基層治理能力對精準(zhǔn)扶貧的作用及影響

摘 要：精準(zhǔn)扶貧作為當(dāng)前各級政府工作的重要任務(wù)，它的順利推進(jìn)是確保2020年全面建成小康社會的重要抓手。在精準(zhǔn)扶貧的過程中，基層治理能力的強弱直接關(guān)系到精準(zhǔn)扶貧能否順利開展，這就需要我們對基層治理能力的基本內(nèi)涵及其存在加以研究，從而提出相應(yīng)的對策以實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧工作的有效運行。

關(guān)鍵詞：基層治理 治理能力 精準(zhǔn)扶貧

中圖分類號：F323 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-9082（2017）12-00-02

一、基層治理能力的主要內(nèi)容

1.基本內(nèi)涵

治理（governance）這一詞語源自古希臘語，原意是控制、引導(dǎo)和操縱，指的是在特定范圍內(nèi)行使權(quán)威。對于治理的研究眾多，使其定義內(nèi)涵比較豐富，在其眾多定義中，全球治理委員會的表述具有很大的代表性和權(quán)威性。該委員會于1995年對治理作出如下界定：治理是或公或私的個人和機(jī)構(gòu)經(jīng)營管理相同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。 [1]在本文中，治理是指在政府的主導(dǎo)下，政府、社會組織、公民等作為治理主體，共同參與到社會公共事務(wù)的過程中來，從而實現(xiàn)公共利益最大化，最終實現(xiàn)善治狀態(tài)的社會管理過程。

在我國，行政區(qū)劃分為省、縣、鄉(xiāng)三級，那么基層治理到底指向的是哪一層級，不同的學(xué)者有不同的看法，比如王樂夫教授認(rèn)為基層包括縣、市的區(qū)、沒有區(qū)的市的黨組織、行政組織和非政府組織、企事業(yè)單位、村委會和居委會。[2]也有學(xué)者認(rèn)為基層僅限于社區(qū)和村。在本文中，基層主要指的是縣級以下的行政機(jī)構(gòu)及城市里的街道。對于基層我們有了清晰的界定，基層治理的含義就有了確切的內(nèi)涵，它是指在政府的主導(dǎo)下，社會組織和公民個人作為治理主體，在縣級以下的行政范圍和城市的街道范圍內(nèi)對居民開展管理活動，提供公共服務(wù)的總和。

一般我們說治理能力指向的是政府治理能力，它是指政府為實現(xiàn)其管理職能所發(fā)出的行為和結(jié)果的實現(xiàn)程度，因而治理能力它更多地體現(xiàn)在治理過程和目標(biāo)結(jié)果實現(xiàn)程度上。因而我們可以將基層治理能力定義為：基層政府依據(jù)其政治和法律權(quán)威，通過行政執(zhí)行和政策實施等具體行政行為，有效汲取、配置、使用公共資源以良好處理轄區(qū)內(nèi)公共事務(wù)，為轄區(qū)居民提供良好的公共產(chǎn)品和服務(wù)，以在轄區(qū)內(nèi)達(dá)到良好的治理狀態(tài)。

2.基層治理能力對精準(zhǔn)扶貧的作用

2013年11月，習(xí)近平到湖南湘西考察時首次作出了 “ 實事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧 ” 的重要指示。自此之后，習(xí)近平又在多次會議提到精準(zhǔn)扶貧一詞。我們要確保到2020年全面建成小康社會，所謂全面必然要求不能有貧困人口的存在，否則，我們就不能對外宣稱全面建成小康社會。因而可以說精準(zhǔn)扶貧已經(jīng)成為各級政府當(dāng)前各項工作的重中之重。在各級政府中，基層政府在精準(zhǔn)扶貧過程中所起到的作用是至為關(guān)鍵的。

首先基層政府是精準(zhǔn)扶貧政策的首要執(zhí)行者，中央有關(guān)精準(zhǔn)扶貧的各項政策、法規(guī)，下達(dá)到各省市之后，各省市根據(jù)自身情況制定適宜的政策之后，直接實施者還是基層政府，基層政府能否準(zhǔn)確及時了解上級乃至中央的政策，直接關(guān)系到精準(zhǔn)扶貧政策的實施情況。

其次基層政府直接面對貧困群眾，工作開展如何直接關(guān)系到人民群眾對于政府的滿意度。這里就涉及到基層政府在精準(zhǔn)扶貧工作中是否依法進(jìn)行，是否公平對待貧困戶，是否存在挪用扶貧款等，如果基層政府能夠依法、公平、公開的開展精準(zhǔn)扶貧工作，那么貧困戶乃至普通群眾都認(rèn)為政府公平公正，對于政府有較高的滿意度。否則，政府在群眾中的形象就很糟糕，這進(jìn)而會危及到政府的執(zhí)政基礎(chǔ)。

