吉林市旅游法治建設(shè)問題實證研究

陳　希

吉林市是中國優(yōu)秀旅游城市之一，旅游資源豐富，旅游產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展是吉林市經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的重要組成部分。旅游法治建設(shè)對促進(jìn)旅游業(yè)健康有序的發(fā)展至關(guān)重要，吉林市在《中華人民共和國旅游法》這個基本法的基礎(chǔ)上如何健全地方法規(guī)，使旅游業(yè)的發(fā)展有法可依，旅游市場秩序得到規(guī)范，旅游經(jīng)營者和旅游者的權(quán)益有保障具有重要意義。

1　吉林市旅游業(yè)的發(fā)展

1.1　旅游資源概況

吉林市地處吉林長白山區(qū)向松遼平原的過渡地帶，松花江蜿蜒從城中而過，四面群山環(huán)繞，獨特的地理文化，形成了神奇的天然景觀。吉林市原名“吉林烏拉”，為滿語地名，秦代以前，居住著滿族祖先“肅慎人”，又是多民族居住地之一。幾千年的歷史孕育了厚重的地域文化，吉林市已經(jīng)成為國務(wù)院批準(zhǔn)的中國歷史文化名城。得天獨厚的自然美景與歷史文化使吉林市躋身中國優(yōu)秀旅游城市行列。吉林市旅游局調(diào)查結(jié)果顯示，按國家標(biāo)準(zhǔn)，吉林市旅游資源分屬8個主類、24個亞類、56種基本類型，共152處旅游資源。資源單體數(shù)量為67處，地文景觀類26處，遺址遺跡類17處，天氣與氣候景觀有2處，即吉林霧凇和吉林一號隕石雨，是吉林市旅游資源的重要代表[1]。吉林市旅游資源豐富，而且交通便利，處于長吉圖開發(fā)開放先導(dǎo)區(qū)中間，長吉一體化戰(zhàn)略的實施給吉林市旅游資源的開發(fā)與利用帶來了更大的機遇。

1.2　旅游業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

吉林市政府高度重視旅游業(yè)的發(fā)展，以旅游業(yè)帶動整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府投資較多，改善基礎(chǔ)設(shè)施，產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴大，呈現(xiàn)持續(xù)快速健康發(fā)展態(tài)勢，旅游資源特色鮮明，現(xiàn)已初步形成了三大市場(國內(nèi)、入境、出境)有序發(fā)展、六大要素(行、游、住、食、購、娛)基本配套的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。截至2016年末，吉林市有旅行社102 家(其中，出境社 15家，國內(nèi)社 87 家)，全市導(dǎo)游員 4500名，直接從業(yè)人員約 12200 人；擁有A 級旅游景區(qū) (點) 26 個(其中國家 AAAA 級景區(qū)9個，AAA 級景區(qū) 6個，AA 級以下11個)，A級鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營單位78 家 (其中AAAAA 級 4家，AAAA 級 9 家，AAA 級 9 家，AA級以下 56 家)；擁有星級飯店 19 家(其中四星級 3 家，三星級 11 家，二星及以下 5 家)，各類飯店總床位數(shù)十萬余張，形成了以“品開江魚 享滿族風(fēng)”、松花湖避暑休閑度假旅游節(jié)、中國吉林霧凇冰雪節(jié)、金秋紅葉旅游節(jié)、白樺節(jié)、地方特色產(chǎn)品展覽會等主題項目帶動旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的格局，輔以豐富多彩的節(jié)日慶典活動，提升了城市的知名度、社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。據(jù)吉林市2016年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報顯示，2016年全市完成旅游項目投資57.2億元。全年接待旅游者4476.8萬人次，同比增長17.5%，占全省的27%；實現(xiàn)旅游收入678.2億元，同比增長25.1%，占全省的23%[2]。

2　吉林市旅游法治現(xiàn)狀

2.1　我國旅游立法現(xiàn)狀

1950年國務(wù)院就頒布了《旅行社管理暫行條例》，是我國第一部專門的旅游行業(yè)法規(guī)。1999年國務(wù)院又出臺了《導(dǎo)游人員管理條例》、2001年國家旅游局發(fā)布《導(dǎo)游人員管理實施辦法》、2001年國務(wù)院頒布了《中國公民出國旅游管理辦法》、2006年4月29日由中華人民共和國第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十一次會議通過《中華人民共和國護(hù)照法》、2012年6月30日由中華人民共和國第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十七次會議通過了《中華人民共和國出境入境管理法》、2013年4月25日第十二屆全國人大常委會第二次會議通過了《中華人民共和國旅游法》[3]。這是我國第一部旅游基本法，標(biāo)志著我國旅游法治建設(shè)邁入正式軌道。在2016年11月7日又經(jīng)第十二屆全國人民代表常務(wù)委員會第二十四次會議對《中華人民共和國旅游法》進(jìn)行修正，進(jìn)一步得到完善。

