的的社會化養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)有序展開。老年社會福利正在由傳統(tǒng)的補缺型向適度普惠型發(fā)展。

政府應(yīng)該承擔(dān)養(yǎng)老職責(zé)業(yè)已成為社會共識。在應(yīng)對人口老齡化挑戰(zhàn)的過程中，越來越多的人已經(jīng)意識到“養(yǎng)老不只是子女的分內(nèi)之事，也是政府公共服務(wù)和民生保障的分內(nèi)之事，政府、企業(yè)和社會均負(fù)有不可推卸的重大責(zé)任”*潘洪其：《養(yǎng)老不能全推給個人》，http://view.163.com/15/0130/12/AH74FV6900012Q9L.html.。有研究提出“尤其隨著人口老齡化成為中國社會的常態(tài)，中國的養(yǎng)老問題已由‘如何應(yīng)急’演化為‘如何發(fā)展’。它不但直接關(guān)系民生，更涉及中國發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變，我們所需要的也不僅僅是人道主義的關(guān)懷，而是如何在老齡化的前提下保證中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的可持續(xù)性。這無疑需向養(yǎng)老制度安排中注入‘發(fā)展’的成分，將養(yǎng)老政策的短期目標(biāo)與中長期戰(zhàn)略相統(tǒng)一，從而在‘發(fā)展’的基礎(chǔ)上重構(gòu)現(xiàn)有的養(yǎng)老政策體系”*胡湛、彭希哲：《發(fā)展型福利模式下的中國養(yǎng)老制度安排》，《公共管理學(xué)報》2012年第3期。。

如何發(fā)揮好政府養(yǎng)老職責(zé)是貫徹落實習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的內(nèi)在要求。黨和政府對養(yǎng)老工作的高度關(guān)注是我國應(yīng)對人口老齡化的最大優(yōu)勢，“我們黨歷來高度重視老齡工作。黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會以及‘十三五’規(guī)劃綱要都對應(yīng)對人口老齡化、加快建設(shè)社會養(yǎng)老服務(wù)體系、發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)等提出明確要求”*習(xí)近平：《推動老齡事業(yè)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展》，http://www.cncaprc.gov.cn/contents/2/174584.html.。中共十九大報告將“積極應(yīng)對人口老齡化，構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會環(huán)境，推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，加快老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展”納入了實施健康中國戰(zhàn)略之中。在“中國特色社會主義進(jìn)入新時代，社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。社會主要矛盾的變化對黨和國家工作提出了許多新要求”的現(xiàn)實背景下，如何在養(yǎng)老領(lǐng)域發(fā)揮政府職能，著力解決好發(fā)展不平衡不充分問題，也是“更好滿足人民在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)等方面日益增長的需要，更好推動人的全面發(fā)展、社會全面進(jìn)步”的應(yīng)有內(nèi)涵。

如何有效落實政府養(yǎng)老職責(zé)仍是一個需要深入探討的問題?！梆B(yǎng)老已成公認(rèn)的世界性難題。在有些欠發(fā)達(dá)國家，養(yǎng)老工作幾乎尚未起步，在不少發(fā)展中國家，養(yǎng)老工作歷史欠賬較多，整體養(yǎng)老水平相對不足。在發(fā)達(dá)國家，即如是在全球福利程度最高的北歐國家，養(yǎng)老難題也未能真正破解，比如覆蓋全民的基本社會福利，目前就面臨著能否可持續(xù)發(fā)展的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)”*潘洪其：《中國養(yǎng)老如何避免“世界性尷尬”》，《中國老年報》2017年6月22日。。此外，“在現(xiàn)實中，制度的制定和執(zhí)行都可能會出現(xiàn)背離初衷的現(xiàn)象……會催生更多的社會矛盾”。*姚亮：《解構(gòu)中的重構(gòu)：轉(zhuǎn)型期社會矛盾研究的雙重?fù)?dān)當(dāng)——〈社會矛盾新論〉述評》，《濟(jì)南大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2017年第3期。對我國而言，面對社會變遷對傳統(tǒng)養(yǎng)老模式?jīng)_擊和獨生子女政策帶來的少子老齡化加劇的雙重壓力，漸趨明確的政府養(yǎng)老職責(zé)如何落到實處并有效發(fā)揮，仍是一個必須予以高度關(guān)注的現(xiàn)實話題。我國現(xiàn)行有關(guān)政府養(yǎng)老職責(zé)方面存在的主要不足有三：一是現(xiàn)行政策法規(guī)有關(guān)政府職責(zé)的原則性規(guī)定仍需落到實處的實施細(xì)則；二是政府不同部門由各自職責(zé)范圍出發(fā)確定的職能規(guī)定還需要有效整合；三是中央級政府有關(guān)文件中“職責(zé)”的“強勢規(guī)定”與地方政府特別是基層政府行政實踐中的“弱勢執(zhí)行”還需有效銜接。