最后基層政府能力的高低，直接關(guān)系到精準(zhǔn)扶貧工作能否有效推進(jìn)?；鶎诱芰Σ粌H指整個部門的整體狀況，還包括部門里面工作人員隊伍的工作能力。如果一個政府資源充足，其工作人員隊伍工作水平比較高，那么這個政府在推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作必然是高效的，否則，精準(zhǔn)扶貧工作則難以推進(jìn)。

二、基層治理能力的現(xiàn)狀及問題

1.基層治理能力的現(xiàn)狀

1.1基層治理整體水平發(fā)展迅猛

自從改革開放以來，不僅經(jīng)濟(jì)改革大步推進(jìn)，政治體制改革也取得了一系列成果。從治理理念來看，基層政府從以往“經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)型”的經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮芾矸?wù)型”的治理價值觀?；鶎诱辉僦蛔⒅貑我坏慕?jīng)濟(jì)目標(biāo)，而更多地關(guān)注于如何更好的為轄區(qū)內(nèi)的居民提供良好的公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實現(xiàn)轄區(qū)良好治理的理念。從治理主體來說，從以往的政府為單一治理主體轉(zhuǎn)變?yōu)榻⒍嘣卫碇黧w新格局。也就是說，基層政府在治理轄區(qū)公共事務(wù)等方面，一改以往的“唯我獨尊”的心理，開始尋求與志愿者組織、企業(yè)以及公民團(tuán)體的合作。從治理方式來看，從以行政命令方式為手段轉(zhuǎn)向法治方式，更多地運用法律來進(jìn)行治理。

1.2基層治理水平存在結(jié)構(gòu)缺陷

我們說雖然基層政府治理水平有了很大提高，發(fā)展迅速，但是由于我國整體發(fā)展水平不高，加之歷史發(fā)展的部分路徑依賴，重經(jīng)濟(jì)發(fā)展輕社會服務(wù)，使得基層政府治理存在結(jié)構(gòu)缺陷，表現(xiàn)在治理產(chǎn)品和服務(wù)供給總量嚴(yán)重不足，不能完全滿足居民生活實際需求；治理行為低效率等方面。

從治理產(chǎn)品和服務(wù)供給總量來看，基層政府所提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)無法完全滿足廣大基層群眾的實際社會生活需要。現(xiàn)有的治理服務(wù)和產(chǎn)品在全國范圍內(nèi)還未實現(xiàn)全覆蓋，你比如農(nóng)村養(yǎng)老保險還未能覆蓋一些貧窮落后地區(qū)的群眾；與此同時，社會的不斷發(fā)展又催生出新的社會需求，這些社會需求如果要得到滿足，政府就必須加大財政投入，基層政府在這方面又捉襟見肘，于是就導(dǎo)致了治理產(chǎn)品和服務(wù)整體上供給不足，這是一種需求與供給嚴(yán)重的不平衡。

從治理效率來看，基層政府普遍存在效率低下的現(xiàn)象?；鶎诱谥卫磉^程中，自恃自己為治理主體，對公共事務(wù)進(jìn)行所謂的家長式管理，所有的公共事務(wù)都是其管理范疇，對于許多“不該管”或者“管不好”的公共事務(wù)也納入其管理范圍，這必然導(dǎo)致行為效率低下。endprint

2.當(dāng)前基層治理能力存在的問題

2.1基層治理主體治理理念的僵化落后

我們國家延續(xù)著兩千多年的封建專制制度對于整個社會的治理理念、治理方式等有著極為重要的影響，受這種封建傳統(tǒng)思想的束縛，基層政府在管理模式上仍然采用傳統(tǒng)“大政府”的管理模式。這種傳統(tǒng)的管理模式有一個極為明顯的特點，即它讓身為管理者的基層政府認(rèn)為自己類似一個家庭中的大家長，滿足于對其所管轄的領(lǐng)域全權(quán)負(fù)責(zé)，不準(zhǔn)其他任何組織或個人染指其權(quán)力，對一切威脅自身權(quán)力的任何個人與行為有著天然的排斥。這種思想觀念與當(dāng)前“精準(zhǔn)扶貧”所要求的法治、參與、合作、公平等治理價值理念完全沖突，非常不利于精準(zhǔn)扶貧工作的有序開展。