2.2　吉林省旅游立法現(xiàn)狀

吉林省于2003年11月29日經(jīng)第十屆人民代表大會常務(wù)委員會第六次會議通過《吉林省旅游條例》，后經(jīng)2010年和2015年兩次修訂。這是關(guān)于旅游方面的吉林省地方旅游法規(guī)。此外吉林省人民政府還在1996年頒布實施的《吉林省旅游安全管理辦法》和2007年頒布實施的《吉林省行政執(zhí)法監(jiān)督辦法》。

2.3　吉林市旅游立法現(xiàn)狀

1994年10月27日經(jīng)吉林市第十一屆人民代表大會常務(wù)委員會第十二次會議通過《吉林市松花湖國家級風(fēng)景名勝區(qū)管理條例》，并于1995年、1997年、2004年進(jìn)行了三次修改。這是唯一一部吉林市關(guān)于旅游方面的地方規(guī)章。

3　吉林市旅游法治建設(shè)存在的主要問題

3.1　缺少地方配套法規(guī)

吉林市與旅游相關(guān)的規(guī)章只有《吉林市松花湖國家級風(fēng)景名勝區(qū)管理條例》一部地方性規(guī)章，且這部《管理條例》還是1994年制定的，最終修改時間也在2005年，隨著旅游經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和旅游資源的開發(fā)，有些條款已經(jīng)過時。在旅游方面依據(jù)的法規(guī)只有國家層面和吉林省層面的旅游法及與旅游相關(guān)的一些規(guī)章。吉林市被譽為中國歷史文化名城和中國優(yōu)秀旅游城市，是旅游資源極其豐富的城市，有著與其他城市不同的特點和地理環(huán)境，應(yīng)該以《中華人民共和國旅游法》和《吉林省旅游條例》為依據(jù)，結(jié)合吉林市地方旅游特點和風(fēng)土人情制定吉林市的旅游條例實施細(xì)則，使吉林市旅游更有法有規(guī)可依。

3.2　監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管成本高、執(zhí)法難度大，執(zhí)行不到位

吉林市旅游局人員常規(guī)行政編制在30名左右，且包括機關(guān)黨委和辦公室人員，內(nèi)設(shè)機構(gòu)7個：辦公室、規(guī)劃發(fā)展處 (法規(guī)處)、監(jiān)督管理處 (行政審批辦公室)、市場推廣處、產(chǎn)業(yè)開發(fā)處、綜合協(xié)調(diào)處 (市節(jié)慶活動辦公室)、黨委辦公室 (人事監(jiān)察處)。在監(jiān)管過程中多與公安、工商等部門聯(lián)合開展旅游檢查、執(zhí)法和監(jiān)管、監(jiān)測統(tǒng)計、旅游宣傳及各種違規(guī)違法經(jīng)營行為。日常僅在各景區(qū)內(nèi)的管理機構(gòu)及管理人員進(jìn)行，還沒有形成常態(tài)化執(zhí)法和監(jiān)督檢查，致使景區(qū)內(nèi)攤販成排叫賣，景區(qū)外黑車成排拉客的現(xiàn)象隨處可見，個別景區(qū)道路年久失修，衛(wèi)生管理不到位等。

3.3　旅游司法復(fù)雜，涉及面廣，難度大

旅游涉及主體較多，有政府、旅行社、導(dǎo)游、旅游產(chǎn)品經(jīng)營者及旅游者等，主管部門廣泛，有政府旅游管理部門、工商、物價、公安、交通、衛(wèi)生、消防、司法部門等，旅游者范圍大，來自全國各地。所以旅游司法復(fù)雜，解決旅游糾紛成本高、調(diào)查取證難度大。