2.2基層治理主體社會公信力不足。

“精準(zhǔn)扶貧”不同于以往的扶貧開發(fā)工作，主要是政府的責(zé)任，它要求基層政府要善于組織社會、企業(yè)及公益組織，以便激發(fā)各個治理主體的責(zé)任意識，進(jìn)而最大限度的發(fā)揮其作用，形成一個多元共治的治理體系。但現(xiàn)實往往是一個相反的狀況，基層政府由于受傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)模式的束縛，造成治理理念與治理能力不足；而且隨著改革開放的不斷推進(jìn)，理想信念的薄弱與監(jiān)督機(jī)制的缺乏而導(dǎo)致基層政府人員又不同程度的存在腐敗問題，這些都使得公眾對于政府的不信任，從而很大程度上削弱了基層政府的公信力。

2.3基層治理主體缺乏有效的資源整合能力。當(dāng)前實施精準(zhǔn)扶貧的過程中，尤其強調(diào)扶貧方式具有極強的針對性，強調(diào)因戶因人因地施策，這些都需要人、財、物等資源才能予以實現(xiàn)，而基層政府精準(zhǔn)扶貧所需要的這些人、財、物等各種資源基本上大多都不屬于政府本身自有資源，這些都需要基層政府向社會、企業(yè)等力量尋求支持，這對于本身就缺乏資源，且習(xí)慣于依靠傳統(tǒng)的行政權(quán)力、在行政權(quán)力的范圍內(nèi)解決問題的基層政府，無疑是一個極為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

2.4基層治理主體應(yīng)急能力不足，無法有效及時應(yīng)對社會上出現(xiàn)的各種情況。

精準(zhǔn)扶貧包含精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理這三個階段，每個階段中，公眾對基層政府都有不同的訴求。你比如在精準(zhǔn)識別階段，公眾要求基層政府在貧困戶的識別過程中要做到公平、公開、透明，不能搞權(quán)力的私有化，以權(quán)謀私。而在實踐中，部分地區(qū)一定程度上存在貧困戶的不公平識別問題，這就導(dǎo)致基層政府的工作與公眾的訴求發(fā)生背離現(xiàn)象。

三、提升基層治理能力，打贏精準(zhǔn)扶貧攻堅戰(zhàn)

1.構(gòu)建現(xiàn)代化的治理理念

1.1法治治理理念

在我國，基層政府不僅僅是上級政府的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，同時它也是其治理轄區(qū)內(nèi)公共產(chǎn)品和服務(wù)的主要提供者，它的權(quán)力不僅來源于上級政府授予，還來自于人民的委托，這是培養(yǎng)基層政府現(xiàn)代治理理念的前提。因而，基層政府要獲得轄區(qū)內(nèi)獲得人民群眾的認(rèn)可與支持，必然要樹立以人民需求導(dǎo)向的服務(wù)意識，必然要在行政行為中樹立依法行政的觀念。我們提倡要建立中國特色社會主義的法治國家，基層政府是落實依法行政的首要執(zhí)行者，因為它的治理對象是人民，它是否依法行政直接決定著人民對于法律的態(tài)度，因而基層政府依法行政不僅能增加民眾滿意度提升治理效果，同時也可以促進(jìn)人民依法辦事，形成守法護(hù)法愛法的良好氛圍。

1.2民主治理理念

民主可以是一種制度，也可以是一種治理方式。作為一種治理方式的民主，“社會主義民主是社會主義政治文明的核心”，“社會主義民主具有自由的價值、平等的價值、人權(quán)的價值、法治的價值、效率的價值”。[3]這就要求我們各級政府特別是基層政府要樹立民主的治理理念，在精準(zhǔn)扶貧的過程中，要主動改變以往政府控制型的管理模式，規(guī)范政府的權(quán)力，積極鼓勵和引導(dǎo)社會組織、企業(yè)和公民個人主動參與社會公共事務(wù)的治理，著力構(gòu)建一種多元治理主體共治的新格局。在在具體的治理方式方面，基層政府要從以往的行政命令方式向協(xié)商、合作等新的治理方式轉(zhuǎn)變。基層政府只有把社會組織、企業(yè)、公民等的力量完全發(fā)動起來，才能推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作的有序開展。

1.3公平治理理念

在精準(zhǔn)扶貧的工作中，基層政府能否做到公平公正，可以說這直接關(guān)系到貧困人群甚至普同人民群眾對于政府是否認(rèn)可其合法性。在歷史的長河中，我們會發(fā)現(xiàn)歷次農(nóng)民起義的口號都有一個共同的特征，反對不均，不患寡而患不均，因而基層政府只有樹立公平正義的理念，倡導(dǎo)法治思想下的公平公正公開的行為價值觀，將服務(wù)精神內(nèi)化于各部門和每一個基層公務(wù)員的日常工作中，在精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精確管理的每一個環(huán)節(jié)中都能夠做到公平、公正、公開，在這些過程中不存在黑幕，這必然會使人民群眾認(rèn)可政府的工作，從而政府良好形象得到樹立。