3.4　旅游從業(yè)者與旅游者法治意識不強

雖然頒布了《中華人民共和國旅游法》等相關(guān)旅游法律法規(guī)，旅行社和導(dǎo)游等工作者經(jīng)過相關(guān)部門的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，但在景區(qū)管理人員中很多是臨時雇用的臨時工，景區(qū)的攤位經(jīng)營者多數(shù)是沒有學(xué)歷的一般人員，綜合素質(zhì)不高，更不用說懂法，調(diào)查中發(fā)現(xiàn)多數(shù)人不知道有《旅游法》，功利思想嚴(yán)重，只關(guān)心既得利益，其他方面很少關(guān)注。旅游者中也有很大部分是涉及自身利益時才關(guān)注是否需要維權(quán)，多數(shù)還不知道怎樣來維權(quán)，不知道還有什么旅游法可遵守。在整體人員綜合素質(zhì)不高的前提下，法治意識就淡泊。

4　完善吉林市旅游法治建設(shè)的建議

4.1　以問題為導(dǎo)向著眼于提高立法的針對性和可操作性，完善細(xì)化地方旅游立法體系建設(shè)

吉林市立法機構(gòu)應(yīng)組織相關(guān)部門進(jìn)行調(diào)研，聘請相關(guān)專家充分論證，以國家旅游基本法和吉林省旅游

相關(guān)法規(guī)，結(jié)合吉林市旅游資源特點，盡快出臺適合吉林市地方旅游特色的地方性旅游系列法規(guī)，摒棄“大而全”，注重對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和對旅游經(jīng)營者、管理者、旅游者的規(guī)范，內(nèi)容具體、可行、便于操作，規(guī)范涉旅各方權(quán)利與義務(wù)，解決涉旅案件有法可依。

4.2　加強執(zhí)法監(jiān)督力度，建立長效監(jiān)管機制

健全旅游執(zhí)法機構(gòu)，制定執(zhí)法工作細(xì)則，規(guī)范執(zhí)法程序。景區(qū)日常執(zhí)法人員能夠持證上崗、亮證執(zhí)法，強化對執(zhí)法人員培訓(xùn)和資格認(rèn)證，對于重大處罰備案審查，建立執(zhí)法信息化管理，公開執(zhí)法結(jié)果，對于行政應(yīng)訴管理、行政執(zhí)法監(jiān)督檢查、行政復(fù)議、罰款決定與收繳罰款相分離，聘請執(zhí)法監(jiān)督員，對違法執(zhí)法過錯責(zé)任追究，健全廉政建設(shè)與文明執(zhí)法等配套制度。

4.3　加強旅游景區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，創(chuàng)新旅游司法機制，建立互聯(lián)網(wǎng)旅游法廳

圍繞景區(qū)管理中存在的問題及基礎(chǔ)設(shè)施管理和建設(shè)情況，就常規(guī)管理、資源整合、特許經(jīng)營管理、資源補償費及經(jīng)營權(quán)、管理權(quán)不相分離等問題，進(jìn)行深入調(diào)研。研究制定相應(yīng)的試行辦法或暫行規(guī)定等辦法。通過探索解決管理上、資金籌措上的瓶頸問題，形成整體工作思路和措施。由于旅游司法涉及面廣，因此建立互聯(lián)網(wǎng)法廳，組織援助律師團(tuán)和公益調(diào)節(jié)員隊伍，創(chuàng)新旅游司法機制，使投訴—調(diào)節(jié)—審判—訴訟程序更加便利。建立巡回法廳，解決旅游大案、要案。在重大節(jié)日期間可以安排速裁廳，及時解決旅游糾紛，保證各方的合法權(quán)益。

4.4　加強旅游法制宣傳教育與培訓(xùn)

旅游不但要有法可依，嚴(yán)格執(zhí)法，更是需要涉旅各方知法、懂法、守法、維法，全方位地提高旅游法律意識和法律素養(yǎng)。因此，旅游主管部門要定期對旅行社從業(yè)人員、導(dǎo)游、景區(qū)管理人員和景區(qū)經(jīng)營者進(jìn)行旅游法律法規(guī)的培訓(xùn)，并有效結(jié)合展示宣傳活動開展民意調(diào)查；做到依法從業(yè)、依法經(jīng)營；旅游組織者組織旅游，要對參加旅游者進(jìn)行旅游法規(guī)的宣傳與教育，增強旅游者法律素質(zhì)，做到先知先防先守。

參考文獻(xiàn)：

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