2.健全監(jiān)督考核機(jī)制，重塑基層政府形象

只有加強對于基層政府的監(jiān)督考核，才能保證精準(zhǔn)扶貧工作公平公正、廉潔高效地運行。在精準(zhǔn)扶貧的過程中，存在著大量資金與物資利益的分配問題，這必然會使公務(wù)人員產(chǎn)生權(quán)力尋租行為，出現(xiàn)挪用扶貧款等腐敗現(xiàn)象，與此同時，基層政府處于行政權(quán)力的邊緣，監(jiān)督考核力量非常薄弱，可以說對基層公務(wù)人員的行政行為的監(jiān)督微乎其微。因此，為了確保精準(zhǔn)扶貧工作的順利推進(jìn)，必須建立健全基層公務(wù)人員的監(jiān)督考核機(jī)制。在體制內(nèi)，基層政府要不斷完善行政問責(zé)機(jī)制，明確公務(wù)人員在精準(zhǔn)扶貧過程中各個環(huán)節(jié)的行政責(zé)任、問責(zé)權(quán)限、問責(zé)程度及相應(yīng)的懲罰措施，對出現(xiàn)的違法違規(guī)行為政府有關(guān)部門要嚴(yán)格追究其相應(yīng)責(zé)任，同時公布問責(zé)結(jié)果便于社會進(jìn)行監(jiān)督。在體制外，應(yīng)發(fā)揮社會輿論、新聞媒體的力量對于政府進(jìn)行有效的監(jiān)督制約，基層政府要建立信息公開制度，完善信息公開程序，及時地公開信息，讓公眾也能夠參與治理公共事務(wù)的決策過程，提升民眾對基層政府及其工作人員的監(jiān)督力度。

3.完善制度程序，提升資源整合能力

由于歷史因素及現(xiàn)實國情的制約，資源在各級政府的分配呈現(xiàn)一種倒金字塔型，中央一級擁有的資源最多，省級次之，基層政府最少，但是基層政府卻擔(dān)負(fù)著精準(zhǔn)扶貧最為繁重的工作，這必然使之在應(yīng)對精準(zhǔn)扶貧的多樣化需求捉襟見肘?；诖?，基層政府必須構(gòu)建起以政府財政支持為主力，以企業(yè)資金、技術(shù)、信息為協(xié)同、社會組織與公民個人以人力、信息、服務(wù)為補充的多元的、穩(wěn)定的、可持續(xù)的治理資源汲取渠道。在這個過程中，基層政府要善于將企業(yè)、社會組織和公民個人吸納到精準(zhǔn)扶貧的過程中來，這樣才能保證有充足的資源實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧工作的高效運轉(zhuǎn)。同時，精準(zhǔn)扶貧貴在“精”，如何把這些資源分配到真正貧困的人身上，基層政府必須建立一套規(guī)范、嚴(yán)格、行之有效的資源配置使用系統(tǒng)。這就是說基層政府在資源配置使用的過程中，要形成自下而上的利益訴求渠道與自上而下的需求反饋渠道， 以保證“精準(zhǔn)扶貧”資源配置的及時、準(zhǔn)確、公正。

4.加強基層工作人員的能力培訓(xùn)，提高其應(yīng)急能力

首先開展基層工作人員培訓(xùn)工作需要一定的人力、物理、財力，因而要加大對于基層公務(wù)人員培訓(xùn)的財政支持力度。其次，要想基層工作人員通過培訓(xùn)達(dá)到提升能力的目標(biāo)，針對扶貧工作具體情況，必須明確培訓(xùn)對象需求，制定培訓(xùn)計劃，評估培訓(xùn)效果。這就要求不斷完善基層工作人員學(xué)習(xí)制度、培訓(xùn)登記制度、培訓(xùn)考試考核制度、培訓(xùn)激勵制度、基層公務(wù)人員自學(xué)制度等各項制度和政策。通過培訓(xùn)，提升基層工作人員能夠及時有效的處理多樣化的社會需求的能力。

參考文獻(xiàn)

[1]俞可平.治理與善治.社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000：270-271

[2]尹長海.2012.政府公共決策的規(guī)則限制[J].云夢學(xué)刊

[3]趙建平：《試論社會主義民主價值及其要素》，《求實》，2014年第I期，p53，55，56

作者簡介：李艷菲（1988-），女，安徽淮北人，中共阜陽市委黨校馬列教研室助教，主要從事政府治理、社會治理等方面的研究。endprint